[ 李繼忠 ]——(2016-8-28) / 已閱8893次
PPP那些事——點(diǎn)評發(fā)改辦基礎(chǔ)〔2016〕1818號文
李繼忠 楊風(fēng)娟
[摘 要] 筆者嘗試點(diǎn)評發(fā)改辦基礎(chǔ)〔2016〕1818號文，指出PPP項(xiàng)目政府項(xiàng)目的屬性。
[關(guān)鍵詞] 發(fā)改辦基礎(chǔ)[2016]1818號 國家發(fā)改委 PPP 政府投資項(xiàng)目 企業(yè)投資項(xiàng)目 政府項(xiàng)目 核準(zhǔn)制 審批制
一、引言
國家發(fā)改委在8月18日在官網(wǎng)上發(fā)布《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于國家高速公路網(wǎng)新建政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目批復(fù)方式的通知》（發(fā)改辦基礎(chǔ)〔2016〕1818號)意欲何為？是“要發(fā)要發(fā)要發(fā)”嗎？希望如此。該文稱“現(xiàn)就采用政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式建設(shè)的國家高速公路網(wǎng)新建項(xiàng)目批復(fù)方式的有關(guān)事項(xiàng)通知如下”,原來該文要規(guī)范國家高速公路網(wǎng)新建項(xiàng)目采取PPP模式審批管理程序。
筆者作為PPP資深愛好者，應(yīng)該“聞P(雞）起舞”，斗膽點(diǎn)評一下。PPP文件停不下來，所以PPP專家也閑不下來，您說是吧？
二、PPP項(xiàng)目不是“政府投資項(xiàng)目”（更容易讓人接受）
（一）國際實(shí)踐證明PPP項(xiàng)目不是“政府投資項(xiàng)目”
首先，PPP模式最典型無外乎是BOT。BOT是發(fā)展中國家領(lǐng)導(dǎo)人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎爾決定引入民間資金興建基礎(chǔ)設(shè)施并制訂了世界上第一個(gè)BOT法(土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的稱謂，那是還沒有PPP及PPP革命一說。BOT后來這一縮略詞成為該模式的通行語。BOT 強(qiáng)調(diào)“民間投資、用者償還”，政府無須投入財(cái)政資金就可向公眾提供服務(wù)并且不構(gòu)成政府的外債和內(nèi)債，但政府要提出獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃以吸引民間投資，例如免稅等。
其次，2014年10月23日發(fā)布的《第二十一屆APEC財(cái)長會(huì)聯(lián)合聲明》附件A《APEC區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施路線圖》明確“考慮到APEC區(qū)域巨大的基礎(chǔ)設(shè)施需求和公共部門有限的財(cái)政資源，PPP提供了一個(gè)新的、有別于傳統(tǒng)政府采購模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的可行模式”，傳統(tǒng)的政府采購模式無疑是政府投資項(xiàng)目。
第三，英國PPP模式最佳實(shí)踐表明PPP項(xiàng)目是“私人融資”項(xiàng)目，PFI現(xiàn)在是PF2是也。
（二）中國實(shí)踐也未將PPP項(xiàng)目明確為“政府投資項(xiàng)目”
首先，財(cái)金[2014]113號文第二十四條明確“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”（PPP項(xiàng)目）不是“政府投資項(xiàng)目”。財(cái)金[2014]113號文第二十四條明確“項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移”充分表明PPP項(xiàng)目是“非政府投資項(xiàng)目”。
其次，國務(wù)院2014年10月2日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號文）明確PPP模式不是“政府投資項(xiàng)目”。43號文在“二、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”之（三）“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任”明確PPP模式不是“政府投資項(xiàng)目”。
第三，香溪大橋項(xiàng)目按照目前政府投資項(xiàng)目概念屬于政府投資項(xiàng)目。香溪大橋項(xiàng)目是國家發(fā)改委批準(zhǔn)的政府收費(fèi)還貸項(xiàng)目，本項(xiàng)目概算為20.98億元，其中建筑安裝工程費(fèi)16.14億元，其他相關(guān)費(fèi)用4.84億元，項(xiàng)目建設(shè)資金政府投資補(bǔ)助不超過10億元人民幣（其中建設(shè)期不超過9億元），其余資金由PPP合作人籌措。香溪大橋項(xiàng)目由國家發(fā)改委以《國家發(fā)展改革委關(guān)于湖北省香溪長江公路大橋可行性研究報(bào)告的批復(fù)》（發(fā)改基礎(chǔ)[2013]1196號）批準(zhǔn)建設(shè)，初步設(shè)計(jì)已由交通運(yùn)輸部以《交通運(yùn)輸部關(guān)于香溪長江公路大橋初步設(shè)計(jì)的批復(fù)》（交函公路[2014]188號）批復(fù)。香溪大橋項(xiàng)目政府投入達(dá)到50%。那么問題來了，“請問，香溪大橋項(xiàng)目是PPP項(xiàng)目嗎？”筆者觀點(diǎn)，如果按照目前政府投資項(xiàng)目概念（定義），香溪大橋項(xiàng)目是不折不扣的“政府投資項(xiàng)目”。
第四，香溪大橋項(xiàng)目按照哥倫比亞法律規(guī)定不屬于PPP項(xiàng)目。“政府投入有無比例要求？或者“政府投入多少以下還是PPP；如果超過了一定比例則不是PPP項(xiàng)目了？”政府投入多少目前在中國沒有明確規(guī)定。國際上有無規(guī)定？有的。不知道您聽說過哥倫比亞這個(gè)南美國家沒有？聽說過就好。哥倫比亞( Colombia)PPP法（new Act 1508 of 2012 on Public-Private Partnerships) 明確規(guī)定政府資金不能超過項(xiàng)目投資的20%（It must be remembered however that public funding cannot exceed 20% of the value of the project）政府投入超過了20%，則項(xiàng)目就不是PPP（私人融資項(xiàng)目）了，而是政府投資項(xiàng)目。香溪大橋是否就是PPP項(xiàng)目這要取決您心目中的PPP是啥。但是學(xué)貫中西的筆者們根據(jù)哥倫比亞PPP法得出結(jié)論：由于香溪大橋項(xiàng)目政府投入（投資補(bǔ)助或資本金注入）超過了20%達(dá)到了50%，因而香溪大橋項(xiàng)目屬于政府投資項(xiàng)目。
三、PPP項(xiàng)目本質(zhì)上是“政府項(xiàng)目”
中國的投資項(xiàng)目分類。我國投資項(xiàng)目分為政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目。這是按照投資主體來分類的，其中政府投資項(xiàng)目實(shí)施審批制，企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)施核準(zhǔn)制或備案制。換句話講，政府投資項(xiàng)目實(shí)施程序相對更嚴(yán)格些。何為“政府投資項(xiàng)目”？根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）及各地制定的政府投資項(xiàng)目管理辦法，“政府投資項(xiàng)目”一般指政府使用“各類政府投資資金，包括預(yù)算內(nèi)投資、各類專項(xiàng)建設(shè)基金、統(tǒng)借國外貸款等”進(jìn)行全部或部分投資的項(xiàng)目。政府投資方式可分為直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等不一而足。何為“企業(yè)投資項(xiàng)目”，在此不費(fèi)口舌了。國務(wù)院《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》中所列的重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目需要核準(zhǔn)，除此以外的則僅需備案。
近年來，又出現(xiàn)了“社會(huì)投資項(xiàng)目”的概念。雖然“社會(huì)投資項(xiàng)目”也在中央文件中出現(xiàn)，具體可見《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》、《國家發(fā)展改革委財(cái)政部關(guān)于運(yùn)用政府投資支持社會(huì)投資項(xiàng)目的通知》。筆者認(rèn)為“社會(huì)投資項(xiàng)目”是個(gè)混淆視聽的概念。因?yàn)榧?xì)分析一下，所謂高大上的“社會(huì)投資項(xiàng)目”就是“企業(yè)投資項(xiàng)目”而已。筆者一貫認(rèn)為，按照“錢”的標(biāo)準(zhǔn)分類是個(gè)壞標(biāo)準(zhǔn)，您可真的不要以為有錢就是大爺，雖然發(fā)改辦基礎(chǔ)[2016]1818號文有了被專家稱為“讓人耳目一新又耐人尋味的提法”，如果您要任性認(rèn)為“企業(yè)投資項(xiàng)目”換了個(gè)“社會(huì)投資項(xiàng)目”馬甲，“社會(huì)投資項(xiàng)目”就應(yīng)該享受特殊待遇的話，我也沒有啥意見，嘿嘿嘿。
筆者建議（認(rèn)為），應(yīng)該將“特許經(jīng)營PPP項(xiàng)目”和“政府補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目”從“政府投資項(xiàng)目”和“企業(yè)投資項(xiàng)目”拿出來明確規(guī)定為“政府項(xiàng)目”。理由如下：
首先，向社會(huì)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是政府職責(zé)所在。PPP項(xiàng)目基本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域運(yùn)用，牽涉到公共利益，政府作為看門狗職責(zé)重大。即使私人部門介入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，但這些項(xiàng)目還是歸為政府項(xiàng)目比較穩(wěn)妥。
其次，“特許經(jīng)營”屬于PPP項(xiàng)目，這個(gè)中國“左中右”PPP專家都是認(rèn)同的。特許經(jīng)營項(xiàng)目沒有政府資金投入（財(cái)政投入），如果將“特許經(jīng)營項(xiàng)目”歸于“政府投資項(xiàng)目”邏輯上不通（無疑是錯(cuò)誤的）。但是誰能否定特許經(jīng)營項(xiàng)目的社會(huì)性質(zhì)？
第三，PPP的融資責(zé)任在私營部門（社會(huì)資本）一方這可是“普世價(jià)值”。請問：政府能否“根據(jù)項(xiàng)目情況，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)”（國發(fā)[2014]60號文）將PPP項(xiàng)目認(rèn)定為（轉(zhuǎn)變）為“政府投資項(xiàng)目”？筆者觀點(diǎn)，如此認(rèn)定不妥（不行）。政府有投資補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目（非特許經(jīng)營PPP項(xiàng)目)由于符合前面“政府投資項(xiàng)目”概念可以納入“政府投資項(xiàng)目”，這個(gè)納入法律法規(guī)政策邏輯上都是通（正確？）的。但是這個(gè)納入一定有人反對，社會(huì)資本也不答應(yīng)。
第四，“政府項(xiàng)目”折中。正如發(fā)改[2015]823號文所述，“積極利用政府投資支持政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），雖然“從實(shí)操層面，社會(huì)投資項(xiàng)目又往往會(huì)有政府投資資金的參與，情況相對復(fù)雜，不能一概而論。當(dāng)下的絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目，恰恰屬于此類社會(huì)投資項(xiàng)目”應(yīng)該將不好歸類（搖擺)于“政府投資項(xiàng)目“和“企業(yè)投資項(xiàng)目”之間的PPP項(xiàng)目明確為“政府項(xiàng)目”。
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