[ 黃國(guó)鈞 ]——(2004-3-17) / 已閱62179次
目前對(duì)行政權(quán)法律控制的措施還存在很多不足。如行政處罰聽證制度�，F(xiàn)代行政處罰中的聽證制度，雖可在一定程度上防止行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定濫施處罰，能使受處罰人的合法權(quán)益得到一定程度的保護(hù)，但對(duì)受處罰人的權(quán)力保護(hù)并不必然導(dǎo)致法律公正的實(shí)現(xiàn)，也不必然能恢復(fù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，甚至也不必然意味著行政處罰行為的合法性與合理性。 因?yàn)�，在行政處罰程序中，不利于有效地補(bǔ)救和恢復(fù)受到受處罰人違法行為侵害的其他利益，如精神利益。因此，有關(guān)人士提出以下建議：
“確保行政作用過程完全貫徹‘法的支配’原則；確保行政機(jī)關(guān)履行行政說明責(zé)任。”“建立使公民便于利用的制度�！薄霸O(shè)置行政法院，按照司法一元化確保專業(yè)法官的審判，即使非專業(yè)人士也易受到司法救濟(jì)�！雹�
上述建議的目的旨在建立“責(zé)任政府”、“有限政府”、“透明政府”。
四 WTO與中國(guó)行政法制度改革
①王彥：《日本〈行政事件訴訟法〉修改的動(dòng)向》《行政法學(xué)研究》2003年第2期
對(duì)于中國(guó)來說，奉行“依法治國(guó)”方略以及加入WTO，必將提出全球化的法律規(guī)范如何與中國(guó)特色的法律體系相整合的問題。事實(shí)上，中國(guó)國(guó)內(nèi)的公法制度，即憲法和行政法制度，不僅構(gòu)成法治之實(shí)現(xiàn)的最重要組成部分，而且對(duì)WTO自由貿(mào)易理念及其多邊貿(mào)易體制的落實(shí)具有關(guān)鍵性意義。特別是作為國(guó)內(nèi)公法的行政法制度，更涉及到世界貿(mào)易管理規(guī)范的核心問題。①
根據(jù)《中國(guó)議定書》和WTO《工作組報(bào)告》，加入WTO對(duì)我國(guó)行政法律制度提出了一系列新的要求，其中包括：法律與規(guī)則制定的透明度，對(duì)規(guī)則定制過程的公眾參與，法律與政策的統(tǒng)一實(shí)施，管制性行政過程的效率化和合理化，等等。從法治的角度看，政府行為模式的變革需要通過法律化，制度化的方式來進(jìn)行，因此，規(guī)范和引導(dǎo)政府行為模式變革的上述行政法制度改革必將成為我國(guó)在加入WTO背景下法律制度改革的中心問題。
法律統(tǒng)一實(shí)施要求不同地域之間法律與政策實(shí)施程序中的繁文縟節(jié)和某些程序規(guī)則上的技術(shù)障礙得以消除，實(shí)現(xiàn)行政高效。法律統(tǒng)一實(shí)施，還要司法統(tǒng)一。目前，司法過程中的地方保護(hù)主義仍然是一個(gè)比較突出的問題�！凹亦l(xiāng)的正義”（home-town.justice）被一些地方政府認(rèn)為是理所當(dāng)然。一個(gè)普遍的情況就是外地人不敢告本地政府，涉外的行政訴訟案件更少。究其原因，外地人主要害怕的是政府的報(bào)復(fù)及政府對(duì)司法的壓力。
行政訴訟制度改革中正在討論的提高管轄級(jí)別的呼聲，也正是為
①應(yīng)松年、王錫鋅：《WTO與中國(guó)行政法制度改革的幾個(gè)關(guān)鍵問題》（http://www.chinalawinfo.com。2004年1月13日）
奉行“依法治國(guó)”方略而針對(duì)行政干預(yù)司法和地方保護(hù)主義的現(xiàn)象的對(duì)策。①
行政法律制度現(xiàn)代化最主要的是透明度原則，主要包括：
（1）行政立法現(xiàn)代化。我國(guó)現(xiàn)在的行政立法雖然也有調(diào)查，研究，咨詢，協(xié)商的做法，但這些程序基本上屬于內(nèi)部行政程序，而且程序操作的主動(dòng)權(quán)完全掌握在行政機(jī)關(guān)手中，所以相對(duì)人能夠了解的行政立法過程信息是極為有限的，更談不上公眾廣泛而有效地參與和評(píng)論。
（2）法律文件和行政措施的公開。立法過程和法律文件及行政措施的公開，是構(gòu)建“陽(yáng)光政府”的基本要求。目前，在行政過程中還存在很多“信息禁區(qū)”和“黑洞”，存在諸如內(nèi)部指標(biāo)，內(nèi)部措施，內(nèi)部批復(fù)，內(nèi)部精神，這些所謂的“內(nèi)部”往往冠之以“機(jī)密”不得外傳。
（3）行政執(zhí)法現(xiàn)代化。所謂管制機(jī)構(gòu)的中立，既包括實(shí)際利益無涉，也包括形式公正。就實(shí)質(zhì)而言，必須廢除不必要的行政壟斷，政府必須和企業(yè)脫鉤，成為市場(chǎng)的宏觀監(jiān)督者。另外，還有行政機(jī)關(guān)最終裁決與抽象行政行為案件問題；進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政進(jìn)行審查的機(jī)構(gòu)的公正和獨(dú)立性問題；需要按國(guó)際上“客觀公正”原則，對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟程序和方式進(jìn)行反思和評(píng)估，進(jìn)行必要改革的問題。
法律制度的現(xiàn)代化，是一種知識(shí)的挑戰(zhàn)。行政法在傳統(tǒng)上是國(guó)內(nèi)公法，但現(xiàn)在明顯呈現(xiàn)國(guó)際化趨勢(shì)。國(guó)際條約和協(xié)定對(duì)成員國(guó)政府的義務(wù)的規(guī)定，必須通過國(guó)內(nèi)立法和執(zhí)法而得到落實(shí)。
①應(yīng)松年、王錫鋅：《WTO與中國(guó)行政法制度改革的幾個(gè)關(guān)鍵問題》（http://www.chinalawinfo.com。2004年1月13日）
人治大于法治，人們對(duì)清官的期待心理以及“民不與官斗”的思想根源，都反映了人治傾向、權(quán)與法的較量，這是值得我們注意與克服的。
五 行政救濟(jì)制度
（一）行政訴訟程序。
建立公正科學(xué)的行政程序制度是行政現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。首先，行政現(xiàn)代化意味著行政民主，而行政民主必須通過行政程序制度實(shí)現(xiàn)，例如公眾參與行政管理，公眾獲知行政管理信息，公眾對(duì)政府及其公職人員實(shí)施監(jiān)督等都必須借助行政程序制度實(shí)現(xiàn)；其次，行政現(xiàn)代化意味著科學(xué)管理，而在行政領(lǐng)域推行科學(xué)管理亦有賴于行政程序制度予以保障。例如行政機(jī)關(guān)為保證行政決策和行政行為的科學(xué)性，在決策過程中和制定行政法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布其他規(guī)范性文件的過程中進(jìn)行可行性論證，接受專家咨詢，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)施具體行政行為過程中根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)查、檢驗(yàn)、鑒定、勘驗(yàn)等，這些做法均需要有適當(dāng)?shù)某绦蛑贫�；此外，民主、公正、科學(xué)的行政程序不僅是行政行為實(shí)體公正、準(zhǔn)確的保障，而且其本身是現(xiàn)代文明的標(biāo)志，在現(xiàn)代化中有其自身的獨(dú)立價(jià)值。這些價(jià)值有參與、公平以及保障個(gè)人的人格尊嚴(yán)等�！耙豁�(xiàng)符合這些價(jià)值的法律程序或者法律實(shí)施過程固然會(huì)形成正確的結(jié)果，但是這種程序和過程的正當(dāng)性并不因此得到證明，而是取決于程序或過程本身是否符合獨(dú)立的程序正義標(biāo)準(zhǔn)�！雹�
行政程序制度與行政現(xiàn)代化的關(guān)系既然如此，那么，我們要實(shí)現(xiàn)
① 美國(guó) H。W。R。韋德：《行政法》（英文版 2003）
行政現(xiàn)代化，就必須通過立法逐步建立起一套公正、科學(xué)的行政程序制度。因?yàn)�，�?yán)厲的實(shí)體法只有得到公正和毫無偏袒的執(zhí)行才能為人們所忍受。①
現(xiàn)代行政程序究竟有哪些制度？或者說為推進(jìn)行政現(xiàn)代化，我們究竟應(yīng)建立哪些行政程序制度？我們認(rèn)為，下述行政程序制度可以作為我們優(yōu)先考慮的范圍：
1 情報(bào)公開制度。它要求凡是涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政情報(bào)資料，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)依法向社會(huì)公開，任何公民、組織均可依法查閱和復(fù)制。
2 告知制度。行政主體作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行為，應(yīng)事先告知該行為的內(nèi)容，包括行為的時(shí)間、地點(diǎn)、主要過程，作出該行為的事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)，相對(duì)人對(duì)該行為依法享有的權(quán)利等。
3 聽取陳述和申辯。行政主體擬實(shí)施一定行政行為，在告知相對(duì)人后，相對(duì)人可能認(rèn)為相應(yīng)行為違法、不當(dāng)，根本不應(yīng)實(shí)施該行為；也可能認(rèn)為相應(yīng)行為雖應(yīng)實(shí)施，但所持事實(shí)、法律根據(jù)不當(dāng)；或者認(rèn)為行政行為雖不存在瑕疵，但對(duì)行為實(shí)施的時(shí)間、地點(diǎn)、方法有所建議、要求。無論屬何種情況，行政主體都應(yīng)認(rèn)真聽取，或采納或不采納，都應(yīng)說明。
4 職能分離制度。職能分離制度與前三項(xiàng)制度有所區(qū)別，其直接調(diào)整的不是行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系，而是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員的關(guān)系。該制度要求將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的某些相互聯(lián)系的職能加以
① H。M。R。WADE,Administrative law,oxford,1989,p.3-4.
分離，使之分屬于不同的機(jī)關(guān)或不同的工作人員掌管和行使。以建立權(quán)力制約機(jī)制，保證行政決定公正、準(zhǔn)確，樹立行政機(jī)關(guān)在公眾心目中的公正形象和消除公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)偏私的疑慮。
5 不單方接觸制度。不單方接觸制度要求行政主體在處理某一涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上有利益沖突的當(dāng)事人的行政事務(wù)或裁決他們之間的糾紛時(shí)，不能在一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下單獨(dú)與另一方當(dāng)事人接觸，聽取其陳述，接受和采納其證據(jù)等。主要適用于行政裁決行為。
另外還有行政訴訟成本問題。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等原因，在中國(guó)，訴訟費(fèi)用顯得偏高。
中國(guó)有句古話：冤死不告狀，屈死不告官。在今天的中國(guó)，它不僅僅意味著“官官相護(hù)”，而且，老百姓打官司的代價(jià)高得驚人。
在費(fèi)用方面，我國(guó)法律規(guī)定，財(cái)產(chǎn)案件，行政案件的當(dāng)事人除向人民法院交納案件受理費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)交納下列費(fèi)用：
（1）勘驗(yàn)，鑒定，公告，翻譯（當(dāng)?shù)赝ㄓ玫拿褡逭Z言，文字除外）費(fèi)；
（2）證人，鑒定人，翻譯人員在人民法院決定日期出庭的交通費(fèi)，住宿費(fèi)，生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼費(fèi)；
（3）采取訴訟保全措施的申請(qǐng)費(fèi)和實(shí)際支出的費(fèi)用；
（4）執(zhí)行判決，裁定或者調(diào)解協(xié)議所實(shí)際支出的費(fèi)用。①
除此之外，還有當(dāng)事人自己的交通，食宿費(fèi)等，再加上無法計(jì)算的應(yīng)酬開銷，代價(jià)就更大了。司法的腐敗，往往就在受理，執(zhí)行等環(huán)
①見行政法有關(guān)規(guī)定
節(jié)中產(chǎn)生。
還有其他成本，如時(shí)間成本，機(jī)會(huì)成本等。如“養(yǎng)豬大王”劉定國(guó)，從53歲開始，官司打到63歲。1993年，曾經(jīng)聞名全國(guó)的“養(yǎng)豬大王”劉定國(guó)在四川綿陽(yáng)市安縣開辦的價(jià)值600多萬元的養(yǎng)豬企業(yè)因一起經(jīng)濟(jì)糾紛被當(dāng)?shù)胤ㄔ哄e(cuò)誤查封，從此踏上了10年邊打工邊打官司的漫漫長(zhǎng)征路。與他一起打工打官司的，還有他的兒子、兒媳婦、女兒。1998年9月15日，安縣法院宣布撤消1993年的查封裁定，“解封”劉定國(guó)開辦的企業(yè)的全部財(cái)產(chǎn)。然而，這么多年廠子沒人管理，著名的“豬公館”已經(jīng)變成了“老鼠窩”。他不服，再次上訴 終在2003年8月領(lǐng)到了86.16萬元的國(guó)家賠償金。
在接受媒體采訪時(shí)，這個(gè)為打官司須發(fā)皆白的老者感嘆道，打官司代價(jià)太大了，打官司從53歲到63歲，一個(gè)人一輩子能有幾個(gè)十年�。榱舜蜻@個(gè)官司，老者變賣了所有值錢的東西，包括設(shè)備。如果官司沒打贏，那么，等待這位老者的，會(huì)是一個(gè)什么樣的晚年？
陜西有個(gè)因?yàn)椤版捂阶铩倍痪礻P(guān)押痛打的處女麻旦旦，最后怎么樣？國(guó)家賠償了74元錢。
這74元錢該算什么？算是醫(yī)學(xué)終于證明麻旦旦是處女的獎(jiǎng)勵(lì)嗎？不知道，但肯定不是“訴訟成本”！筆者認(rèn)為，立法，司法都必須站在絕大多數(shù)公民的立場(chǎng)上，立足于保護(hù)普通公民的利益，才能使這個(gè)社會(huì)最大限度地實(shí)現(xiàn)公正。為此，我們不但要呼喚司法公正，而且要呼喚低成本的公正！
百姓與政府打官司，百姓花自己的錢，政府花國(guó)家的錢，這就造成了事實(shí)上的不均等。
另?yè)?jù)報(bào)道，河北邯鄲有一家姓陳的農(nóng)民，為了一頭價(jià)值700元的豬，打官司花了27344元-----也就是說，用了約40頭豬的代價(jià)，才打贏了“一頭豬”的官司。
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