[ 周大偉 ]——(2004-6-3) / 已閱29544次
A Comparative Review：Eminent Domain in USA and China
美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判例
——兼議中國城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革
周大偉
從人猿相揖別的時(shí)代開始，房屋便成為人類生活資料中最重要的組成部分。它從當(dāng)初只是為了擋風(fēng)遮雨的原始功能，逐步發(fā)展成一種文化，一種文明，一種資產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)。從古到今，從城市到鄉(xiāng)村，人們本能地將一生的大部分積累投資在房屋這種具有特殊價(jià)值的不動(dòng)產(chǎn)上。對于那些可以被稱之為"蕓蕓眾生"的人們來說，房屋就是他們?nèi)烁駲?quán)、生存權(quán)不可或缺的構(gòu)成。所以,土地和房屋問題事關(guān)大眾的根本利益和社會(huì)長期穩(wěn)定，各國政府和立法機(jī)構(gòu)無不給予特別的重視。
一， 美國的司法原則和判例分析
在惜墨如金的美國憲法中，其第五條修正案專門規(guī)定："非依正當(dāng)程序,不得剝奪任何人的生命，自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用。"聯(lián)邦憲法第十四條修正案要求州政府依據(jù)正當(dāng)法律程序取得私有財(cái)產(chǎn)并保證不得拒絕法律對公民的平等保護(hù)。各州憲法對此問題也有類似規(guī)定。
美國憲法的文本，二百多年來沒有作過一個(gè)字的改動(dòng)，它的基本內(nèi)容非常穩(wěn)定。它所增加的內(nèi)容都是以修正案的形式補(bǔ)充進(jìn)去的，權(quán)利法案就是整個(gè)美國憲法的前十條。對于修正案的增加，美國國會(huì)也非常謹(jǐn)慎。從1789年以來，盡管曾經(jīng)有三千多條修正案被提出，但是， 至今為止，美國國會(huì)只通過26條憲法修正案。其中，直接涉及政府財(cái)產(chǎn)征收的就有兩條�？梢娺@一問題的舉足輕重。
在美國，征收主要分兩種形式。第一種屬于無償征收，或稱政府警察權(quán)，英文稱為taking，是政府為了保護(hù)公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財(cái)產(chǎn)施以限制乃至剝奪的行為。這種無償征用的方式得以適用的場合非常有限，并受到相關(guān)法律的嚴(yán)格制約。第二種是有償征收，英文稱為eminent domain或 condemnation，指政府依法有償取得財(cái)產(chǎn)所有人的財(cái)產(chǎn)的行為。本文討論的主要是針對第二種征收形式。
美國聯(lián)邦憲法第五條修正案關(guān)于有償征收（eminent domain）
的規(guī)定具有決定性的意義，該修正案規(guī)定了征收的三個(gè)要件：正當(dāng)?shù)姆沙绦颍―ue process of law）；公平補(bǔ)償 （ Just compensation）；公共使用（ Public use）。
1、正當(dāng)?shù)姆沙绦?br>
作為正當(dāng)?shù)姆沙绦颍ǔＵ魇招袨閼?yīng)當(dāng)遵循如下步驟。
（1）預(yù)先通告。
（2）政府方對征收財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評估。
（3）向被征收方送交評估報(bào)告并提出補(bǔ)償價(jià)金的初次要約；被征收方可以提出反要約（counter-offer）。
（4）召開公開的聽證會(huì)（ Public hearing）說明征收行為的必要性和合理性；如果被征收方對政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提出司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收行為。
（5）如果政府和被征收方在補(bǔ)償數(shù)額上無法達(dá)成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預(yù)先向法庭支付一筆適當(dāng)數(shù)額的補(bǔ)償金作為定金，并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財(cái)產(chǎn)。除非財(cái)產(chǎn)所有人可以舉證說明該定金的數(shù)額過低，法庭將維持定金的數(shù)額不變。
（6）法庭要求雙方分別聘請的獨(dú)立資產(chǎn)評估師提出評估報(bào)告并在法庭當(dāng)庭交換。
（7）雙方最后一次進(jìn)行補(bǔ)償價(jià)金的平等協(xié)商，為和解爭取最后的努力。
（8）如果雙方不能達(dá)成一致，將由普通公民組成的民事陪審團(tuán)來確定"合理的補(bǔ)償"價(jià)金數(shù)額。
（9）判決生效后，政府在30天內(nèi)支付補(bǔ)償價(jià)金并取得被征收的財(cái)產(chǎn)。
2、公平補(bǔ)償
公平補(bǔ)償主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
（1）主體的公平，即有權(quán)得到補(bǔ)償?shù)牟粌H僅包括財(cái)產(chǎn)的所有人，還應(yīng)當(dāng)包括財(cái)產(chǎn)相關(guān)的收益人，如房地產(chǎn)的承租人。
（2） 客體的公平，即取得補(bǔ)償?shù)膶ο蟛粌H僅包括房地產(chǎn)本身，還應(yīng)當(dāng)包括房地產(chǎn)的附加物，以及與該房地產(chǎn)商業(yè)信譽(yù)有關(guān)的無形資產(chǎn)（ Goodwill）。
（3） 估價(jià)的公平，即法律要求補(bǔ)償?shù)膬r(jià)金應(yīng)當(dāng)以“公平的市場價(jià)值（fair market value）”為依據(jù)。至于什么才是公平的市場價(jià)值，目前最有效的方式是：雙方分別聘請的獨(dú)立的資產(chǎn)評估師提出評估報(bào)告。如果各自的評估報(bào)告結(jié)論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團(tuán)裁定。人們可以抱怨，資產(chǎn)評估師的報(bào)告并非完美和科學(xué)，但是在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)科學(xué)的發(fā)展水平上，除此之外，人們也許沒有什么更好的辦法來解決這個(gè)問題。在司法實(shí)踐中，美國法院通常都認(rèn)定高出政府補(bǔ)償價(jià)格的評估報(bào)告。因此，有關(guān)政府征收方面的法律案件，通常都是職業(yè)律師們竭力追逐的目標(biāo)。在律師費(fèi)用的收取上，與交通肇事案件和醫(yī)療事故案件一樣，大多采用不勝訴不收費(fèi)的方式，如果勝訴，律師可以從當(dāng)事人額外期待的政府補(bǔ)償金中獲得較大比例的金額。如果政府一方勝訴，另一方也不需要為此支付政府方的訴訟費(fèi)用。
案例1：圣地亞哥市訴索比科保險(xiǎn)金融公司
被告是一家位于美國和墨西哥邊境的保險(xiǎn)金融公司。由于政府的征用行動(dòng)，該公司被迫遷移到一個(gè)運(yùn)營費(fèi)用較貴的地點(diǎn)。但是有趣的是，公司遷入新地點(diǎn)后，恰好遇到墨西哥的貨幣（比索）貶值，公司的營業(yè)額每月增加了400%，公司為此因禍得福。但是該公司仍然不接受政府提出的補(bǔ)償金，提出要求政府補(bǔ)償其商業(yè)信譽(yù)的損失。經(jīng)過兩審訴訟程序，陪審團(tuán)拒絕了被告的請求。上訴法院特別指出，盡管承租人有權(quán)利要求賠償商業(yè)信譽(yù)的損失，但是必須提出證據(jù)證明在搬遷之前和搬遷之后的差異（損失）。僅僅提出新地點(diǎn)的運(yùn)營費(fèi)用增加，并不能直接證明這一損失，何況由于搬遷后公司的營業(yè)額每月增加了400%的事實(shí)，已經(jīng)使該公司提出類證明成為不可能。
案例2：糧食轉(zhuǎn)運(yùn)公司訴某郡政府
原告是一家經(jīng)營谷物的糧食轉(zhuǎn)運(yùn)公司，近半個(gè)世紀(jì)里，一直在鐵路沿線經(jīng)營谷物轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)務(wù)，并在租賃土地上建筑了倉儲等輔助設(shè)備，公司的業(yè)務(wù)具有相當(dāng)?shù)姆�(wěn)定性。1967年政府實(shí)施征收鐵路公司，同時(shí)包括原告租賃的財(cái)產(chǎn)。當(dāng)時(shí)，原告與鐵路公司的租賃合同還有7年半屆滿。在訴訟中，政府承諾補(bǔ)償原告租賃合同的損失，包括附加建筑物的損失。但原告提出，政府還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償租賃合同可能延續(xù)而帶來的后續(xù)利益。法院認(rèn)為，在確定一個(gè)合理的市場價(jià)值時(shí)，可以推定這一市場價(jià)值應(yīng)當(dāng)是一個(gè)買方在正常市場狀態(tài)下愿意支付給賣方的現(xiàn)金價(jià)值。在本案中，假定原告出賣其公司，那么買方應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該租賃合同還會(huì)延期，直至設(shè)備的使用壽命終止。法院認(rèn)為，原告主張的公平市場價(jià)值應(yīng)當(dāng)是指它的現(xiàn)存利益及未來利益�，F(xiàn)存利益包括它擁有的資產(chǎn)凈值，未來利益包括租賃合同尚存7年半期限的利益，以及7年半以后租賃合同可能延期所帶來的利益。法院判決原告勝訴。
3、公共使用
在此，法律對公共使用的內(nèi)涵采用了廣義的解釋。首先，公共使用的規(guī)則排除了政府利用行政權(quán)利損害某個(gè)個(gè)體利益的同時(shí)使另一個(gè)體收益，比如征收A的住房給B開設(shè)零售商店，就不能構(gòu)成公共使用。但公共使用并不意味著政府征收的財(cái)產(chǎn)只能或給一般公眾使用。政府征收財(cái)產(chǎn)又立即轉(zhuǎn)讓給多數(shù)私人使用，同樣構(gòu)成公共使用。
案例3：土地所有人訴夏威夷州政府
在夏威夷成為美國的一個(gè)獨(dú)立州之前，該島的最初定居者實(shí)施的是一種類似歐洲封建領(lǐng)主制的土地分封制度。60年代中期，夏威夷議會(huì)連續(xù)舉行聽證會(huì)議，證明該島的土地由于過度集中和價(jià)格壟斷，已經(jīng)到了傷害公眾福利的狀態(tài)。因此，州議會(huì)決定頒布土地改革法案，由政府先征收所有者的土地,然后轉(zhuǎn)讓給土地現(xiàn)有的承租人。這實(shí)際上是一種通過贖買的方式進(jìn)行的土地改革。原告（土地所有人）向法院提出訴訟，聲稱夏威夷州政府剝奪房地產(chǎn)主的財(cái)產(chǎn)，然后再轉(zhuǎn)讓給私人使用的行為違反了聯(lián)邦憲法第五條修正案。法院最后否決了原告的訴訟請求。法院首先肯定政府在實(shí)施征收行為時(shí)，必須具有公共使用的目的。即使在合理補(bǔ)償?shù)那闆r下，如果不含有公共使用的目的，也不能夠剝奪任何人的財(cái)產(chǎn)而使另一人受益。法院認(rèn)為，州議會(huì)的法案并非是為了使某些特定的集體受益，而是為了消除財(cái)產(chǎn)過分集中所導(dǎo)致的不良狀況，其合理的公共使用目的已經(jīng)顯而易見。實(shí)踐中征收財(cái)產(chǎn)立即轉(zhuǎn)讓給私人受益并非意味著征收只具有私人使用性質(zhì)。這種征收行動(dòng)同樣具有公益性質(zhì)，因?yàn)樗苯永眄樍吮婚L期扭曲的土地市場。法院判定原告敗訴。
案例4：華裔新移民訴SAN JOSE 市政府
這是一個(gè)最近發(fā)生的訴訟案件。來自中國大陸的新移民方秉權(quán)先生和他的妻子共同擁有TROPICANA 商場75%的土地所有權(quán)，其他土地所有人均是亞裔和拉丁美洲裔等少數(shù)族裔。該商場占地10英畝, 地處美國加州硅谷重鎮(zhèn)圣荷西市中心地區(qū)。2002年，圣荷西市政府指認(rèn)TROPICANA商場為“荒廢區(qū)域”（Blighted Area），并以“公眾利益”（Publice use）為由，動(dòng)用土地征收權(quán)將該商場強(qiáng)行征收，同時(shí)要將該商場轉(zhuǎn)交給另一家由南加州白種人經(jīng)營的地產(chǎn)開發(fā)公司。宣布將耗資5000萬美元進(jìn)行商場重整計(jì)劃，但此時(shí)方秉權(quán)投資800萬美元的重建商場工程已接近竣工。方秉權(quán)等多數(shù)所有權(quán)人反對市政府的決定，于2002年10月10日入稟法庭，狀告市政府侵犯公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，歧視少數(shù)族裔并違反憲法，同時(shí)提出索賠700萬美元。法庭通過多次聽詢會(huì)，法官Gregory Ward要求市政府提出完整行政記錄，以證明將一個(gè)正在改建中的商場由現(xiàn)任東主手中強(qiáng)行征收，然后將商場原有店家建筑建筑與商業(yè)形態(tài)原封不動(dòng)轉(zhuǎn)交給新東主的做法，是否是為了公眾利益。在最近一次開庭聆詢中，法官Gregory Ward 以市政府提出的會(huì)議記錄不足以支持強(qiáng)制征收該商場的決定為由，限期市政府必須提出更多證人和證據(jù)。被告市政府律師在和市政府以及議會(huì)討論后，決定放棄征收行為。 原告方獲勝。法官Gregory Ward在2003年10月22日的宣判中表明，市政府所提出的會(huì)議記錄并不足以證明該強(qiáng)制征收的決定是“為了讓最多人獲益, 同時(shí)使最少人受到傷害”。因此該強(qiáng)制征收令并沒有絕對的必要性.同時(shí)法官也認(rèn)為，市政府只征收方秉權(quán)等亞裔所有的兩棟建筑物，而不征收拉丁美洲裔的超市和汽車修理行，是“肆意專斷而且任性的行為”。現(xiàn)在，此案還沒有完全了結(jié)， 原告方秉權(quán)等以訴訟期間商場生意損失為由向市政府索賠700萬美元的損失。目前此部分的金額尚待法庭決斷。此外，市政府還可能要賠償南加州的開發(fā)商36萬美元的相關(guān)損失。人們正拭目以待最終的結(jié)局。
需要注意的是，美國法律錯(cuò)綜復(fù)雜，其中有從英國承襲演變過來的普通法，也有隨著社會(huì)發(fā)展不斷制定出的成文法。既有全國統(tǒng)一聯(lián)邦法律，又有50個(gè)州互不相同的各州法律。凡是世界上傳統(tǒng)和現(xiàn)代的種種爭執(zhí)，均可以在博大精深、浩若煙海的美國法律體系中尋找到相關(guān)的原則和案例。經(jīng)過長期的爭辯、協(xié)調(diào)、修改和補(bǔ)充，美國的法律體系在最大限度地追求公平和正義方面，其影響力已經(jīng)超出了美國本土的范圍。
二， 中國的管理規(guī)范現(xiàn)狀與改革
固然，中美兩國國情不同。但不能否認(rèn)，上述司法原則和判例在某種意義上代表了人類社會(huì)追求公平正義的基本原理和技術(shù)手段，毫無疑問應(yīng)當(dāng)屬于人類先進(jìn)文明和文化的組成部分。值得欣慰的是，在經(jīng)過改革開放的中國，已經(jīng)很少有人再把它們慷慨地視為資本主義社會(huì)的專利了。
在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和法律高度發(fā)達(dá)的美國社會(huì)，大多數(shù)司法上的爭議為財(cái)產(chǎn)私有者挑戰(zhàn)政府的征收行為。在中國現(xiàn)階段，人們和政府之間的爭執(zhí)，主要發(fā)生在合理補(bǔ)償?shù)臄?shù)額問題方面。
今天的中國，無疑是在經(jīng)歷一個(gè)飛速發(fā)展和新舊交替的時(shí)代，城市規(guī)劃建設(shè)每天都在進(jìn)行，政府對土地的征用和居民拆遷當(dāng)然難以避免。但是，當(dāng)殘?jiān)珨啾谠谕仆翙C(jī)的轟鳴聲中紛紛塌落時(shí)，我們社會(huì)中的某些傳統(tǒng)屏障卻始終冥頑難移。這種嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)，勢必導(dǎo)致社會(huì)矛盾的嚴(yán)重激化和相關(guān)惡性案件的頻頻發(fā)生。在一個(gè)法治的社會(huì)中，司法原本是解決社會(huì)矛盾、尋求社會(huì)公平與正義的最有效的手段。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國大陸各地的拆遷糾紛急速增加，民怨逐步升溫。而在最近發(fā)生的有關(guān)事件中，被拆遷人卻沒有選擇司法的途徑解決問題，而是要采用令人扼腕嘆惜的非理性的方式。這足以令人驚醒，令人深思。
實(shí)事求是地說，中國大陸在土地征用和房屋拆遷方面并不像海外一些人指責(zé)得那樣“無法可依”。中國國務(wù)院早在1991年3月22日頒布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（ 以下簡稱“條例”），并隨著城市房屋拆遷形勢的發(fā)展和變化，于2001年6月13日重新修訂了該條例，修訂后的條例自2001年11月1日起正式實(shí)施。縱觀該條例的全部內(nèi)容，也絕非像海外有些人所詆毀得那樣屬于應(yīng)當(dāng)取消的“惡法”。該條例在拆遷公告、拆遷管理、拆遷補(bǔ)償和安置以及違規(guī)罰則等方面，有些切實(shí)可行的規(guī)定。但是，如果我們仔細(xì)研究該條例的有關(guān)內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)，其中有些條款的確需要重新考量并及時(shí)修改。其問題主要表現(xiàn)在：
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