[ 牛建國 ]——(2020-8-3) / 已閱15352次
“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制最早由浙江的法院提出，后被最高法院多次以正式文件肯定，是在破產(chǎn)審判推進(jìn)過程中探索出來的一套政府與法院形成聯(lián)動(dòng)、共同處理破產(chǎn)案件的工作機(jī)制，經(jīng)過實(shí)踐證明，具有很高的必要性和可操作性。成都地區(qū)的法院的破產(chǎn)審判起步雖晚，但在辦案過程中也逐步感受到了“府院聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制的必要性，并積極地進(jìn)行推動(dòng)。
在我國，“官本位”思想極為深重，如果政府對(duì)一件事情缺乏應(yīng)有的重視，那么這件事就很難辦成。當(dāng)政府對(duì)破產(chǎn)程序的重視程度不夠，法院和管理人的社會(huì)公信力就會(huì)降低很多。當(dāng)一個(gè)事件涉及人數(shù)較多時(shí)，人民就很容易聚集在一起來找政府出面解決，成都過去的一些群體事件已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。一旦政府面對(duì)較大問題不出面、不積極解決，之后往往容易釀成更大的問題，又迫使政府不得不出面解決。如果黨委政府不重視破產(chǎn)程序，各行政機(jī)關(guān)就不容易發(fā)揮主觀能動(dòng)性，對(duì)《破產(chǎn)法》的規(guī)定難以理解，進(jìn)而難以將《破產(chǎn)法》的規(guī)定進(jìn)行貫徹落實(shí)。另一方面，債務(wù)人一旦進(jìn)入破產(chǎn)程序，許多債權(quán)人的債權(quán)就再也無法得到全部實(shí)現(xiàn)，因此就容易將怒火轉(zhuǎn)移到法院和管理人身上，尤其破產(chǎn)程序要求債權(quán)人主動(dòng)申報(bào)，債權(quán)人就很容易認(rèn)為法院助紂為虐、管理人與債務(wù)人沆瀣一氣，對(duì)法院和管理人的工作有很大的抵觸。甚至一些管理人為了與情緒激動(dòng)的債權(quán)人溝通，直接謊稱政府工作人員。而在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部來說，沒有行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，《破產(chǎn)法》中賦予法院、管理人、債務(wù)人的權(quán)利就沒辦法切實(shí)落到實(shí)處，更不必說相關(guān)的優(yōu)惠政策了。
為此，成都中院向市委、市政府報(bào)送了《中共成都市中級(jí)人民法院黨組關(guān)于建立市級(jí)層面常態(tài)化處置“僵尸企業(yè)”府院統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的請(qǐng)示》等關(guān)聯(lián)文稿4篇，盡管得到了主要領(lǐng)導(dǎo)的批示，但尚未進(jìn)入實(shí)質(zhì)化工作的階段，“府院聯(lián)動(dòng)”還有很長的路要走。
除此之外，破產(chǎn)案件的財(cái)政保障也不足。2017年底，成都中院就草擬了《設(shè)立企業(yè)破產(chǎn)管理人專項(xiàng)保障資金的報(bào)告》，希望通過市財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)援助資金的方式解決“無產(chǎn)可破”案件的部分資金來源，但該專項(xiàng)資金至今尚未落實(shí)。破產(chǎn)審判起步更晚的四川其他地區(qū)像宜賓等地，從去年開始設(shè)立專項(xiàng)資金，到如今第一筆資金已經(jīng)落實(shí)到位。破產(chǎn)案件中，債務(wù)人應(yīng)當(dāng)支付的訴訟費(fèi)用、管理人管理、變賣、分配債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的費(fèi)用和管理人履行職務(wù)的費(fèi)用均屬于破產(chǎn)費(fèi)用，由債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)支付。而許多企業(yè)在進(jìn)入破產(chǎn)程序時(shí)，已經(jīng)無現(xiàn)金流支付破產(chǎn)費(fèi)用，即便有可供變賣的財(cái)產(chǎn)，也往往因?yàn)闊o法支付前期費(fèi)用而使得破產(chǎn)程序進(jìn)入僵局。因此，法院在受理“無產(chǎn)可破”的破產(chǎn)案件時(shí)就很擔(dān)心程序能否順利結(jié)案。
二、法院受理破產(chǎn)案件的內(nèi)在動(dòng)力不足，物質(zhì)資源保障不足，案件辦理難度較大
法院是審理破產(chǎn)案件的核心，法院受理破產(chǎn)案件數(shù)量少有很重要的內(nèi)部原因。筆者在走訪過程中了解到，成都中院民五庭于2015年12月成立，負(fù)責(zé)破產(chǎn)和強(qiáng)制清算案件。2016年以來，全市法院工審查破產(chǎn)案件594件，其中中院245件，基層法院349件，裁定受理192件，其中中院94件，基層法院98件。其中成都中院與基層法院的受理案件數(shù)量比例跟檢索結(jié)果的比例基本一致。
成都兩級(jí)法院裁定受理的15件案件中，重整計(jì)劃執(zhí)行完畢的4件，均為成都中院審結(jié)，已批準(zhǔn)重整草案2件，剩余9件尚未批準(zhǔn)重整計(jì)劃草案。成都中院積極努力學(xué)習(xí)沿海省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)受理破產(chǎn)案件采取較為開放的態(tài)度，對(duì)破產(chǎn)立案持相對(duì)開放和規(guī)范的態(tài)度，一方面在接收破產(chǎn)立案材料的時(shí)候只進(jìn)行形式審查，不在立案庭設(shè)置障礙，并實(shí)質(zhì)審查是否符合破產(chǎn)的情形，另一方面，對(duì)所有遞交的材料出收據(jù)，保障申請(qǐng)人的權(quán)利。同時(shí)，積極推進(jìn)破產(chǎn)管理人隊(duì)伍建設(shè)，較早就開始建立破產(chǎn)管理人名冊(cè)，并出臺(tái)《破產(chǎn)案件管理人工作規(guī)范（試行）》《企業(yè)破產(chǎn)管理人分級(jí)管理辦法（試行）》《企業(yè)破產(chǎn)案件管理人考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》，并組織年度考核，讓管理人不斷提升辦案水平。在2017、2018年度管理人履職情況綜合考評(píng)中，對(duì)考核不合格的2家中介機(jī)構(gòu)從名冊(cè)中予以淘汰。2019年度又開全國先河組織管理人考試對(duì)已有管理人名冊(cè)重新洗牌。可以說，成都中院在成都乃至全四川來說，在破產(chǎn)審判工作都是最為積極、辦理案件經(jīng)驗(yàn)最多、立案難度最低的法院。但是，成都中院的法官也面臨著諸如人手不足、經(jīng)費(fèi)不足、疲于處理非案件事務(wù)等問題的困擾。以下為具體的原因：
1、從事破產(chǎn)審判的法官人數(shù)少，精通破產(chǎn)審判業(yè)務(wù)的法官更少，但破產(chǎn)案件的難度高、辦理時(shí)間長，辦理破產(chǎn)案件吃力不討好。
成都中院的法官坦言，受理破產(chǎn)案件的增速仍然難以提高。盡管成都中院已經(jīng)設(shè)立了專門的破產(chǎn)審判庭，但是僅有四名審判法官，這四名法官就肩負(fù)起了成都中院在破產(chǎn)審判工作中的全部職能，甚至在辦案過程中，因?yàn)樯鐣?huì)對(duì)《破產(chǎn)法》的不了解、對(duì)管理人工作的不配合，還需要對(duì)外協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與債權(quán)人、投資人進(jìn)行各種磋商，將大量的精力放在了“樹立公眾對(duì)破產(chǎn)法的了解、樹立公眾對(duì)管理人的信任”這些事上。從法院的角度來說，人員配置完全不足以應(yīng)對(duì)數(shù)量龐大的破產(chǎn)案件，即便法官僅僅審理破產(chǎn)案件，少則幾十、多則上千的債權(quán)人數(shù)量也往往讓法官的工作量變得極為巨大。因此，積壓的案件在排隊(duì)等待處理，后續(xù)接收的破產(chǎn)申請(qǐng)就只能從到達(dá)立案庭的時(shí)候起，就開始排隊(duì)了。
2、破產(chǎn)案件本身難度高、周期長，是與過去的審判、執(zhí)行所不同的跨審判、執(zhí)行的一種新的案件類型，給許多基層法院帶來極大的挑戰(zhàn)。
相對(duì)于增掛了破產(chǎn)庭牌子的成都中院，成都地區(qū)的基層法院中沒有設(shè)置專門的破產(chǎn)法庭或者有專職的破產(chǎn)審判法官的，一般由審理經(jīng)濟(jì)類糾紛的民二庭法官兼任審理。基層法院本身案件數(shù)量眾多，原本案件的積壓量就極高，再來一批耗時(shí)費(fèi)力且業(yè)務(wù)水平要求極高的破產(chǎn)案件，抵觸情緒成為廣大基層法院和基層法官的必然態(tài)度。而這一情況，對(duì)基層法院有業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能的中級(jí)法院也無計(jì)可施，一方面基層法院沒能在破產(chǎn)案件中像訴訟案件一般起到分流主要案件的壓力的作用，另一方面成都中院自己尚且辦案壓力巨大。
訴訟審判的壓力是一個(gè)問題，另一個(gè)問題還在于破產(chǎn)案件的辦理本身的技術(shù)要求就要高很多。破產(chǎn)案件是對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的二次分配，本質(zhì)上來說是概括執(zhí)行債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的程序。而目前來說，除專門辦理破產(chǎn)案件的法官外，破產(chǎn)案件的審查是由審理商事案件的法官來負(fù)責(zé)，在原來的審判、執(zhí)行兩條線思維下成長起來的審判法官在接觸大量涉及執(zhí)行的業(yè)務(wù)時(shí)，往往顯得力不從心。更重要的是，慣性的審判思維非常容易在破產(chǎn)審判中容易產(chǎn)生偏差。以現(xiàn)在網(wǎng)上流行的話來說，就是破產(chǎn)法以其高難度、高要求“實(shí)力勸退”諸多法官。特別是很多符合“執(zhí)轉(zhuǎn)破”條件的案件，如果沒有進(jìn)破產(chǎn)程序，債務(wù)人無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，執(zhí)行庭下發(fā)一紙“終結(jié)本次執(zhí)行”的裁定書即可結(jié)案，一般不會(huì)勞力費(fèi)神去“轉(zhuǎn)破”。因?yàn)槿绻麖膱?zhí)行轉(zhuǎn)到破產(chǎn)，那么執(zhí)行庭就要負(fù)責(zé)移送案件，參與破產(chǎn)審查，審判庭則將面臨審理更為復(fù)雜的破產(chǎn)案件。如果院領(lǐng)導(dǎo)重視破產(chǎn)案件還好，如果院領(lǐng)導(dǎo)不重視，黨政機(jī)關(guān)又沒有重點(diǎn)關(guān)注，破產(chǎn)案件簡直如燙手的山芋。
3、外部的支持力量不足，未能形成“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，管理人水平較低。
前面已經(jīng)提到，政府部門對(duì)破產(chǎn)程序的重視不足，未能給予充分的物質(zhì)保障和外部支持，原本應(yīng)當(dāng)監(jiān)督管理人工作、主導(dǎo)案件審判程序的法官不得不以自身的公信力來參與諸多協(xié)調(diào)工作，大量的事務(wù)性工作嚴(yán)重?fù)p耗了法官的時(shí)間和精力，造成司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
另一方面，則是法院對(duì)管理人整體水平的擔(dān)憂。“無產(chǎn)可破”的案件固然可用財(cái)政專項(xiàng)資金來為破產(chǎn)案件提供物質(zhì)保障，但管理人隊(duì)伍的整體建設(shè)則不是一朝一夕的事。成都中院對(duì)管理人隊(duì)伍的建設(shè)一向是走在前面的，也出臺(tái)若干管理規(guī)定，并組織年度考核。目前，成都中院的管理人在冊(cè)的一級(jí)管理人雖有十家，但辦理上市公司、金融機(jī)構(gòu)或其他大型企業(yè)破產(chǎn)，當(dāng)前的管理人隊(duì)伍是否具備相應(yīng)的能力，法院心里恐怕也沒底。
如果這還只是杞人憂天，那么有些法院在辦理破產(chǎn)案件中碰到一些管理人存在不懂《破產(chǎn)法》、不懂企業(yè)經(jīng)營、訴訟思維難以轉(zhuǎn)變等問題，則在審判工作中倍感吃力。管理人如不具有優(yōu)良的行業(yè)人脈或資源，也不具備其他的商業(yè)資源來快速籌資為債務(wù)人進(jìn)行注血，尚且還能依靠專業(yè)工作推動(dòng)程序、確保程序合法、維護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益，然一些其他地方的管理人在履職過程中將債務(wù)人的資產(chǎn)賤賣，損害債務(wù)人、普通債權(quán)人權(quán)益的事件層出不窮則也是讓法院難以完全信任管理人。還有的管理人不懂企業(yè)的經(jīng)營，對(duì)企業(yè)的盈利模式和經(jīng)營困境沒有充分的認(rèn)識(shí)，難以對(duì)企業(yè)的重整方式提出方案，更談不上招募重整投資人。甚至，還有的管理人未能查明債務(wù)人擁有的土地性質(zhì)，錯(cuò)誤地將租用的土地當(dāng)成企業(yè)自有的土地進(jìn)行對(duì)外處置，致使土地的買受人與管理人、法院之間產(chǎn)生激烈的矛盾，讓法院信譽(yù)掃地。法院想通過倚重管理人的工作來回歸審判這一核心地位，但這一想法時(shí)常被殘酷的現(xiàn)實(shí)澆下一盆又一盆的冷水。
可以說，缺乏政府的有力支持、缺乏較高水平的管理人工作，以及《破產(chǎn)法》本身的較高要求都讓法院在審理破產(chǎn)案件的過程中產(chǎn)生畏難情緒，導(dǎo)致破產(chǎn)程序很難發(fā)揮出應(yīng)有的作用。
第四部分 建 議
一、從政府的角度來說，為破產(chǎn)程序提供物質(zhì)保障，形成聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，為法院的破產(chǎn)審判“增信”“減負(fù)”
1、提供資金支持，降低“無產(chǎn)可破”案件進(jìn)入破產(chǎn)程序的難度。
設(shè)立破產(chǎn)救助專項(xiàng)資金，目前來說已經(jīng)是迫不及待的工作了。能夠支付破產(chǎn)費(fèi)用的債務(wù)人在所有符合破產(chǎn)條件的企業(yè)中只占一小部分，但幾乎每一個(gè)破產(chǎn)案件的債權(quán)債務(wù)及財(cái)產(chǎn)的清理都需要耗費(fèi)管理人大量時(shí)間和經(jīng)歷，許多企業(yè)在陷入困境后往往人員離職、賬冊(cè)不清，資產(chǎn)處于管理混亂的狀況。因此，如果能夠建立類似“法律援助”的制度，則可以減輕法院對(duì)因缺乏資金而無法推進(jìn)破產(chǎn)程序的擔(dān)憂。
2、發(fā)揮行政機(jī)關(guān)各部門的優(yōu)勢和專長，采取積極行動(dòng)的姿態(tài)，利用自身的行政優(yōu)勢化解社會(huì)矛盾。
在筆者走訪的一些案件中，一些地方政府在債務(wù)人進(jìn)入破產(chǎn)程序之初就對(duì)債務(wù)人有了較為深入的了解，較為關(guān)注債務(wù)人進(jìn)入破產(chǎn)程序后的情況。因此，這些地方政府會(huì)在破產(chǎn)案件受理后跟法院保持良好的溝通，在法院及管理人在與行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，甚至一些國有企業(yè)的溝通中出現(xiàn)問題的時(shí)候及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此，管理人在與諸如公安、稅務(wù)、市場監(jiān)管等部門溝通時(shí)，就相對(duì)順暢，法院的文書能夠得到尊重和執(zhí)行，管理人的身份也得到認(rèn)可。法院和管理人耗費(fèi)在事務(wù)性工作上的精力減少了，自然破產(chǎn)程序的推進(jìn)就更快。反過來，保持良好的溝通，法院也比較容易清楚地了解行政機(jī)關(guān)對(duì)破產(chǎn)程序推進(jìn)過程中的一些實(shí)現(xiàn)的看法。行政機(jī)關(guān)對(duì)其自身主管的單位或者行業(yè)是非常了解的，特別是一些對(duì)企業(yè)經(jīng)營情況非常了解的主管行政機(jī)關(guān)，其能夠給予法院和管理人非常具有建設(shè)性的意見。還有一些基層行政機(jī)關(guān)時(shí)常參與群眾工作，具有非常豐富的群眾工作經(jīng)驗(yàn)，比法院和管理人更具有與眾多債權(quán)人溝通的能力，與法院和管理人形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，真正參與到破產(chǎn)案件中來，才能真正妥善處理可能威脅地方穩(wěn)定的隱患。
行政機(jī)關(guān)如果帶頭遵守《破產(chǎn)法》、積極向債權(quán)人宣傳《破產(chǎn)法》，那么債權(quán)人，特別是涉及民生的小額債權(quán)人，就會(huì)基于對(duì)政府的信任而產(chǎn)生對(duì)破產(chǎn)程序有更加深入的了解，客觀上增強(qiáng)法院和管理人的公信力。
筆者在辦理案件和走訪的過程中深有體會(huì)，一些有著上百萬甚至上千萬的債權(quán)的債權(quán)人，可以跟債務(wù)人、投資人坐下來共同協(xié)商對(duì)策，反倒是一些小債權(quán)人，可能因幾萬甚至幾千塊的債權(quán)人對(duì)債務(wù)人非常怨恨，難以溝通。這些債權(quán)雖然小，但是關(guān)系到債權(quán)人的生計(jì)，所以這部分債權(quán)人的訴求需要單獨(dú)考慮，這也是立法者設(shè)立小額債權(quán)表決組的用意所在。而這些小額債權(quán)人在非常無助時(shí)往往會(huì)非常依賴政府的公權(quán)力，這個(gè)時(shí)候一旦看到政府在跟法院、管理人一起解決債務(wù)人的問題，甚至政府都不一定需要做多少實(shí)質(zhì)的工作，債權(quán)人就會(huì)更加容易交流，這個(gè)過程也可以有效防止過激的、群體性事件的發(fā)生。這些都是很值得成都學(xué)習(xí)的。
3、政府各部門要對(duì)破產(chǎn)案件的難易程度有正確的認(rèn)識(shí)，樹立協(xié)助法院辦好破產(chǎn)案件的信心。
行政機(jī)關(guān)可能也會(huì)因此擔(dān)心，“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制正式落地以后會(huì)承擔(dān)其較多的司法機(jī)關(guān)的職能。在走訪過程中，筆者也了解到，在制藥廠的破產(chǎn)結(jié)束后，當(dāng)?shù)卣胺ㄔ簩?duì)于破產(chǎn)案件的抵觸情緒降低了很多。有成功案例在前，后續(xù)案件的“府院聯(lián)動(dòng)”有了參考也有了經(jīng)驗(yàn)，即便政府不再那么積極主動(dòng)協(xié)調(diào)，法院和管理人也能夠順利地推進(jìn)破產(chǎn)程序，并沒有出現(xiàn)政府工作量激增的局面。
中國人忌諱談“死”，一些地方政府也擔(dān)心債務(wù)人進(jìn)入破產(chǎn)程序后對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊�？此破髽I(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后債務(wù)人的所有債權(quán)債務(wù)都會(huì)進(jìn)行一并處理，問題會(huì)全面爆發(fā)，實(shí)則由管理人接管債務(wù)人財(cái)產(chǎn)可以解決懸在債權(quán)人心中最大的幾個(gè)問題：有多少債務(wù)、有多少資產(chǎn)、自己能拿回多少錢。中國人面對(duì)財(cái)產(chǎn)分配歷來有“不患寡而患不均”的傳統(tǒng)思維，將所有債權(quán)集中，讓債權(quán)人之間形成博弈，最終形成同一順位債權(quán)人按債權(quán)比例分配財(cái)產(chǎn)的局面，進(jìn)而最大程度化解債權(quán)人的情緒。更為重要的是，破產(chǎn)程序是一個(gè)公開的程序，法律對(duì)破產(chǎn)案件的每一階段和時(shí)間節(jié)點(diǎn)都有明確的規(guī)定，這樣就能在一些重要的節(jié)點(diǎn)提前做出準(zhǔn)備，防范可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定問題。就像地震的危害主要在于不像其他氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害可以提前預(yù)測并進(jìn)行疏散，如果地震能夠有較為充足的時(shí)間進(jìn)行疏散，那其影響和危害就會(huì)降低很多。對(duì)社會(huì)進(jìn)行行政管理本身就是行政機(jī)關(guān)的職能，與其坐等事件爆發(fā)再全力撲救，不妨提前預(yù)警將問題扼殺在搖籃。
筆者走訪多地發(fā)現(xiàn)，一個(gè)地區(qū)只要第一個(gè)較為重大的破產(chǎn)案件得到了妥善的處理，那么法院處理起后續(xù)的破產(chǎn)案件抵觸情緒就會(huì)降低很多，收案的阻力也會(huì)降低，一些法院甚至將之前未受理的破產(chǎn)案件一口氣全部受理。而在“示范型”案件中的臨時(shí)府院聯(lián)動(dòng)會(huì)議機(jī)制，就會(huì)很容易作為一種常態(tài)化的工作模式而留存下來，如案情簡單則各司其職，如案情重大則互相協(xié)同一致共同處理面臨的問題，發(fā)揮出破產(chǎn)程序應(yīng)有的作用，形成對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有利的多贏局面這在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形式下對(duì)拯救民營企業(yè)具有突出的意義。
進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，本身就是政府的工作目標(biāo)之一，企業(yè)的發(fā)展也離不開黨政的幫助。目前，受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的影響，許多民營企業(yè)陷入困境，中央和地方也出臺(tái)了多項(xiàng)措施鼓勵(lì)幫助民營企業(yè)度過難關(guān)。破產(chǎn)程序正是企業(yè)退出市場的機(jī)制，通過這一司法程序可以讓沒有生存希望的企業(yè)及時(shí)退市，也可以讓有挽救希望的企業(yè)甩掉包袱重新回歸市場。而這部分有望回歸市場的企業(yè)，經(jīng)過了破產(chǎn)程序的考驗(yàn)，才是真正有挽救價(jià)值的企業(yè)，選取這些企業(yè)來落實(shí)相關(guān)政策，可以發(fā)揮出更好的市場效果。如何選取民營企業(yè)，不能只看規(guī)模、就業(yè)人數(shù)，最重要的還是考慮其作為市場主體的盈利能力。
破產(chǎn)程序，可以說是讓企業(yè)從市場中來，再讓企業(yè)到市場中去接受臨死前最后的一次檢驗(yàn)，檢驗(yàn)過關(guān)則如鳳凰浴火重生，關(guān)鍵在于始終堅(jiān)持市場主導(dǎo)，充分利用市場的競爭機(jī)制。反之，過分考慮債務(wù)人的規(guī)模及破產(chǎn)可能帶來的失業(yè)等問題，則又會(huì)像過去一般給企業(yè)帶來不應(yīng)有的經(jīng)營負(fù)擔(dān)。
二、針對(duì)破產(chǎn)案件立案難，建議探索“統(tǒng)一立案與指定受理相結(jié)合”的立案模式，合理分流案件數(shù)量
破產(chǎn)案件受理難，除了程序本身的難度和人少事多的客觀情況外，很大程度上還在于破產(chǎn)案件的受理要求于當(dāng)前實(shí)施的立案登記制不符，在受理前需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。目前，立案登記制在全國各級(jí)法院已基本落實(shí)，立案庭僅對(duì)案件作形式審查，不對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)做形式審查，具體權(quán)利義務(wù)的審查有辦理業(yè)務(wù)的審判庭或執(zhí)行局法官來進(jìn)行。而破產(chǎn)案件的受理前提是審查企業(yè)是否具有《破產(chǎn)法》所規(guī)定的“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力”的情形。針對(duì)這種情況，各地法院對(duì)案件受理過程進(jìn)行一定的探索和創(chuàng)新，以促進(jìn)破產(chǎn)立案的規(guī)范。
目前，對(duì)受理破產(chǎn)案件的管轄法院的級(jí)別根據(jù)為被申請(qǐng)破產(chǎn)企業(yè)核準(zhǔn)登記的主管機(jī)關(guān)級(jí)別來確定，一般由該登記機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)的同級(jí)人民法院管轄破產(chǎn)案件。對(duì)“執(zhí)轉(zhuǎn)破”案件，則以中級(jí)法院受理為原則、以基層法院受理為例外的級(jí)別管轄制度。根據(jù)這些規(guī)定，破產(chǎn)審判實(shí)踐走在全國前列的深圳中院就結(jié)合地區(qū)實(shí)際，探索出了更具有可操作性的地方破產(chǎn)審判規(guī)則。深圳范圍內(nèi)的所有破產(chǎn)案件的均由深圳中院受理審查，基層法院僅對(duì)“執(zhí)轉(zhuǎn)破”案件具有受理審查的權(quán)限，同時(shí)所有破產(chǎn)案件的衍生訴訟均由基層法院受理。這樣受理破產(chǎn)案件的法院就只負(fù)責(zé)審理破產(chǎn)案件，有利于提高破產(chǎn)案件的審理水平、縮短審理周期，同時(shí)兼顧效率，由對(duì)案件相對(duì)熟悉的基層法院來受理審查“執(zhí)轉(zhuǎn)破”案件，將衍生訴訟交由辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的基層法院辦理。
其實(shí)四川地區(qū)已經(jīng)有法院在充分利用破產(chǎn)案件的移送。像德陽中院在受理由其管轄的破產(chǎn)案件后，就將案件指定由具備審查條件的法院，例如旌陽區(qū)法院審查。規(guī)模稍大的城市，像成都其實(shí)完全可以借鑒這些地區(qū)的做法，探索建立其一套符合成都實(shí)際的破產(chǎn)案件受理及指定規(guī)則。這一規(guī)則有兩個(gè)重點(diǎn)，其一是將所有破產(chǎn)案件的審查權(quán)歸于中院，受理后再根據(jù)實(shí)際情況交由下級(jí)法院審理，直接解決基層法院立案難、業(yè)務(wù)水平較弱的問題；其二是將“執(zhí)轉(zhuǎn)破”案件分流到基層法院，減輕成都中院的壓力，同時(shí)減少因破產(chǎn)受理法院與執(zhí)行法院不一致所帶來的司法資源的浪費(fèi)。成都中院對(duì)應(yīng)的基層法院達(dá)24家，全國主要城市中找不出第二家管轄這么多基層法院的中級(jí)法院，因此解決全市的破產(chǎn)立案難的問題一定要進(jìn)行全局考量，共同解決立案難的問題。
三、注重提升破產(chǎn)審判業(yè)務(wù)水平，探索破產(chǎn)案件簡易審理流程、整合現(xiàn)有資源，實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)案件的協(xié)同審理機(jī)制
破產(chǎn)程序是一種特殊的司法程序，法院在這一過程中扮演著核心的角色，所以法院，尤其是基層法院一定要對(duì)破產(chǎn)程序有充分的重視。破產(chǎn)案件的推行是目前的趨勢，各地均鼓勵(lì)有條件的法院設(shè)立破產(chǎn)審判庭專門辦理破產(chǎn)案件，最高院也已經(jīng)將破產(chǎn)案件和強(qiáng)制清算案件納入法院的績效考核范圍，可以說種種措施都在積極鼓勵(lì)各地法院。未來的破產(chǎn)案件只會(huì)越來越多，提前重視起來，積累辦案經(jīng)驗(yàn)提升業(yè)務(wù)水平，才能應(yīng)對(duì)今后日益增加的破產(chǎn)案件。
破產(chǎn)案件涉及的債權(quán)類型多樣、債務(wù)人差別巨大、涉及眾多利益甚至大量公眾利益，辦理難度高是普遍公認(rèn)的。成都中院在辦理破產(chǎn)案件中就非常注重提升業(yè)務(wù)水平，也在一開始就學(xué)習(xí)其他地區(qū)成熟的經(jīng)驗(yàn)，注重建設(shè)管理人隊(duì)伍，廣受好評(píng)。但是，也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到成都還有24家普通基層法院，這么多法院受理的案件數(shù)量與中院受理的基本持平并不應(yīng)當(dāng)是常態(tài)。作為成都地區(qū)的基層法院，更應(yīng)當(dāng)積極探索破產(chǎn)案件的審判，注重提升自身的業(yè)務(wù)水平，向其他法院學(xué)習(xí)。
筆者在調(diào)研過程中，對(duì)德陽地區(qū)的破產(chǎn)審判工作留下了深刻印象。德陽市制造業(yè)眾多，當(dāng)?shù)胤ㄔ焊鶕?jù)地方特點(diǎn)，尤其注重發(fā)揮破產(chǎn)審判職能服務(wù)供給側(cè)改革，破產(chǎn)案件的審判起步較早，甚至德陽中院是全川最早設(shè)立專門破產(chǎn)審判庭的，成為全國第四個(gè)專門的破產(chǎn)審判庭。盡管以檢索案件數(shù)量來看位列第二，不及成都地區(qū)的一半，但是考慮到德陽地區(qū)總共只有6家普通基層法院，這一數(shù)據(jù)非常令人矚目。尤其是德陽全市7家法院均有破產(chǎn)審判實(shí)踐，且全省法院受理案件數(shù)量的檢索結(jié)果中，前十位的法院德陽有三家上榜：旌陽區(qū)法院、德陽中院、什邡市法院，在全省法院破產(chǎn)案件受理數(shù)量中分別排第2、6、7位。
在德陽法院中，破產(chǎn)審判處于領(lǐng)跑地位的是位于德陽市主城區(qū)的旌陽法院。以目前能夠檢索到的公開案件來看，旌陽法院受理的破產(chǎn)案件數(shù)量位居全省基層法院的首位，尤其是在去年大力推進(jìn)破產(chǎn)審判程序后，一年內(nèi)就受理了超過10起破產(chǎn)案件，增速顯著，是排名第二的超越當(dāng)?shù)刂屑?jí)法院受理案件數(shù)量的基層法院（另一家法院是廣安市的前鋒區(qū)法院）。作為一家基層法院，旌陽法院非常注重對(duì)破產(chǎn)案件的探索和實(shí)踐，其中最為突出的是以下三方面的工作：1、全院協(xié)調(diào)、執(zhí)審融合加強(qiáng)對(duì)“執(zhí)轉(zhuǎn)破”工作的推進(jìn)，降低執(zhí)行案件移轉(zhuǎn)的難度；2、推進(jìn)案件繁簡分流，以“簡案快審、繁案精審”為原則，探索出一套“簡化審理”流程，加快對(duì)部分簡單的破產(chǎn)案件的審判速度；3、推進(jìn)三個(gè)共享，包括人員共享、執(zhí)行法官與破產(chǎn)法官組成混合合議庭審理破產(chǎn)案件，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，手段共享，要綜合運(yùn)用執(zhí)行手段、破產(chǎn)手段和刑事手段。充分運(yùn)用搜查、扣押等措施，全面收集破產(chǎn)所需資料，充分利用執(zhí)行程序的效率和強(qiáng)制力，以及破產(chǎn)程序的執(zhí)行徹底性和分配公平性，切實(shí)保障當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益，以建立“執(zhí)行程序破產(chǎn)跟進(jìn)、破產(chǎn)程序執(zhí)行跟進(jìn)”的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行部門與破產(chǎn)審判部門之間高度協(xié)調(diào)、深度融合。
旌陽法院敢于受理案件的背后有一整套機(jī)制的配合，尤其是花大力氣建立起了法院內(nèi)部的協(xié)同機(jī)制，從法院內(nèi)部減輕破產(chǎn)法官的負(fù)擔(dān)、支持破產(chǎn)法官的工作，同時(shí)探索簡化程序，快速推進(jìn)破產(chǎn)案件的審判進(jìn)程。這些都值得其他法院反思和學(xué)習(xí)。成都作為省會(huì)城市不僅應(yīng)當(dāng)看到東部和南部地區(qū)的先進(jìn)，也應(yīng)當(dāng)看到周邊地區(qū)的實(shí)踐成績，提升自身的破產(chǎn)審判業(yè)務(wù)水平，助力成都市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和營商環(huán)境建設(shè)，提升成都對(duì)全川經(jīng)濟(jì)建設(shè)的工作的引領(lǐng)作用。
四、探索管理人選任的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)可根據(jù)案件難以程度靈活遴選管理人的機(jī)制
法院除應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)破產(chǎn)管理人隊(duì)伍的建設(shè)外，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)在一些案件中擴(kuò)寬對(duì)管理人的選任范圍。法院在遴選和考核中介機(jī)構(gòu)的過程中也沒有想清楚，破產(chǎn)管理人最重要的是什么。如果說過去還是重在培養(yǎng)管理人隊(duì)伍，做到“有人可用”，那今后就需要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑x賢任能”�！捌扑馈辈浑y，唯生可貴。
筆者認(rèn)為，優(yōu)質(zhì)管理人不是讀幾本書就能培養(yǎng)的，必須具備“黨政認(rèn)同，商界之友，律界精英”這三個(gè)條件，缺一不可。企業(yè)再生必須要求決策者懂企業(yè)運(yùn)行模式、了解該企業(yè)行業(yè)背景及人脈、具有廣泛商界資源以便迅速籌集資金完成注血重組、與注冊(cè)地黨政有良好的溝通關(guān)系以便迅速完成法律文件爭取優(yōu)惠政策等等，具備這些能力的管理人才能在企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后，良好地行使企業(yè)的日常管理權(quán)、更快地推進(jìn)破產(chǎn)程序、為企業(yè)的重生規(guī)劃藍(lán)圖。
《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》發(fā)布至今已逾十年，其中某些條文已經(jīng)不符合當(dāng)前破產(chǎn)審判的實(shí)際。像破產(chǎn)實(shí)踐走在前面的江蘇，在省高院的指導(dǎo)下，選取了一些法院進(jìn)行改革試點(diǎn)，突破原有管理人庫的名冊(cè)限制，可以根據(jù)案件難易程度個(gè)案單獨(dú)招募，突破省域、市域范圍向全國的中介機(jī)構(gòu)公開招募。同時(shí)，一些試點(diǎn)法院還設(shè)定破產(chǎn)案件難易程度評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合不同的案件采取不同的選任方式，例如一些法院對(duì)案情簡單、適用簡易程序的破產(chǎn)案件采取搖號(hào)的隨機(jī)方式指定。還有的法院采取招募與搖號(hào)結(jié)合的方式，先招募管理人，經(jīng)過篩選后在最終的幾個(gè)備選中進(jìn)行隨機(jī)搖號(hào)，既保障可選范圍，又兼顧公平，降低廉政風(fēng)險(xiǎn)。
第五部分 結(jié) 語
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