[ 周大偉 ]——(2004-6-3) / 已閱29547次
1、對(duì)行政權(quán)利過(guò)分依賴(lài)，忽略司法程序的作用
該條例的第十六條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決。房屋拆遷管理部門(mén)是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書(shū)送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行�！辈浑y看出，依照這一規(guī)定，行政仲裁成為當(dāng)事人無(wú)法繞開(kāi)的一個(gè)法定程序。這一條的規(guī)定就使被拆遷人如果對(duì)拆遷補(bǔ)償不滿，即使選擇了行政訴訟也無(wú)法改變被強(qiáng)制拆遷的命運(yùn)。而城市規(guī)劃和拆遷或授權(quán)開(kāi)發(fā)商拆遷本身就是政府行為，政府的裁決很難對(duì)被拆遷人有利。這就造成一些被拆遷人寧愿選擇非理性的行為，也不愿選擇法律途徑解決問(wèn)題。這種表面公平但實(shí)質(zhì)上隱含著巨大不公平的條款，有可能就是導(dǎo)致糾紛久拖不決并引發(fā)社會(huì)矛盾激化的重要原因。
1996年7月24日，中國(guó)最高人民法院《關(guān)于受理房屋拆遷，補(bǔ)償，安置等案件問(wèn)題的批復(fù)》中規(guī)定，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋拆遷，安置等問(wèn)題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。該批復(fù)事實(shí)上已經(jīng)對(duì)“條例”進(jìn)行了修正性詮釋。但這種連法律從業(yè)者們都未曉的司法解釋性文件，根本無(wú)法奢望普通人群能夠明白和理解。
2、政府在糾紛中不應(yīng)當(dāng)回避責(zé)任
城市規(guī)劃和拆遷或授權(quán)開(kāi)發(fā)商拆遷本身就是政府行為。但是在“條例”中，政府在下達(dá)了行政命令后，將“拆遷人（多為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商）”推前臺(tái)，自己“淡入”幕后，扮演一個(gè)“仲裁人”的角色。一旦拆遷人和被拆遷人對(duì)薄公堂，政府可以回避涉訟的責(zé)任和義務(wù)。這大概是一個(gè)極其具有富有“中國(guó)特色”的規(guī)定。這樣，固然減輕了政府機(jī)構(gòu)的壓力，但同時(shí)也無(wú)異于為政府官員的官僚主義和無(wú)視民眾疾苦提供了一個(gè)合法的借口。有關(guān)惡性事件成因的諸因素中，官僚的冷漠和資本的貪婪，顯然是引發(fā)民怨的重要因素。事實(shí)上，無(wú)論何種糾紛，政府無(wú)疑是這些糾紛的始作俑者。應(yīng)當(dāng)在法律上承擔(dān)不可推卸的義務(wù)和責(zé)任，至少應(yīng)當(dāng)和拆遷人共同承擔(dān)法律上的連帶責(zé)任。
3、明確平等，自愿和協(xié)商的原則
在拆遷過(guò)程中，補(bǔ)償價(jià)格的確定不應(yīng)當(dāng)是由單方面決定的。任何強(qiáng)迫交易都不符合我國(guó)民法中有關(guān)平等、自愿和協(xié)商的基本原則。除了政府方面提出的“一般由所在地房屋管理局或?qū)ｉT(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)”作出的評(píng)估報(bào)告外，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許被拆遷人另行聘請(qǐng)其他中立的專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)提出不同的評(píng)估報(bào)告，并在此基礎(chǔ)上使當(dāng)事人有足夠的機(jī)會(huì)進(jìn)行平等協(xié)商。
各級(jí)政府在制定土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視百姓的知情權(quán)和基本利益。避免不征求民意的暗箱操作。應(yīng)當(dāng)以法律的形式規(guī)定進(jìn)行公開(kāi)的社會(huì)聽(tīng)證，規(guī)定必要的的“專(zhuān)家論證”。防止壟斷權(quán)力和長(zhǎng)官意志的濫用，在土地開(kāi)發(fā)的實(shí)施階段，禁止根本不顧及當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬉蟮膹?qiáng)制性開(kāi)發(fā)。這樣，才能充分體現(xiàn)拆遷過(guò)程的公開(kāi)性和透明度,充分尊重被拆遷人的合法權(quán)利。
4、采用特殊司法協(xié)助手段，保護(hù)弱勢(shì)群體的利益
結(jié)語(yǔ)：
毋庸諱言，貧富分化的局面不僅隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在中國(guó)出現(xiàn)了，而且這一局面還顯示出不斷加劇的趨勢(shì)。貧富兩極分化直接導(dǎo)源于特權(quán)和歧視。反過(guò)來(lái)，兩極分化又進(jìn)一步促進(jìn)了特權(quán)與歧視，減少了社會(huì)成員階層間流動(dòng)的可能，相對(duì)固化了特權(quán)集團(tuán)，使社會(huì)弱勢(shì)群體處于孤立無(wú)援的境地。在中國(guó)土地征用和房屋拆遷的過(guò)程中，被拆遷方通常都是社會(huì)底層的群體代表�，F(xiàn)有的訴訟案例表明，這些人群在強(qiáng)大的政府權(quán)力和開(kāi)發(fā)商面前，無(wú)論多么執(zhí)著和頑強(qiáng)，始終顯得勢(shì)單力薄而且不堪一擊。另外，由于法律知識(shí)的欠缺和律師費(fèi)用的昂貴，很容易使他們放棄司法訴訟的程序。因此，中國(guó)政府可以考慮，在有關(guān)此類(lèi)特殊的司法訴訟中，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的法律援助基金，由人民法院為那些無(wú)能力支付律師費(fèi)用的被拆遷人指派律師，提供無(wú)償法律援助，協(xié)助他們維護(hù)自己的合法權(quán)益。
世界法律文明史表明，一種游戲規(guī)則，只有當(dāng)大多數(shù)人承認(rèn)其公平公正而甘受其約束時(shí)，這種規(guī)則才可能發(fā)揮真正的效力，社會(huì)穩(wěn)定才會(huì)可靠，發(fā)展才會(huì)長(zhǎng)久。如果規(guī)則缺乏正當(dāng)?shù)牡懒x和公平基礎(chǔ)，只依靠習(xí)慣的強(qiáng)力壓制來(lái)維持，不滿與危機(jī)就會(huì)在暗地里蔓延。所謂和諧與穩(wěn)定只能是表面和暫時(shí)的假象，社會(huì)不安和災(zāi)難就會(huì)不期而至。
綜上所述，中國(guó)要想徹底解決城市土地和房屋征用和拆遷中的失序狀態(tài)，從根本上保護(hù)公民的權(quán)利不受侵害，僅靠行政命令顯然是不夠的。政府首先要認(rèn)真明確立法理念，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行修改與完善。尤其是并對(duì)個(gè)別明顯與國(guó)家法規(guī)不符，嚴(yán)重侵害被拆遷人利益的地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行及時(shí)的清理與廢止。使司法程序及時(shí)、有效地介入這個(gè)社會(huì)矛盾空前聚集的領(lǐng)域。在司法實(shí)踐中，充分發(fā)揮司法維護(hù)社會(huì)公平正義的作用，以化解由于拆遷過(guò)程中的不公平而引發(fā)的各種社會(huì)矛盾，保障社會(huì)的穩(wěn)定與良好秩序。
作者簡(jiǎn)介
周大偉，旅美法律學(xué)者。祖籍江蘇無(wú)錫。 先后畢業(yè)于中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院和美國(guó)伊利諾大學(xué)法學(xué)院。80年代中后期，曾在中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院任教。在中國(guó)大陸和臺(tái)灣等地曾出版《技術(shù)合同法導(dǎo)論》、《科技勞動(dòng)法律研究》等著作數(shù)種。現(xiàn)擔(dān)任中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所客座研究員， SXHK國(guó)際有限投資公司董事和法務(wù)總監(jiān)�，F(xiàn)定居美國(guó)加州硅谷。
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