[ 李少波 ]——(2004-7-22) / 已閱30547次
行政處罰自由裁量權(quán)是重要的行政權(quán)力，這種權(quán)力的運行會產(chǎn)生正負兩方面的效應(yīng)。為預(yù)防和控制負效應(yīng)的出現(xiàn)，必須對自由裁量權(quán)進行控制。即所謂“自由”是相對的，不存在絕對的“自由”。自由裁量權(quán)“是一種明辨真與假、對與錯的藝術(shù)和判斷力，……而不以他們的個人意愿和私人感情為轉(zhuǎn)移�！� 行政處罰自由裁量權(quán)的運行態(tài)勢表明，自由裁量權(quán)出現(xiàn)負效應(yīng)是因為它的逆向運行或越軌運行，即不按預(yù)先設(shè)置的方式、方法、步驟運行。從這個角度講，“行政程序是為行政權(quán)力運行設(shè)置的一種安全裝置。”“程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和任意裁量�！� 這些都表明了行政程序在制約行政權(quán)，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。
行政程序在行政處罰自由裁量中的價值體現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：
1.行政程序是限制隨意行政的前提。行政程序是規(guī)制行政處罰自由裁量權(quán)的一種重要手段。行政程序一旦設(shè)定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權(quán)的享有者、行使者的行政主體的選擇行為方式、方法及步驟時必須遵循程序之規(guī)定，即按行政程序規(guī)定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔(dān)違反程序之法律責(zé)任；另一方面，作為權(quán)利主體的行政相對人，有權(quán)要求行政主體合理行使自由裁量權(quán)。行政程序的設(shè)定也可以成為預(yù)防行政主體濫用程序的壁壘，拖延行政的行為發(fā)生，避免行政主體選擇不適當?shù)氖侄�、范圍、幅度來加重行政�?quán)力主體的義務(wù)，以防止行政主體濫用行政處罰自由裁量權(quán)，扼制行政主體行使自由裁量權(quán)的主觀隨意性。
2.行政程序是公正與效率的平衡機制。效率是行政的生命，行政自由裁量權(quán)就是為行政效率所設(shè)置。行政程序是行政自由裁量實現(xiàn)公正、公平的保障，“公平理念使行政主體及其執(zhí)法人員更明確自由裁量的責(zé)任和意義，同時，在行政執(zhí)法中的模糊界域刻畫出一條相對明朗的基線，給現(xiàn)實的行政執(zhí)法注入活力，也為行政裁量的合理化提供了一個價值尺度�！� 從局部或階段表現(xiàn)來看，要求行政主體嚴格按照行政程序自由裁量，似乎是約束了行政主體的行為自由，拖延了行政主體實施行政的時間，降低了行政效率。但從本質(zhì)上分析，其實不然，遵循行政程序與行政效率的提高是一致的�，F(xiàn)代社會行政事務(wù)繁雜，行政主體實施行政行為固然需要快速、及時，但是，如果行政主體片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，勢必損害行政相對人的合法權(quán)益，那么，行政相對人定會行使救濟權(quán)。這樣不但減損行政效能，而且還挫傷人民群眾的參政積極性，這種所謂的效率也終將失去。而通過正當行政程序后，即使出現(xiàn)行政行為結(jié)果不利于行政相對人或不能滿足其要求，由于程序已給他們充分的自衛(wèi)機會，行政主體作了充分的公正努力，行政相對人的不滿情緒就會被淡化或消除，他們能給行政主體充分的理解，從而減少事后的申請復(fù)議和行政訴訟，客觀上提高了行政效率。
3.行政程序是保障相對人權(quán)利的關(guān)鍵。在行政處罰自由裁量權(quán)運作的程序中，賦予相對人必要的程序權(quán)利，就能使行政相對人通過行使自己的程序權(quán)利來達到保護自己的實體權(quán)利，進而實現(xiàn)對行政處罰自由裁量權(quán)予以有效控制的目的。在行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)時，給予相對人同等充分的機會來了解情況、陳述理由和要求，賦予他們收集相關(guān)的情報資料、得到告知和教示、申請聽證等程序權(quán)利，不但可以有效地防止行政自由裁量權(quán)超出“自由”的范圍成為一種無限的權(quán)利，規(guī)范自由裁量權(quán)的合法、正當?shù)耐卣梗疫�是保證行政處罰自由裁量權(quán)在“自由”范圍之內(nèi)體現(xiàn)合理性的一種安全閥。應(yīng)該說，如何使行政相對人既懂得以實體規(guī)則保護自己的合法權(quán)益，又學(xué)會運用程序規(guī)則不使自己的權(quán)利被侵犯、義務(wù)不被加重，在我們這樣一個重實體輕程序傳統(tǒng)的國家有著重要意義。
四、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序立法現(xiàn)狀及存在的主要問題
在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法實踐中，《行政處罰法》及在其基礎(chǔ)上制訂的《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》、《技術(shù)監(jiān)督行政案件現(xiàn)場處罰規(guī)定》等明確的處罰程序也存在著瑕疵，具體條文操作性不強，賦予行政機關(guān)自由裁量權(quán)過大，主要表現(xiàn)在：
（一）現(xiàn)行的技術(shù)監(jiān)督行政程序為技術(shù)監(jiān)督部門自定，沒有人大機關(guān)規(guī)定的程序
在現(xiàn)有的技術(shù)監(jiān)督行政程序法律規(guī)則中，沒有全國人大及其常委會通過法律規(guī)定的行政程序，均是由技術(shù)監(jiān)督機關(guān)自行設(shè)定的。由行政機關(guān)自己設(shè)定行政程序必然導(dǎo)致以下后果：其一，行政程序中約束行政機關(guān)的規(guī)則很少；其二，行政程序法為行政相對方設(shè)定的程序繁瑣、重疊；其三，行政程序之間容易產(chǎn)生不協(xié)調(diào)、不一致的現(xiàn)象；其四，行政程序的透明度低；其五，在時效問題上，對相對方要求很嚴，而對行政機關(guān)的限制很少。
（二）行政程序制度和規(guī)則中體現(xiàn)民主精神的內(nèi)容不多
技術(shù)監(jiān)督行政程序法中體現(xiàn)現(xiàn)代民主法治精神的行政程序制度和規(guī)則還相當少。比如，聽證制度目前還只適用于重大的行政處罰等有限的行政領(lǐng)域。另外，回避制度、信息公開制度、告知制度等現(xiàn)代行政程序的基本制度也還沒有普遍建立起來。
（三）關(guān)于告知程序的方式、時間未作規(guī)定
《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》第24條規(guī)定：“案件審理組織經(jīng)集體審議后，提出案件處理意見。案件審理組織應(yīng)當將處理意見告知行政相對人，說明作出處理意見的事實、理由及依據(jù)，并告知行政相對人依法享有的權(quán)利�！痹诜绞缴�，條款只是明確了行政機關(guān)告知的義務(wù)，但是行政機關(guān)如何告知則無明文規(guī)定。是書面告知還是口頭告知，或者是采取電話告知還是采取其他方式，從條款來看似乎都是允許的。對告知的時間未作規(guī)定，執(zhí)法機關(guān)可自由決定告知時間，不利于保護行政相對人的合法權(quán)利。
（四）關(guān)于行政案件調(diào)查結(jié)束后，承辦人員提交審理的期限未作規(guī)定
《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》第22條規(guī)定：“案件調(diào)查結(jié)束后，承辦人員應(yīng)當將調(diào)查結(jié)果和有關(guān)證據(jù)材料，提交技術(shù)監(jiān)督行政部門審理。”但是，對承辦人員提交行政部門審理的時間沒有規(guī)定，這種無期限限制的規(guī)定是不合理的。
（五）關(guān)于聽證程序的規(guī)定不完善
沒有關(guān)于聽證記錄排斥原則的規(guī)定�！都夹g(shù)監(jiān)督行政案件聽證工作規(guī)則》第十八條規(guī)定：“聽證結(jié)束后，審委會辦公室應(yīng)當將《聽證筆錄》和案件有關(guān)材料一并提交案件審理委員會主任委員、副主任委員，按照《技術(shù)監(jiān)督行政案件審理工作規(guī)則》進行審議�！痹摋l規(guī)定了經(jīng)過聽證后仍按一般程序作出決定，而無關(guān)于根據(jù)聽證記錄作出相應(yīng)決定的規(guī)定。完整、連續(xù)、合理的羈束性程序規(guī)范的欠缺，嚴重影響了對行政相對人實體權(quán)利的保障。
（六）行政程序剛性不強，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性
規(guī)定行政程序主要是為了控制行政權(quán)力。由于行政權(quán)是一種極有擴張性、侵略性、并且很難控制的權(quán)力，因此，要想利用行政程序去有效地控制它，就必須使行政程序具有較強的剛性和權(quán)威性。具體地說，要使行政程序具有不容違反、不容隨意變更的強制性的法律效力。如果行政行為違反了法定程序，就應(yīng)使它無條件地歸于無效，并且應(yīng)當根據(jù)情況追究有關(guān)行政主體的法律責(zé)任。我國行政程序法存在的一個明顯缺陷就是強制性不夠，行政程序法律規(guī)范普遍缺乏應(yīng)用的權(quán)威性。在這種情況下，法律所規(guī)定的行政程序更多的只是一種擺設(shè)，難以有效發(fā)揮控制行政權(quán)、保護相對人權(quán)益的作用。
五、完善質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)的程序法律機制
到目前為止，我國還沒有制定法典形式的行政程序法，但建國以來，尤其是黨的十一屆三中全會以來，已經(jīng)在不少法律中規(guī)定了行政程序規(guī)范。這些規(guī)定首先體現(xiàn)在憲法上。我國憲法第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事物，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事物�！边@一規(guī)定是行政程序法律參與原則的憲法依據(jù)。憲法第33條第2款規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等�！边@一規(guī)定是行政程序法律公正原則的憲法依據(jù)。憲法第27條第1款規(guī)定：“一切國家機關(guān)實行精簡的原則，實行工作責(zé)任制，實行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。”這一規(guī)定為行政程序法律的效率原則提供了憲法依據(jù)。憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”這一規(guī)定為建立行政程序的聽證制度奠定了憲法基礎(chǔ)。憲法第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴，控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害�！边@一規(guī)定是行政程序法律參與原則和復(fù)審原則的憲法依據(jù)。1989年頒布的《行政訴訟法》將符合法定程序作為具體行政行為是否合法的三大條件之一，大大推進了理論與實務(wù)界對行政程序法的關(guān)注。
對我國法律、法規(guī)中關(guān)于行政程序法律的規(guī)定進行分析，可以看出，1990年以來，我國行政程序立法發(fā)展很快，越來越多的關(guān)于行政行為的法律、法規(guī)在制訂時注意到了程序方面的規(guī)范。特別是，我國已經(jīng)有了幾部主要規(guī)定行政程序的法律、法規(guī)。如1990年10月起施行的《行政訴訟法》，1991年1月起施行的《行政復(fù)議條例》（后為1999年10月起施行的《行政復(fù)議法》所取代）；1995年1月起施行的《國家賠償法》中的行政賠償部分；1996年10月起施行的《行政處罰法》等。除了《行政訴訟法》總體上屬于訴訟程序法，其中部分內(nèi)容屬于行政程序法以外，其他幾部法律均以規(guī)定行政程序法律為主，分別規(guī)定了我國行政領(lǐng)域的幾大程序：行政處罰程序、行政賠償程序和行政復(fù)議程序，使我國行政程序法的發(fā)展向前推進了一大步，但仍存在許多不足。
為了制約行政主體濫用行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)建立健全多元化的控制機制，在法律程序上進一步對行政處罰自由裁量權(quán)進行監(jiān)控。借鑒別國經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，控制質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)的程序機制，應(yīng)完善下列制度：
（一）信息公開制度
信息公開又稱信息自由，是指凡涉及到相對人權(quán)利、義務(wù)的行政信息資料，除法律規(guī)定應(yīng)予保密的以外，有關(guān)機構(gòu)應(yīng)依法向社會公開，任何公民或組織均可依法查閱或復(fù)制，這是行政公開原則的重要體現(xiàn)和必要保障。美國約翰遜總統(tǒng)在1996年7月4日簽署情報自由法時發(fā)表的聲明中指出：“這個源于我們所信仰的一個重要原則，在國家安全許可的范圍內(nèi)，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好的運行。任何人不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益�！毙畔⒐_制度有利于防止腐敗，它具有將政府置于公眾監(jiān)督之下的重要制度保障，它是防止和糾正不正之風(fēng)的靈丹妙藥。我國的法律法規(guī)尚無對信息公開作統(tǒng)一的、明確的、詳細的規(guī)定。但有關(guān)法律已作了部分規(guī)定，如《行政處罰法》第4條規(guī)定，對違法行為給予行政處罰的規(guī)定，必須予以公布，未經(jīng)公布的規(guī)定，不得作為行政處罰的依據(jù)。
信息公開制度公開了行政主體據(jù)以作出行政處罰的相關(guān)材料，使公眾知曉哪些是行政主體該做的，哪些是不該做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。從而有利于公眾行使和實現(xiàn)自己的權(quán)利，有利于扼制自由裁量權(quán)的濫用。
（二）告知制度
告知制度要求了行政主體告知信息的義務(wù)。它是行政機關(guān)在作出影響行政相對人權(quán)利和義務(wù)的決定之前或之后，將有關(guān)事項通知或告訴行政相對人的制度。其基本內(nèi)涵是：行政機關(guān)采取行政措施必須向行政相對人說明事實上或法律上的以及行使自由裁量權(quán)的理由；行政機關(guān)如駁回當事人申請的行為或限制公民權(quán)利及自由范圍的行為時，均應(yīng)詳附理由；行政機關(guān)應(yīng)給予當事人獲取調(diào)查證據(jù)的結(jié)果及表示意見的機會；行政機關(guān)應(yīng)特地告知所有利害關(guān)系人并且在作出允許當事人申訴的決定時，必須告知當事人可以申訴及申訴的方法；此制度有利于增強行政主體自身的自控自律功能，克服恣意擅斷。這是一項基本的行政程序制度，該制度要求當行政機關(guān)作出行政處罰決定時，應(yīng)當告知行政相對人行政處罰決定的內(nèi)容，并說明其事實根據(jù)和法律依據(jù)。
（三）表明身份制度
表明身份制度是指行政主體及其執(zhí)法人員在實施行政行為之前，要向相對一方當事人出示執(zhí)法證明或授權(quán)令，是表明自己享有進行某種行政行為的職權(quán)或權(quán)利的程序。這一制度對控制行政處罰自由裁量權(quán)而言，它可以通過行政主體及其工作人員自覺公開其身份的方式使相對人免受不法侵犯，防止他超越職權(quán)、濫用職權(quán)。同時，這一制度還為行政回避制度的建立奠定基礎(chǔ)。
（四）行政教示制度
行政教示制度是指行政主體在進行某項行政行為之前、之后、之中對行政相對人享有哪些權(quán)利、承擔(dān)哪些義務(wù)，如何行使有關(guān)權(quán)利、履行有關(guān)義務(wù)以及其他有關(guān)事項，負有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導(dǎo)的義務(wù)，若行政主體沒有履行該項義務(wù)而遭受損害，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的程序制度。行政教示制度的具體內(nèi)容至少應(yīng)包括教示主體、教示時間、教示方式、教示不當?shù)姆珊蠊葞讉�方面的內(nèi)容。在教示的方式上，由于教示是一種靈活的程序行為，口頭或書面的方式都可完成。但具體選擇哪一種方式，要結(jié)合當時的主客觀情況，作出最有利于相對人、最能達到教示目的選擇。教示的時間，可以根據(jù)教示的不同內(nèi)容和行政程序的不同階段，在行政行為之前、之中、之后進行。
（五）行政行為說明理由制度
行政行為說明理由制度是指行政主體在作出對行政相對人合法權(quán)產(chǎn)生不利影響的行政行為時，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對人說明其作出該行政行為的事實因素、法律依據(jù)以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益、形勢、習(xí)慣等因素。行政主體在作出行政處罰決定時，應(yīng)向相對人說明行為的合法性和合理性的理由。前者包括說明行為合法性理由的事實依據(jù)和法律依據(jù)；后者包括說明行政主體正當行使行政處罰自由裁量權(quán)的依據(jù)，如政策形式、公共利益、慣例、公理等。這一制度的具體內(nèi)容至少應(yīng)包括：適用范圍，說明理由的時間、方式、內(nèi)容、質(zhì)量要求，說明理由之瑕疵及其后果等幾個方面的內(nèi)容。
行政行為說明理由制度要求行政主體在作出對相對人行政處罰決定之時，必須給以合法、合理的解釋，以達到以理服人的目的。它可以迫使行政主體更加公正地行使行政自由裁量權(quán)，避免恣意行政，損害相對人的合法權(quán)益。
（六）聽證制度
聽政制度作為體現(xiàn)行政處罰公開、公平、民主的一種程序制度，已成為現(xiàn)代行政程序法的核心制度，這種制度對于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)具有重要意義。在聽證過程中，通過控、辯雙方展示證據(jù)、相互質(zhì)證和辯論，有利于發(fā)現(xiàn)案件的真實情況，使行政處罰自由裁量權(quán)的運用奠定在真實情況的基礎(chǔ)之上，促進行政處罰決定的相對合理性。因為聽證制度的根本性質(zhì)就在于公民運用這些程序上的參與權(quán)利，進行“自衛(wèi)”或“抵御”，以抵抗行政機關(guān)的違法或不當行政處罰行為，并縮小其與行政機關(guān)法律地位不平等所造成的巨大反差。
（七）時效制度
時效制度是指規(guī)定行政處罰行為開始或結(jié)束的時間以及與此相關(guān)的法律后果的程序制度。其核心內(nèi)容是法律對行政處罰行為的實施所規(guī)定的各種時間上的限制，行政行為只有遵守法定的時限規(guī)定，才能產(chǎn)生預(yù)期的法律后果。
（八）質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制度
除了行政復(fù)議機關(guān)的監(jiān)督外，要強化執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是責(zé)任追究，不僅要追究違法行政的責(zé)任，也要追究行政不當?shù)呢?zé)任，不能因為行政不當不屬于違法就不予追究。規(guī)范質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)，同時要靠行政機關(guān)內(nèi)部操作來解決。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督機構(gòu)可在內(nèi)部建立一定的慣例作法，以一定規(guī)章或規(guī)范性文件的形式確定本行政機關(guān)在行政處罰中具體應(yīng)考慮的一些因素以及這些因素的具體標準�！缎姓幜P法》第四條規(guī)定的基本因素有“違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度”，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督機構(gòu)可根據(jù)上述基本因素、各因素之主次情況及所占比重等，以綜合評定的方式來確定一個可操作的有關(guān)本單位行政處罰的標準，這樣，不僅便于執(zhí)法人員操作，也便于實現(xiàn)本單位行政的統(tǒng)一；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督機構(gòu)還可以形成一個公開行政處罰案件的制度，以優(yōu)秀的行政處罰案例約束本單位的執(zhí)法行為，起到教育和警示的作用。
此外，職能分離制度、合議制度、行政救濟制度等都能對行政處罰自由裁量權(quán)的濫用起著一定程度的控制作用。
上述各種制度將從不同的角度、在不同的環(huán)節(jié)上對控制質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)發(fā)揮作用。但任何一種法律制度都不能單槍匹馬、孤軍奮戰(zhàn)，控制質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)的程序機制應(yīng)是一個有機統(tǒng)一的整體，各種制度應(yīng)互相配合，方能達到有效控制之目的。這些程序權(quán)益一旦轉(zhuǎn)化為行政相對人的行為，將匯合成巨大的力量，以抗衡行政處罰自由裁量權(quán)的濫用，從而增強行政主體的自律意識，正確行使行政處罰自由裁量權(quán)。
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