[ 王利明 ]——(2000-11-24) / 已閱80004次
1.健全對行政規(guī)章的審查制度。實行正常的行政管理，需要行政機關(guān)制訂必要的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，行政立法是我國立法的重要組成部分，它們對有效地調(diào)整社會和經(jīng)濟管理關(guān)系，發(fā)揮了重要作用。然而，應(yīng)當看到許多政府部門制訂的規(guī)章因受到部門利益的主導(dǎo)，注重的是“設(shè)立機構(gòu)、行使權(quán)力、收取費用、罰款沒收”，在制訂時缺乏合理的科學(xué)的論證。一些規(guī)章與法律的規(guī)定并不完全符合。某些規(guī)章甚至為亂收費、亂罰款提供了根據(jù)。從實踐來看，建立和完善各類規(guī)章的審查制度對保證依法行政十分必要。根據(jù)行政訴訟法，司法機關(guān)無權(quán)對這些規(guī)章實行審查。但依我國憲法第89條的規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令，因而對規(guī)章實行審查具有憲法依據(jù)，只是目前缺乏一套程序和制度的規(guī)定。如應(yīng)由哪個政府部門承擔審查規(guī)章的職責，應(yīng)由誰提出審查的要求，如果規(guī)章不合法，應(yīng)通過何種程序予以修改，甚至宣告其無效，等等這些都需要作出規(guī)定。當前，為保障行政機關(guān)依法行政，一方面要對現(xiàn)行的規(guī)章進行清理，對不合理的甚至在內(nèi)容上明顯違法的規(guī)章要予以修改、廢除；另一方面也要盡快健全規(guī)章的審查制度，對規(guī)章的制訂和出臺應(yīng)嚴格把關(guān)。
2.盡快制訂行政程序法，確保行政機關(guān)實施的行政行為在程序上合法。程序是法律的生命，行政程序的法律化是現(xiàn)代法治國家重要的法律原則。（注：參見張明杰等：《行政法的新理念》，中國人民公安大學(xué)出版社1997年版，第168頁。）依法行政，
不僅僅是要求行政機關(guān)所實施的行政行為在內(nèi)容上合法，而且應(yīng)包括行政機關(guān)行使行政權(quán)的行為在程序上也應(yīng)合法。行政機關(guān)在從事行政立法、行政許可、行政懲戒、行政處罰、行政調(diào)處、行政征收、行政強制和行政救濟等行為時，都必須符合法定的程序，當前，為制止行政機關(guān)“亂收費”現(xiàn)象，應(yīng)當對任何一項收費辦法的出臺規(guī)定一套嚴格的程序，并對行政機關(guān)收費的權(quán)限范圍、收費標準、收費的支出，違反收費程序的責任、對受損害的公民和法人的補救等，都需要作出明確的規(guī)定。
3.加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，行政執(zhí)法效率的高低，執(zhí)法人員的廉潔公正，是廣大公民極為關(guān)心且與其利益極為密切的問題。但行政執(zhí)法效果與廣大人民群眾的期望仍有明顯差距，而行政執(zhí)法中存在的問題，很大程度上是因為缺乏對行政執(zhí)法的合理的監(jiān)督機制造成的。我國行政訴訟法的頒布為對行政行為的司法監(jiān)督提供了法律依據(jù)，但行政自由裁量權(quán)受司法審查的范圍仍然有限，（注：張杰明等，前引書第71頁。）司法監(jiān)督需要進一步加強。筆者認為，只要公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了其財產(chǎn)和人身權(quán)利，并在法院提起訴訟，法院都應(yīng)當受理，并應(yīng)對具體行政行為的合法性予以審查。在對行政執(zhí)法的監(jiān)督方面，尤其應(yīng)加強國家權(quán)力機關(guān)對各級人民政府的監(jiān)督。全國和地方各級人大應(yīng)經(jīng)常展開一些有針對性的、有效的執(zhí)法檢查，而不能做流于形式的檢查監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時督促有關(guān)部門限期改正，而政府有關(guān)部門也應(yīng)及時向人大報告改正的結(jié)果。當然，也應(yīng)加強行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)的監(jiān)督職能。對“亂收費、亂罰款”現(xiàn)象應(yīng)予以制止，對所謂處罰和收費中的利益分成制度應(yīng)堅決予以廢除，對各種“小金庫”和私設(shè)的帳戶要完全納入審計的監(jiān)督范圍，從而消除行政執(zhí)法中因利益驅(qū)動而造成的對公民和法人的合法權(quán)益的侵害。
三、依法治國需要司法公正
黨的十五大報告明確指出：“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”，是加強法制建設(shè)的重要內(nèi)容。眾所周知，當前司法審判工作中最大的弊端是地方保護主義以及裁判不公。（注：參見任建新1997年《最高人民法院工作報告》。）地方保護主義的表現(xiàn)形式是多樣的，審判實踐中最常見的是各級地方領(lǐng)導(dǎo)從維護本地當事人和地方的特殊利益出發(fā)，在執(zhí)法活動中對法院的審判工作橫加干預(yù)，而一些辦案人員也置國家法律及案件事實于不顧，偏袒本地當事人，損害外地當事人的合法權(quán)益。某些素質(zhì)較差的法官則以地方保護主義為保護傘，徇私枉法，處處為本地當事人開脫責任或謀取利益，同時也用以換取個人的好處及非法利益。而因司法腐敗、徇私枉法、法律素養(yǎng)差等原因而造成的裁判不公在某些地方的法院明顯存在，且已引起人民群眾的極大不滿。
依法治國需要司法公正，司法公正是法治最重要的內(nèi)容。法治意味著法律的普遍適用和至高無上；法律平等地約束社會一切成員的法治原則，必須經(jīng)由公正的司法活動來貫徹實施。德沃金說：“法院是法律帝國的首都”，公正的司法，不僅在于懲惡揚善，弘揚法治；同時也是對民眾遵紀守法的法治觀念的教化；是對經(jīng)濟活動當事人高效有序地從事合法交易的規(guī)制。由于司法最終解決糾紛，決定了司法是保障人民權(quán)利，實現(xiàn)社會正義的最后一道防線，當公民和法人的權(quán)益受到侵害，當弱者受到強者的欺凌，當社會的良知受到惡勢力的踐踏，受害人能夠?qū)で蟮淖詈笠惶幧陱堈x的地方就是法院，法院是保護公民權(quán)利的最后屏障。而枉法的裁判、不公的裁判，不僅扭曲了是非，混淆了正義與邪惡，而且會造成民眾對法律的權(quán)威性的懷疑、不信任甚至蔑視，法律虛無主義的觀念由此滋生，社會主義法制建設(shè)的成果，將因此而遭受毀滅性的摧殘。正如培根所指出的，“一次不公的（司法）判決比多次不公平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判決則把水源敗壞了。”（注：（英）培根：《培根論說文集》，
商務(wù)印書館1983年版，第193頁。）
司法最終解決糾紛，也決定了司法公正是社會安定的基礎(chǔ)。一方面，司法公正真正能夠給予民眾切實的安全感，使其對其經(jīng)由正當途徑獲取的財富產(chǎn)生合理的期待；對于依法享有的人格尊嚴和人身自由受到保障充滿信心。這樣，人們可以在法定范圍內(nèi)自由行為，全社會的公正觀念亦得以形成和強化。另一方面，司法公正真正能夠維護民眾對公共權(quán)力機構(gòu)的信任，即使公民的權(quán)利受到來自行政機構(gòu)及其工作人員的侵害，也可通過公正的行政訴訟，使其遭受侵害的權(quán)利得到充分補償。公民和政府之間的良好關(guān)系，也可通過公正的司法而得以維系。尤其應(yīng)當看到，當無辜的受害者、權(quán)利被侵害的當事人不能通過訴訟討回正義和公道，很可能導(dǎo)致其對法律和社會的公平與正義的失望甚至絕望，并可能采用合法途徑以外的乃至于非法的方式自行解決糾紛，從而危害社會的秩序和穩(wěn)定。所以，在我們這樣一個改革的時代，當各種利益發(fā)生沖突摩擦的時候，通過司法公正而保持社會安定，尤其重要。
筆者認為，保證司法公正，首先需要對人民法院的機構(gòu)設(shè)置和體制進行必要的改革。為了從體制上解決司法地方保護主義的現(xiàn)象，應(yīng)當改變目前人民法院的設(shè)置與行政區(qū)劃相一致、法院的人事任免完全由地方?jīng)Q定、法院的經(jīng)費完全由地方政府提供的狀況，各級法院在人財物方面應(yīng)當逐步與地方適當分離，并最終過渡到完全與地方分離。在法院的機構(gòu)設(shè)置方面，應(yīng)選擇司法區(qū)域的獨立為改革的突破口，使司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域不相重合。各地法院的法官應(yīng)定期實行輪換制，從而擺脫司法的地方化和行政化，鏟除司法地方保護主義的基礎(chǔ)。同時要糾正對司法審判的不當甚至非法的干預(yù)。正如江澤民同志所指出的，“對執(zhí)法中存在的地方保護主義和部門保護主義，對一些領(lǐng)導(dǎo)干部以言代法、干預(yù)司法部門獨立辦案的行為……要依據(jù)黨紀國法嚴肅查處�！保ㄗⅲ骸督瓭擅窭铢i參加全國政法工作會議并發(fā)表重要講話》，載1997年12月26日《法制日報》。）
為了杜絕腐敗、保障公正執(zhí)法，必須在庭審制度上進行改革。一方面，要將公開審判落到實處，凡是依法應(yīng)當公開審判的案件，一律應(yīng)當實行公開審判，并應(yīng)最大限度地允許人民群眾旁聽，通過公開審判，在法庭上講清事實，說明是非，樹立法院和法官“講理、公正、廉潔”的形象，也可極大地保障裁判的公正性。另一方面，就民事、經(jīng)濟案件而言，應(yīng)采取當事人主義，由當事人舉證，在庭審前，法官不得與當事人單獨接觸。在庭審過程中，也不得以調(diào)查收集證據(jù)為由而私自會見當事人，更不得接受后者的吃請，那種由一方當事人及其律師付費到外地采證或辦案，甚至與一方當事人一同到外地辦案的現(xiàn)象，應(yīng)當堅決予以糾正。
在審判方式改革方面，需要強調(diào)民事、經(jīng)濟案件判決書應(yīng)該詳寫判案理由。且每一項判決書都應(yīng)當向社會公布，以利于社會的監(jiān)督。判決書不詳寫理由，不僅不能保證司法的公正，而且會掩蓋執(zhí)法不公甚至貪贓枉法等各種非法行為。從審判實踐來看，凡是說理透徹、令當事人心服口服的案件，基本上都能表明法官執(zhí)法的公正，而僅認定事實，不談理由或理由不清，牽強附會的判決，即使事實清楚，也不能使當事人信服，其中亦難免不出現(xiàn)執(zhí)法不公。尤其是對敗訴一方而言，要其承擔成百成千萬的財產(chǎn)責任而不對其講清任何道理，即使理應(yīng)敗訴，當事人也不會服氣。所以在不少案件中，當事人在二審終結(jié)后，仍然沒完沒了地告狀、申訴、上訪、影響了社會的安定。如果判決說理透徹，也會大大增強對司法審判工作的監(jiān)督。事實上，許多案件之所以沒有披露，很多是因為判決書說理不清而難以披露。要真正加強對司法審判的監(jiān)督，就應(yīng)該將依法可以披露的案件一律公開。說理透徹的高質(zhì)量判決，自然經(jīng)得起社會公開輿論的評判。
保證司法公正，必須制定嚴格的法官職業(yè)道德和職業(yè)紀律。盡管法官法中提到了有關(guān)法官的職業(yè)道德問題，但過于簡單和原則，在很多方面仍然無章可循。如離退休的法官于一定期限能否在本地區(qū)任律師，法官的配偶和子女能否在本地區(qū)任律師等。尤其是在法官違反職業(yè)道德的情況下，應(yīng)承擔何種責任，迄今為止尚缺乏規(guī)定。除建立職業(yè)道德和職業(yè)紀律以外，對法官的考核制度也應(yīng)完善。目前對法官的考核，由所在人民法院組織實施往往流于形式，考核的內(nèi)容過于簡單或單一，不能考出真實水平。筆者建議成立“法官資格審查考核委員會”，專門負責法官的考核、考試及選拔錄用。法官應(yīng)有一定的司法實踐經(jīng)驗或法律工作經(jīng)驗，從未從事法律方面的學(xué)習(xí)和工作的人，不能立即擔任法官。
最后，為保證公正司法，還必須強化監(jiān)督機制，一方面要加強人大的監(jiān)督，各級人大應(yīng)對司法審判工作實行強有力的監(jiān)督。不過人大的監(jiān)督主要應(yīng)是事后的、一般的監(jiān)督，而不應(yīng)是對個案的直接監(jiān)督，不應(yīng)當對某個具體案件提出處理意見，并要求法院照辦，否則，會妨害法院的獨立審判。另一方面，也要加強新聞輿論的監(jiān)督。應(yīng)允許新聞界經(jīng)常披露、報導(dǎo)有關(guān)的案件，允許新聞媒體就案件發(fā)表評論，展開討論。當然，這樣做絕不意味著法院要受新聞輿論的支配，被輿論導(dǎo)向牽著走。在提倡新聞輿論監(jiān)督的同時，應(yīng)切忌出現(xiàn)“輿論判案”的現(xiàn)象。
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