[ 韋柳娜 ]——(2013-11-8) / 已閱27573次
2．強化對執(zhí)法權(quán)的制約。第一，加強執(zhí)法權(quán)力的制約。首先必須健全執(zhí)法制約層次。一是立法制約。二是執(zhí)法權(quán)力內(nèi)部的平向或交叉相互制約。三是各具體執(zhí)法機能的制約化配置和管理�，F(xiàn)階段，一方面通過賦予人大及常委會一些實質(zhì)性控制權(quán)力，使立法對整個執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法過程形成有效制約，另一方面要對我國執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部各項具體執(zhí)法機能的配置進行全面重新設(shè)計，使執(zhí)法權(quán)力運作實現(xiàn)全方位制約。第二，使執(zhí)法機制程序化、法制化。通過具有可行性的科學程序?qū)?zhí)法制約機制具體化、規(guī)范化，使執(zhí)法權(quán)力的行使有法可依，有章可循，從而達到強化執(zhí)法過程，改善憲政效果的功效。
權(quán)力如果不受到有效制約，就會走向腐敗。加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，就要使權(quán)力結(jié)構(gòu)本身形成嚴密的制約和監(jiān)督機制。在權(quán)力運作機制中，不同性質(zhì)的權(quán)力要作適當分解，決策職能、執(zhí)法職能和監(jiān)督職能應(yīng)該由不同部門相對獨立行使，各職能內(nèi)部應(yīng)該形成平向或交叉相互制約，從而在各種權(quán)力之間，各項權(quán)力內(nèi)部中形成有效的制約。
（二）加強憲法立法，為憲法實施提供有效的規(guī)范依據(jù)。
加強憲法立法，保障憲法的有效實施，應(yīng)注重憲法自身的完善。憲法實體規(guī)范和程序規(guī)則的設(shè)計應(yīng)有現(xiàn)實性、針對性、可行性和預(yù)期性的效果，不可搞形式主義。憲法立法的完善是多方面的，在這里僅從憲法完善的方式和途徑加以探討。現(xiàn)階段完善我國憲法的主要方式和途徑是憲法修改和憲法解釋，二者的完善有利于促進憲法自身的完善。
1．憲法修改是憲法發(fā)展完善的一個途徑。馬克思主義的憲法學基本原理認為，憲法是一定社會經(jīng)濟基礎(chǔ)的上層建筑，要隨社會的發(fā)展變化而變化，以便于適應(yīng)社會發(fā)展的需要。如果憲法不能適應(yīng)社會政治經(jīng)濟發(fā)展的需要，脫離社會現(xiàn)實，就會成為一紙空文。憲法頒布實施后，由于社會的不斷發(fā)展變化，憲法條款中會經(jīng)常發(fā)生不適應(yīng)社會發(fā)展需要的地方。這就需要我們經(jīng)常進行調(diào)整，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。
我國憲法也肯定了這種調(diào)整方式，憲法第64條規(guī)定了憲法的修改程序，但這一規(guī)定只是原則性的規(guī)定，很不容易操作，應(yīng)使其進一步具體化、規(guī)范化。應(yīng)立法明確以下幾點：
（1）關(guān)于修憲動議的提出和成立。全國人大常委會或者五分之一以上的全國人大代表提議可以修改憲法，這一規(guī)定是科學而可行的，能夠比較客觀全面地反映社會經(jīng)濟發(fā)展變化情況。但全國人大收到動議后，是否準予成立，憲法沒有規(guī)定。應(yīng)對修憲動議的成立作出具體的規(guī)定。
（2）關(guān)于修憲的限制。任何一部憲法都有它的基本精神和基本原則。世界各國的憲政經(jīng)驗表明，修改憲法不能違背它的基本精神和基本原則。因為，修改憲法不是重新創(chuàng)制憲法，它是在憲法原來基礎(chǔ)上的變化，是在原來基礎(chǔ)上改善不適應(yīng)社會發(fā)展的條款，使其適應(yīng)社會發(fā)展的需要。如果動搖了原來憲法的基礎(chǔ)，那就不是修憲了，而是重新制憲了。憲法的修改不得破壞憲法的基本原則，否則就會突破修憲的界限。因而應(yīng)在憲法修改中立法明確規(guī)定：憲法的修改不得與憲法規(guī)定的基本精神基本原則相抵觸。
（3）關(guān)于修憲方式。從我國建國以來的憲法修改情況來看，采用了全面修改和部分修改。憲法的全面修改雖然能向世人昭世一個新的時代的開始，但從長遠來看，不利于維護憲法的權(quán)威。以憲法修正案的形式對憲法進行部分修改，既規(guī)范、科學，又保持了憲法的連續(xù)性、穩(wěn)定性，是我國修改憲法的最佳形式。
（4）關(guān)于憲法修正案的審核程序。我國憲法只規(guī)定了通過憲法修正案的法定票數(shù)，對憲法修正案的具體審核程序，包括全民討論、表決程序等問題沒有規(guī)定。這些問題應(yīng)當以法律的形式明確下來。
（5）關(guān)于憲法修正案的公布機關(guān)和生效時限。我國對此沒有明確規(guī)定。從各國規(guī)定來看，憲法修正案一般由國家元首、議會或者特定機關(guān)公布。根據(jù)我國過去的情況，無論是采用全面修改，還是采用修正案的形式修改憲法，其修改結(jié)果都由全國人大主席團公布，自公布之日起生效。對此應(yīng)以法律形式予以明確規(guī)定。
2．加強憲法解釋。加強憲法解釋可以起到憲政立法具體化作用，起到補充立法空白作用，增強憲法適用靈活性作用，發(fā)展憲法立法作用。在社會關(guān)系發(fā)生變化但還沒有突破現(xiàn)行憲法的條款框架時，憲法解釋不改變憲法條文就可以實現(xiàn)憲法與社會現(xiàn)實的一致性，與憲法修改的形式相比有極大的優(yōu)越性。因此，應(yīng)加強憲法解釋。一是要通過各種方式深入憲政實踐，以發(fā)現(xiàn)問題，為憲法解釋過程提供現(xiàn)實依據(jù)。二是，要立法明確憲法解釋的具體程序和效力，以解決現(xiàn)實需要與憲法解釋過程之間的操作橋梁，同時也為憲法解釋的廣泛適用提供保障。關(guān)于憲法解釋的程序，包括解釋的提起，審核和公布三個環(huán)節(jié)。由于憲法解釋貫穿于行憲和護憲的整個過程，因此憲法解釋機關(guān)、有關(guān)國家機關(guān)、社會組織和公民，都可以因特定的原因提起憲法解釋。憲法解釋可以通過審議、表決等審核程序，由全國人大常委會以特定的刊物或渠道公布。關(guān)于憲法解釋的效力，立憲解釋與行憲解釋在效力等級上是相同的，但違憲解釋在各國中情況有所不同。有的國家如西班牙，如果宣布法律違憲，那么該項法律就完全失效，這種違憲解釋與憲法條文的效力是相等的；而有的國家如美國，違憲法律只是對具體案件無效，不能產(chǎn)生與憲法條文相等的效力。在我國，全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機關(guān)，它所作的憲法解釋應(yīng)該具有與憲法條文相同的最高法律效力。三是要注意憲法解釋的及時修改、編纂與整理，確保其內(nèi)在規(guī)范性和現(xiàn)實效力。
除了注重憲法自身的完善，還應(yīng)加強與憲法相適應(yīng)的配套法律法規(guī)的完善。保障憲法的有效實施不僅要求憲法本身內(nèi)容規(guī)定合乎國情、合于實際，對實踐有理論指導作用，而且需要有以憲法為根本指導的相適應(yīng)的配套法律法規(guī)，以保證根本大法在現(xiàn)實生活中的實現(xiàn)。正如斯大林在《關(guān)于蘇聯(lián)憲法草案》中所言：“憲法并不是法律大全，憲法是根本法，而且僅僅是根本法，憲法并不排除將來立法機關(guān)的日常立法工作，而要求有這種工作�！蔽覈F(xiàn)行憲法中附有“依照法律”、“由法律規(guī)定”之類條件的有40多處，如果沒有與之相應(yīng)的具體部門法可供“依據(jù)”，那么憲法的許多規(guī)定就難以落到實處，即使不附有“依照法律”之類條件的，也需要普通法律與之配套，否則，憲法不可能很好地實施。
（三）建立健全保障憲法實施的監(jiān)督機制。
為保障憲法的實施，順應(yīng)憲法監(jiān)督制度發(fā)展的世界潮流，適應(yīng)憲法監(jiān)督的專業(yè)性、技術(shù)性、連續(xù)性、時效性的要求，我國可借鑒外國有利經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況建立專門的違憲審查機構(gòu)以健全憲法監(jiān)督機制。
1．在全國人大設(shè)立憲法委員會。
建立憲法監(jiān)督的專門機構(gòu)已成為學界的共識，盡管存在不同的模式設(shè)計，但在全國人大下面設(shè)立憲法監(jiān)督委員會的設(shè)想，得到較多認同。這一設(shè)想是較合理可行的。首先，設(shè)立在全國人大下面，體現(xiàn)了憲法委員會崇高的法律地位，有利于其以高度的權(quán)威來行使職權(quán)，也與憲法作為根本大法的性質(zhì)相適應(yīng)。其次，設(shè)在全國人大下面，也符合我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，便于處理它與全國人大及其常委會的關(guān)系，保證國家機關(guān)體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。
2．憲法委員會的職權(quán)。
設(shè)定憲法委員會的違憲審查職權(quán)前，首先應(yīng)明確，這里的違憲審查活動是指立法機關(guān)、或?qū)ｉT憲法機關(guān)經(jīng)有關(guān)國家機關(guān)，社會組織或受害人提請或依職權(quán)，對生效的法律或行政行為（通常指國家機關(guān)的行為，有的還包括政黨行為，選舉行為）是否違反憲法作出解釋和裁決。就我國憲法委員會的違憲審查而言，具體包括：（1）審查法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的合憲性；（2）審查國家機關(guān)領(lǐng)導人行為的合憲性；（3）審查政黨和社會團體及其領(lǐng)導人員行為的合憲性；（4）審查國家機關(guān)之間的權(quán)限爭議；（5）受理違憲控訴；（6）立法提案；（7）憲法解釋；（8）有關(guān)憲法實施的建議權(quán)等。憲法委員會對其中的（1）、（2）、（3）、（4）事項，只有向全國人大及其常委會提出建議的權(quán)力，對于（7）事項，既對憲法作出的解釋，要報全國人大常委會批準。
3．憲法委員會的監(jiān)督方式。
可采取事先審查與事后審查相結(jié)合的方式，使事先事后審查形成一個審查鏈條，才能真正啟動憲法監(jiān)督實施機制。憲法監(jiān)督委員會對全國人大及其常委會制定的法律，在其通過之前進行審查，對于一些屬位階較低的規(guī)范性文件，包括一般行政法規(guī)、地方性法規(guī)、軍事法規(guī)、政府規(guī)章、軍事規(guī)章和政策在內(nèi)的其他規(guī)范性文件、司法解釋、行政解釋及司法判決等等均列入事后審查，并向全國人大及其常委會提出審查報告。憲法委員會可依職權(quán)主動審查，也可應(yīng)一定主體申請?zhí)岢龅倪`憲審查請求而進行審查。
4．憲法委員會的組成。
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