[ 李少波 ]——(2004-7-22) / 已閱30541次
論質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)的程序控制
河南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局 李少波
[內(nèi)容提要] 隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，政府組織和調(diào)整社會的功能和權(quán)限范圍不斷擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)也隨之增加。不論哪個國家，行政自由裁量權(quán)都是存在的，只是范圍和監(jiān)督制約的方式不同而已�，F(xiàn)代行政的特點(diǎn)是行政權(quán)力迅速擴(kuò)張，行政權(quán)力擴(kuò)張的表現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)擁有巨大的自由裁量權(quán)，它的存在是提高行政效率之必需。但要實(shí)現(xiàn)行政法治，又必須對行政自由裁量權(quán)加以一定的控制。因此，深入研究行政自由裁量權(quán)以及對行政自由裁量權(quán)的控制辦法，對促進(jìn)行政法的發(fā)展及維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和保護(hù)行政管理相對人的合法權(quán)益都具有一定的理論和實(shí)踐價值。行政自由裁量權(quán)不僅是各國行政法學(xué)研究的艱深理論問題，而且也是行政主體在管理社會公共事務(wù)中必須解決的一個實(shí)際問題。而具體研究某一類行政行為中的自由裁量權(quán)將更有利于指導(dǎo)實(shí)踐。行政處罰作為一種最嚴(yán)厲的制裁性行政行為，其自由裁量權(quán)若被濫用必將嚴(yán)重影響我國的法制建設(shè)。因此，本文對質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)加以深入探討，按照遵循公平與效率的原則，研究如何運(yùn)用程序來控制自由裁量權(quán)的行使，以期有利于質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門正確、及時而有效地執(zhí)法，切實(shí)保障行政相對人的合法權(quán)益。
[關(guān)鍵詞] 質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督 行政處罰 自由裁量 程序 控制
孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一種經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止�！庇麣v史學(xué)家阿克頓則把它概括為一個權(quán)力定律，既著名的“阿克頓定律”：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗�！� 權(quán)力不受制約，必然會被濫用，濫用行政權(quán)力，必然會導(dǎo)致行政權(quán)力的腐敗。古德諾曾指出，國家意志得不到執(zhí)行，無異于一紙空文，執(zhí)行非國家意志表達(dá)的行為準(zhǔn)則是執(zhí)行機(jī)構(gòu)自己在行使表達(dá)權(quán)力。為了使行政機(jī)構(gòu)有效服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，行政權(quán)力的行使有效的體現(xiàn)其所有者的意志，防止行政權(quán)力異化，必須對行政權(quán)力加以控制�！缎姓幜P法》、《行政復(fù)議法》實(shí)施以來，成效顯著，在規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政處罰自由裁量權(quán)、促進(jìn)依法行政方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著現(xiàn)代行政職能的擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)擁有了越來越多的自由裁量權(quán)，如何防止自由裁量權(quán)被濫用已成為行政法學(xué)研究的重要課題。
一、行政自由裁量權(quán)的存在及負(fù)效應(yīng)
（一）行政自由裁量權(quán)的含義
行政自由裁量權(quán)是一個法理上的概念，是指行政主體在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，基于法律規(guī)定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實(shí)與法律的最佳結(jié)合點(diǎn)，并據(jù)此作出或不作出具體行政行為的權(quán)力，它具有法定性、自主選擇性、相對性等特點(diǎn)。從不同角度出發(fā)，可以對行政自由裁量權(quán)作出不同的分類：第一，在實(shí)施要件不確定的情況下，行政機(jī)關(guān)有是否作出一定行政行為的自由裁量權(quán)。第二，在行政行為的法律結(jié)果不確定的情況下，行政機(jī)關(guān)有選擇行為方式、種類和幅度等的自由裁量權(quán)。第三，在行政行為程序不確定的情況下，行政機(jī)關(guān)有選擇行政程序的自由裁量權(quán)。這種分類與我國現(xiàn)行訴訟法中審查理由的規(guī)定相銜接。便于對自由裁量權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督。
從歷史上看，古代的行政自由裁量權(quán)主要存在于司法制度中，司法制度中的自由裁量主要是法官自由裁量，它有無限自由裁量與有限自由裁量之分。無限自由裁量，一指專制君主基于最高司法權(quán)所產(chǎn)生的任意裁量；二指在國家建立之初，法官在很多情況下進(jìn)行的無法司法，這是由于法律尚不完備緣故�！盁o法”但還要司法，因此就賦予了法官以極大的任意性，這是一種無限制的司法，是無限自由裁量。所謂有限自由裁量，是指在肯定法官具有自由裁量權(quán)的前提下，對法官的自由裁量范圍作出一定的限制，法官可以在規(guī)定的范圍內(nèi)行使有限的自由裁量權(quán)。在現(xiàn)代民主政治條件下，行政權(quán)與司法權(quán)分立。因此，自由裁量權(quán)在行政管理領(lǐng)域也廣泛地存在。
行政自由裁量權(quán)的行使原則：
1、合法原則。合法原則是指行政主體自由裁量的行政行為只能在有關(guān)法律、法規(guī)的范圍內(nèi)進(jìn)行。
2、正當(dāng)合理原則。正當(dāng)合理是指在依法行使自由裁量權(quán)的前提下，公務(wù)員的自由裁量行為還要遵循一套行政規(guī)范。
3、服務(wù)原則。在自由裁量中貫徹服務(wù)原則，就是要密切聯(lián)系群眾，傾聽群眾的意見和呼聲，接受群眾的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。
4、維護(hù)國家安全、榮譽(yù)、利益原則。國家公務(wù)員作為國家權(quán)力的行使者，在自由裁量中有義務(wù)維護(hù)國家尊嚴(yán)，不允許任何人損害、詆毀國家榮譽(yù)，不得散布有損政府聲譽(yù)的言論。
5、保護(hù)國家機(jī)密和工作秘密原則。保守國家機(jī)密是指在自由裁量中，公務(wù)員非經(jīng)允許不得泄露有關(guān)黨和國家安全、利益尚未公開或不得公開的政治、軍事、外交、科技等重大事項的秘密。
6、公正廉潔、克己奉公原則。由于國家公務(wù)員的管理內(nèi)容涉及到整個社會的方方面面，因而國家公務(wù)員在自由裁量中，絕對不能憑借手中的權(quán)力，受血緣親疏、情感、情緒等情感因素的影響，在同等條件下，做出懸殊很大的處理和有意的偏向。
（二）行政自由裁量權(quán)存在的必要性
行政自由裁量權(quán)的存在是法律調(diào)整各種社會關(guān)系之需要。面對復(fù)雜的社會關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，羅列窮盡，作出非常細(xì)致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能作出一些較原則的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機(jī)動的管理。行政自由裁量權(quán)是行政主體提高行政效率之必需的權(quán)限，它能使行政執(zhí)法者審時度勢地處理問題�？梢姡姓杂刹昧繖�(quán)作為行政權(quán)力的重要組成部分，在現(xiàn)代行政管理中是必不可少的。
現(xiàn)代社會生活紛繁復(fù)雜，科學(xué)發(fā)展一日千里，這些都是自由裁量權(quán)存在的客觀性社會基礎(chǔ)。王名揚(yáng)先生在《美國行政法》中把這種客觀基礎(chǔ)歸納為六個方面，頗具說服力：“第一，現(xiàn)代社會變遷迅速，立法機(jī)關(guān)很難預(yù)見未來的發(fā)展變化，只能授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況作出具體決定；第二，現(xiàn)代社會極為復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定，法律不能嚴(yán)格規(guī)定強(qiáng)求一致；第三，現(xiàn)代社會技術(shù)性高，議會缺乏能力制定專業(yè)性的法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由行政機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式；第四，現(xiàn)代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)力；第五，現(xiàn)代行政開拓眾多新的活動領(lǐng)域，無經(jīng)驗(yàn)可以參考，行政機(jī)關(guān)必須作出試探性的決定，積累經(jīng)驗(yàn)，不能受法律嚴(yán)格限制；第六，制定一個法律往往涉及不同的價值判斷。從理論上說，價值判斷應(yīng)有立法機(jī)關(guān)決定，然而由于議員來自不同的黨派，議員的觀點(diǎn)和所代表的利益互相沖突，國會有時不能協(xié)調(diào)各種利益和綜合各種觀點(diǎn)，得出一個能為多數(shù)人接受的共同認(rèn)識，為了避免這種困難，國會可能授權(quán)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)公共利益和需要，采取必要的或適當(dāng)?shù)拇胧�。”雖然王先生講的是英美一些國家的情況，但它對我國研究自由裁量權(quán)的必要性有很大的啟發(fā)性。
（三）行政處罰自由裁量權(quán)的作用及負(fù)效應(yīng)
行政處罰自由裁量權(quán)與其它行政權(quán)一樣，在其運(yùn)行過程中，不可避免地產(chǎn)生兩方面的作用。一方面是積極地推動作用，即行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)行起到了維護(hù)公共利益，維持公共秩序，提高行政效率，滿足社會需要，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)能的作用；另一方面是對行政相對人的權(quán)益可能造成侵害，從而對行政法治構(gòu)成威脅。其集中表現(xiàn)是濫用行政處罰自由裁量權(quán)，在實(shí)踐中具體表現(xiàn)形式為：一是不正確的目的。行政機(jī)關(guān)違背授權(quán)法的目的行使自由裁量權(quán)的違法。行政機(jī)關(guān)工作人員出于個人目的或小團(tuán)體利益考慮，濫用行政處罰權(quán)；二是不相關(guān)的考慮。行政機(jī)關(guān)考慮不應(yīng)考慮的因素或不考慮應(yīng)該考慮的因素而行使自由裁量權(quán)的行為；三是違反客觀性（排除主觀性）。行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時參與了不正當(dāng)?shù)闹饔^因素；四是顯失公正。具體行政處罰對相對人的權(quán)利義務(wù)所發(fā)生的影響明顯不公平；五是違反法定程序。行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)作出處罰決定時，不按法定程序進(jìn)行。
濫用行政處罰自由裁量權(quán)違背了法律授權(quán)的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，帶來的負(fù)面效應(yīng)主要有：一是不利于社會秩序的穩(wěn)定。因?yàn)樾姓黧w濫用行政處罰自由裁量權(quán)，處理問題隨意性很大，畸輕畸重，反復(fù)無常，不同情況相同對待，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導(dǎo)致社會秩序的不穩(wěn)定；二是助長特權(quán)思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象。當(dāng)前腐敗得不到有效遏制，在很大程度上與濫用行政處罰自由裁量權(quán)有關(guān)。
二、自由裁量權(quán)在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰中的體現(xiàn)
自由裁量權(quán)在我國的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰中顯得尤為重要。這是因?yàn)椋菏紫�，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督違法行為涉及的內(nèi)容廣泛，情況復(fù)雜、變化迅速，法律、法規(guī)不可能對所有情況下的行政處罰都規(guī)定得明確具體，詳盡無遺；其次，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督問題的專業(yè)性、時間性、地域性很強(qiáng)，法律、法規(guī)不應(yīng)該對行政處罰作過于僵化的硬性規(guī)定；第三，我國目前的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法制尚不夠健全，有些內(nèi)容不夠完備，表現(xiàn)出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法規(guī)尚無具體的實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法。一言以蔽之，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)授予質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在行政處罰中以必要的自由裁量權(quán)，使之能根據(jù)客觀情勢，權(quán)衡輕重，靈活運(yùn)用，在法定范圍內(nèi)作出合法、合理的行政處罰，以達(dá)到依法行政，保護(hù)用戶、消費(fèi)者的合法權(quán)益，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，在具體的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰中，自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)在以下四個方面：
（一）對事實(shí)要件認(rèn)定的自由裁量
質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門對當(dāng)事人的行為性質(zhì)和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理事項的性質(zhì)認(rèn)定酌情裁量。確認(rèn)其行為是否違反質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理秩序。并經(jīng)過調(diào)查決定是否作出質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰。如《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十八條：“社會團(tuán)體、社會中介機(jī)構(gòu)對產(chǎn)品質(zhì)量作出承諾、保證，而該產(chǎn)品又不符合其承諾、保證的質(zhì)量要求，給消費(fèi)者造成損失的，與產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者承擔(dān)連帶責(zé)任�！�
（二）判定情節(jié)輕重的自由裁量
所謂情節(jié)是指事物發(fā)生、發(fā)展的因果關(guān)系和演變過程。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督違法行為的情節(jié)可以分為主觀和客觀兩個方面。主觀方面包括目的、動機(jī)、心理狀態(tài)和態(tài)度表現(xiàn)等，客觀方面包括時空、對象、方式手段和危害后果等。在實(shí)施質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰時，必須認(rèn)真考慮上述主觀和客觀兩個方面的違法情節(jié)。
在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律中，有不少法條規(guī)定的是酌定情節(jié)。即在量罰時，需由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門酌定違法情節(jié)的范圍、程度和輕重。法條中經(jīng)�？梢姟案鶕�(jù)不同情節(jié)、視情節(jié)嚴(yán)重、造成嚴(yán)重后果”等模糊語言來概括、規(guī)定，其本身沒有明確的內(nèi)涵和外延，又缺乏認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件，具體理解和適用，只有聽?wèi){質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督執(zhí)法人員去判定。如《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第54條：“產(chǎn)品標(biāo)識不符合本法第二十七條規(guī)定的，責(zé)令改正；有包裝的產(chǎn)品標(biāo)識不符合本法第二十七條第（四）項、第（五）項規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額百分之三十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得�！�
（三）選擇處罰的對象、種類和幅度的自由裁量
我國現(xiàn)行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰主要有責(zé)令改正、罰款、沒收違法產(chǎn)品、吊銷營業(yè)執(zhí)照、沒收作案工具等。對某一應(yīng)受質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰的違反質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理秩序行為，到底應(yīng)如何決定處罰的對象、種類呢？根據(jù)處罰法定原則，當(dāng)然要依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定來決定。現(xiàn)行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律規(guī)定了三種類型：第一，確定型。即對某種質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督違法行為，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律明確規(guī)定了處罰對象、種類，應(yīng)給予某種行政處罰。如《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第49條：“生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售，沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品（包括已售出和未售出的產(chǎn)品，下同）貨值等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任�！钡诙�，選擇型。即對某一質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督違法行為，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律規(guī)定了可以選定處罰對象、幅度。如《中華人民共和國計量法》第23條：“未取得《制造計量器具許可證》、 《修理計量器具許可證》制造或者修理計量器具的，責(zé)令停止生產(chǎn)、停止?fàn)I業(yè)，沒收違法所得，可以并處罰款�！钡谌旌闲�。即對某一質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督違法行為，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律規(guī)定了可以選定處罰對象，又規(guī)定了可同時選定另一種行政處罰或不處罰。如《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第33條：“進(jìn)口不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)封存并沒收該產(chǎn)品，監(jiān)督銷毀或作必要技術(shù)處理；處以進(jìn)口產(chǎn)品貨值金額20%—50%的罰款；對有關(guān)責(zé)任者給予行政處分，并可處以5000元以下罰款�！�
此外，在對罰款數(shù)額的具體規(guī)定中，有的只規(guī)定了上限，有的既規(guī)定了上限，又規(guī)定了下限。如《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第36條：“產(chǎn)品未經(jīng)認(rèn)證或者認(rèn)證不合格而擅自使用認(rèn)證標(biāo)志出廠銷售的，由標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門責(zé)令其停止銷售，處以違法所得3倍以下的罰款，并對單位負(fù)責(zé)人處以5000元以下罰款。”又如《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第39條：“生產(chǎn)國家明令淘汰的產(chǎn)品的，責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收違法生產(chǎn)的產(chǎn)品和違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款，可以吊銷營業(yè)執(zhí)照。”從現(xiàn)有的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律規(guī)定中可以看出，罰款是所有行政處罰中用得最多、最廣的一種，也是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門運(yùn)用自由裁量權(quán)最頻繁的一種。在此，關(guān)鍵在于把握兩點(diǎn)：一是不要超出法定的范圍和幅度；二是在法定的范圍和幅度內(nèi)不要畸輕畸重，顯失公正。
（四）選擇行為時限的自由裁量
質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律中有些法條所規(guī)定的限期行政相對人履行某種義務(wù)，既未具體規(guī)定履行的期限，也未規(guī)定其履行的幅度。如《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第17條：“依照本法規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督抽查的產(chǎn)品質(zhì)量不合格的，由實(shí)施監(jiān)督抽查的產(chǎn)品質(zhì)量部門責(zé)令其生產(chǎn)者、銷售者限期改正逾期不改正的，由省級以上人民政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門予以公告；公告后經(jīng)復(fù)查仍不合格的，責(zé)令停業(yè)，限期整頓；整頓期滿后經(jīng)復(fù)查產(chǎn)品質(zhì)量仍不合格的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。監(jiān)督抽查的產(chǎn)品有嚴(yán)重質(zhì)量問題的，依照本法第五章的有關(guān)規(guī)定處罰�！钡纫�(guī)定。在這種情況下，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門就必須根據(jù)客觀情勢運(yùn)用自由裁量權(quán)對履行的期限作出明確、具體的規(guī)定，規(guī)定的期限必須切實(shí)可行而又能體現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法，過短或過長都是不適當(dāng)?shù)摹?br>
三、行政程序在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)運(yùn)行中的價值意義
（一）行政程序及其功能
所謂程序，就是行為從起始到終結(jié)的長短不等的過程。構(gòu)成這一程序過程的不外是行為的步驟和行為的方式，以及實(shí)現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序。
行政程序，就是由行政機(jī)關(guān)作出行政行為的步驟、方式和時間、順序構(gòu)成的行為過程。步驟，就是實(shí)現(xiàn)某一程序的若干必經(jīng)階段；方式，是實(shí)施行為的方法和形式，兩者構(gòu)成程序的空間表現(xiàn)形式。整個行為過程就是由一個接一個的步驟和方式連接而成的，完成這一程序過程需要用一定的時間。為提高效率，就需要有時限；完成這一程序步驟，還須遵循先后次序，這就是順序。時限和順序構(gòu)成程序的時間表現(xiàn)形式。
程序權(quán)利與義務(wù)和實(shí)體權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)。在行政法律關(guān)系中，以行政機(jī)關(guān)為一方，以相對一方為另一方，都有實(shí)體權(quán)利和義務(wù)，也有程序權(quán)利和義務(wù)。行政行為是由實(shí)體權(quán)利義務(wù)和程序權(quán)利義務(wù)所組成的，職權(quán)、職責(zé)就是行政機(jī)關(guān)的實(shí)體權(quán)利義務(wù)。為了行使職權(quán)，履行職責(zé)，應(yīng)該采取哪些步驟和方式，先后順序以及在多長時限內(nèi)完成，就是程序，如果這些程序是法定的，那就是行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)。例如，《行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前必須聽取相對方的陳述和申辯，重大處罰還要聽證。這就是行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)，也就是公民、法人或其他組織的程序權(quán)利。
行政機(jī)關(guān)的程序權(quán)力，也就是公民、法人或其他組織的程序義務(wù)，一般表現(xiàn)在公民 、法人或其他組織向行政機(jī)關(guān)提出某項申請，或行政機(jī)關(guān)要求公民、法人或其他組織履行某項義務(wù)時所設(shè)置的程序要求，公民如不履行這些程序義務(wù)，就可能得不到申請的許可，或?qū)⑹艿侥撤N處罰。例如，規(guī)定公民的某項申請必須經(jīng)哪些機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，那么，就一個機(jī)關(guān)也不能少，且必須按順序蓋章。規(guī)定必須多少天或幾月幾日前送上申請書，期限一過，行政機(jī)關(guān)就不再接受。要求公民在幾月幾日前必須納稅，期限一過，就將給予處罰。
行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)在很多情況下將會影響相對一方的實(shí)體權(quán)益，但也有相當(dāng)一些行政程序，并不涉及相對一方的實(shí)體利益，在這種情況下，并不意味著就沒有權(quán)利義務(wù)的問題。其一，行政機(jī)關(guān)不履行行政義務(wù)，即程序違法，是行政機(jī)關(guān)違反法律的問題，就“違法”這一點(diǎn)而言，是實(shí)體違法還是程序違法，并無差別；行政機(jī)關(guān)違法而不糾正，其危害遠(yuǎn)較公民違法要嚴(yán)重得多。其二，程序問題的背后隱藏著實(shí)體問題。例如，在檢查公民身份證時，公安人員必須首先出示自己的證件，這是表示身份程序。是否表明身份，在很多情況下并不影響相對一方的合法權(quán)益。但立法者設(shè)置這一程序的目的，是為了體現(xiàn)執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性，防止假冒，避免社會秩序混亂，損害國家利益�？梢哉f，在很多情況下，程序的背后都體現(xiàn)著國家的、社會的某種更高層次的利益。其三，更為重要的是，程序本身自有其內(nèi)在的價值。例如，在作出對公民權(quán)利的不利影響的決定前，必須聽取意見，體現(xiàn)了社會主義的民主參與、尊重公民個人的尊嚴(yán)；禁止任何形式的暴力獲取證據(jù)，體現(xiàn)了社會主義的人道精神和對公民個人尊嚴(yán)的尊重；重大決策前聽取專家和利害關(guān)系人的意見，體現(xiàn)了程序理性；規(guī)定了多少時限內(nèi)對公民作出答復(fù)，體現(xiàn)了行政效率的要求，等等。因此，不存在空頭的無意義的程序。所有的程序不僅或多或少與相對一方的合法權(quán)益有關(guān)，也與國家、社會利益相關(guān)連。一切違反法定程序的行為都將給社會或個人帶來危害。因此，程序權(quán)利義務(wù)就有了獨(dú)立的意義和價值。
如果把行政權(quán)比做人類社會政治經(jīng)濟(jì)生活中疾馳的火車，飛奔的駿馬，那么，行政程序就是火車的鐵軌，駿馬的轡頭。它通過對行政權(quán)行使的一系列程序設(shè)計，使行政權(quán)的行使過程有規(guī)可循，有法可依，從而避免行政權(quán)出軌、失控而造成的對公民權(quán)利和行政權(quán)本身理應(yīng)追求的社會公共利益的雙重?fù)p害。
如果僅僅把行政程序看作是對行政權(quán)的消極約束，這只能是一種過時的、片面的觀點(diǎn)。實(shí)際上，整齊劃一、簡潔明確的行政程序，能夠最大限度地避免行政權(quán)行使中雜亂無章、各自為政的無序狀態(tài)，從而在依法行政的前提下為提高行政效率提供了可能。
不僅如此，行政程序還是公民參與的渠道，是溝通政府與人民聯(lián)系的橋梁。傳統(tǒng)的依法行政，公民在行政過程中成為行政權(quán)作用的單純客體，其權(quán)利受到侵害時只能依靠行政復(fù)議法、行政訴訟法、國家賠償法等提供事后救濟(jì)；而包含告知、聽證等核心內(nèi)容的行政程序，則給公民在行政過程中與行政權(quán)爭辯、對話的機(jī)會，這不僅為公民權(quán)利提供了更切實(shí)的保護(hù)，而且使行政權(quán)的行使?jié)B入公民意志成為可能。此外，當(dāng)今社會事務(wù)的紛繁復(fù)雜，客觀上要求政府與人民之間更加密切合作、良性互動；行政程序正是為這種合作提供了一條紐帶，為這種互動準(zhǔn)備了一個平臺，通過公民的有序參與，行政事務(wù)由政府單方面的責(zé)任變成了政府和人民共同的事業(yè)，社會將由此變得更加和諧，政府和人民的關(guān)系將更加密切。
行政程序需要靠法律的形式，將行政程序變?yōu)樾姓绦蚍�，才能使行政程序�(qū)π姓袨橛屑s束力。只有同當(dāng)事人權(quán)益和行政效率有關(guān)的重大行政程序，才由法律規(guī)定，其目的是強(qiáng)行要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員遵循一定行政程序，以保證行政工作的科學(xué)性和民主性。因此，行政程序上升為法的意義在于：行政程序法律是國家制定并認(rèn)可的，并由國家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的程序規(guī)則，一旦違反了程序規(guī)則，即屬違法行為，要依法承擔(dān)一定的法律責(zé)任。而沒有上升為法律的一般程序，即使違反了，也不承擔(dān)法律上的責(zé)任。人們經(jīng)常講的行政程序大多是從法律意義上講的，即指法定行政程序。所以，制定行政程序法，完善行政程序法制建設(shè)，讓行政程序充分發(fā)揮自己的價值，是依法治國的時代要求，是建設(shè)社會主義政治文明的現(xiàn)實(shí)需要。
（二）行政程序在控制行政處罰自由裁量權(quán)中的價值
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