[ 馬懷德 ]——(2012-2-16) / 已閱25617次
我國(guó)現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其司法解釋基本上是以行政主體為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定行政訴訟的被告�！靶姓黧w”=“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織”，并與行政訴訟被告一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，在我國(guó)法治還不完善的階段，在行政訴訟法發(fā)展的初始階段具有積極意義，但是隨著民主法治的發(fā)展及行政訴訟實(shí)踐的推進(jìn)，以行政主體理論為標(biāo)準(zhǔn)確定行政訴訟被告的缺陷已經(jīng)凸現(xiàn)出來(lái)：（1）增加了自然人、法人或其他組織確定被告的難度。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)能成為行政主體，但行政機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)的一部分，行政機(jī)構(gòu)一般不能成為行政主體，不能成為被告。其結(jié)果導(dǎo)致行為者可能不是被告，給原告確定誰(shuí)是被告帶來(lái)困難。特別是《若干問(wèn)題的解釋》將此問(wèn)題更加復(fù)雜化。要求原告在起訴時(shí)，去考察作出行政行為的行政機(jī)構(gòu)是否有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力這種即使在開庭審理中也不是輕而易舉就能確定的復(fù)雜問(wèn)題，實(shí)在過(guò)于苛刻。（2）行政主體的“組織性”使得對(duì)現(xiàn)實(shí)中根據(jù)法律授權(quán)而以其本人名義行使公權(quán)力的個(gè)人在行政法上的地位無(wú)所適從。根據(jù)傳統(tǒng)的行政主體理論，行政主體“為自然人的延伸”，因而在確認(rèn)行政訴訟被告的時(shí)候，強(qiáng)調(diào)被告作為行政主體的組織性質(zhì)，而個(gè)人是不能成為行政主體的，從而否定了個(gè)人成為行政訴訟被告的可能性。以此觀點(diǎn)來(lái)確認(rèn)行政訴訟的被告，明顯與有關(guān)法律的規(guī)定不相契合，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中實(shí)際上有一些個(gè)人在以自己的名義行使公權(quán)力。（3）我國(guó)現(xiàn)有的行政主體理論也使得行政訴訟被告的確定存有先天不足和缺乏根基的問(wèn)題。[4]由于我國(guó)行政主體的確定標(biāo)準(zhǔn)差不多只有法律、法規(guī)授權(quán)（行政機(jī)關(guān)的“固有職權(quán)”其實(shí)也屬于法律授權(quán)）一條，在目前我國(guó)法律體系尚不健全的情況下，非授權(quán)主體屢有行使行政職權(quán)的情形，造成了在確定被告時(shí)的困難，為公民訴訟帶來(lái)諸多不便，甚至因此使公民訴訟無(wú)門。行政主體本身即為單一的獨(dú)立的主體，一旦這些主體不存在，便有可能出現(xiàn)無(wú)責(zé)任歸屬者。（4）獨(dú)立意志與獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任之證偽。在行政訴訟中，國(guó)家或者地方政府為實(shí)質(zhì)上的責(zé)任承擔(dān)者，行政訴訟的被告實(shí)際上僅為形式上的責(zé)任承擔(dān)者。從行政訴訟的后果來(lái)看，行政訴訟的被告承擔(dān)的法律責(zé)任僅為法院撤銷或者變更其所作的決定或者依法院裁判而重新作出行政決定（即撤銷之訴、變更之訴、重作決定之訴）、被法院依法通過(guò)確認(rèn)訴訟的形式宣布行政決定違法（確認(rèn)之訴）、被法院要求履行法定義務(wù)（給付之訴）、充當(dāng)行政賠償?shù)牧x務(wù)主體（賠償之訴，而這種責(zé)任實(shí)際上仍然要由國(guó)家或地方政府承擔(dān)）。借用行政機(jī)關(guān)在行政法中所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任來(lái)表達(dá)行政訴訟被告法律責(zé)任的做法，實(shí)際上是忽視了兩種責(zé)任的不同性質(zhì)。
鑒于當(dāng)前的行政訴訟被告的規(guī)定存在的諸多弊端，提出以下完善建議：（1）以作出行政行為的機(jī)關(guān)或組織為被告。確定行政訴訟被告應(yīng)避免復(fù)雜化，應(yīng)堅(jiān)持一個(gè)總原則，即：誰(shuí)行為，誰(shuí)為被告。應(yīng)避免追究作出行政行為的機(jī)構(gòu)或組織是否具有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力、能否成為行政主體的問(wèn)題，而從形式上判斷被告。行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，不管有沒有法律的授權(quán)，只要這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)以自己的名義作出行政行為，原告就可以控告這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)就是被告。行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)以及其他公法性行為的作出者，都可以成為被告。（2）經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。根據(jù)上述“誰(shuí)行為，誰(shuí)為被告”的規(guī)則，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，等同于復(fù)議機(jī)關(guān)作出了與原行政行為同樣的行為，因此，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告完全說(shuō)得通。如此規(guī)定的最大益處是強(qiáng)化了復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任心。從統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，經(jīng)復(fù)議的案件，絕大多數(shù)都是復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持原行政行為的裁決，這其中當(dāng)然有最初作出行政行為是正確的原因，但是復(fù)議機(jī)關(guān)害怕當(dāng)被告，以維持來(lái)敷衍塞責(zé)也是主要原因。規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為時(shí)也是被告，有利于督促?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)，即使被起訴了，也可避免敗訴。至于擔(dān)心復(fù)議機(jī)關(guān)過(guò)多地被起訴，增加法院和當(dāng)事人的成本，影響效率，都是多慮的。與原告資格的確定相對(duì)應(yīng)，對(duì)行政訴訟第三人資格的確定，也應(yīng)采用與原告資格確定相同標(biāo)準(zhǔn)，即要求其與提起訴訟的行政行為有“法律上的利益”。至于其參與行政訴訟的方式，既可以由其申請(qǐng)參加，也可以由人民法院通知參加。
五、行政訴訟的管轄
（一）行政訴訟管轄的現(xiàn)行規(guī)定及存在的問(wèn)題
《行政訴訟法》規(guī)定的管轄制度包括級(jí)別管轄、地域管轄、裁定管轄，其中存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)為：（1）便于當(dāng)事人進(jìn)行訴訟和便于法院公正行使審判權(quán)兩個(gè)因素之間存在著內(nèi)在的矛盾。由于立法上沒有充分考慮到行政審判中可能受到的法外干預(yù)，造成當(dāng)前級(jí)別管轄過(guò)低，影響了行政審判權(quán)的公正行使。雖然最高人民法院通過(guò)司法解釋在一定程度上解決了行政訴訟級(jí)別管轄過(guò)低的問(wèn)題，但依然沒有從根本上解決問(wèn)題。（2）過(guò)多沿襲了《民事訴訟法》關(guān)于管轄的規(guī)定�！缎姓V訟法》關(guān)于級(jí)別管轄的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)于地域管轄一般標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)案件的管轄標(biāo)準(zhǔn)，以及關(guān)于共同管轄、裁定管轄的標(biāo)準(zhǔn)，都不同程度地沿襲了民事訴訟管轄的規(guī)定。在行政訴訟制度建立之初，這一規(guī)定是必要的而且發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但是在發(fā)展過(guò)程中逐漸顯露出與現(xiàn)實(shí)的不適應(yīng)性。行政訴訟與民事訴訟在諸多方面存在著差異，司法不統(tǒng)一、司法不獨(dú)立以及司法行政化、地方化對(duì)行政訴訟的影響更大，因此，管轄制度應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有情況作出新的規(guī)定。（3）司法地方化現(xiàn)象嚴(yán)重。司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的依附在現(xiàn)實(shí)中造成了地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義和執(zhí)行難的現(xiàn)象，法院很難站在公正的立場(chǎng)上裁判，因此有所謂“選準(zhǔn)了管轄法院等于官司贏了一半”的說(shuō)法。[5]管轄規(guī)則不是便于法院公正、有效審理，而是方便了“官官相護(hù)”。最集中的體現(xiàn)是司法地方化，行政審判受到地方政府、人大、黨委的非法干預(yù)，影響了行政案件的公正審理和裁判，自然人、法人和其他組織的正當(dāng)權(quán)益也沒有得到依法保護(hù)。因而，對(duì)我國(guó)行政訴訟管轄的規(guī)定進(jìn)行改變和完善十分必要。
（二）完善行政訴訟管轄制度的建議
鑒于當(dāng)前的行政訴訟管轄制度存在的諸多問(wèn)題，提出以下完善建議：（1）提高行政級(jí)別管轄。一是規(guī)定以縣級(jí)以上人民政府為被告的行政案件由中級(jí)人民法院管轄。二是規(guī)定以國(guó)務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府為被告的行政案件由高級(jí)人民法院管轄。以國(guó)務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府為被告的行政案件應(yīng)由高級(jí)人民法院行使一審管轄權(quán)。這既是出于減少行政干預(yù)、保障司法公正的考慮，同時(shí)也因?yàn)檫@一類案件一般情況比較復(fù)雜，專業(yè)性更強(qiáng)，高級(jí)人民法院在人員素質(zhì)、審判條件上都較中級(jí)人民法院有優(yōu)勢(shì)，有利于案件的審理和裁判。而最高人民法院由于還有其他職能與任務(wù)，不宜增加一審數(shù)量，仍應(yīng)依照現(xiàn)行法律規(guī)定。（2）擴(kuò)大地域管轄中的選擇范圍。為了解決我國(guó)地域管轄中存在的問(wèn)題，可以對(duì)現(xiàn)行的地域管轄制度作出如下改變：一是規(guī)定行政案件的一般地域管轄由被告或者原告所在地人民法院管轄；二是如果原、被告在同一個(gè)法院轄區(qū)的，原告可以申請(qǐng)其所在地人民法院的上級(jí)人民法院指定臨近區(qū)域的法院管轄。作出如此調(diào)整和改變，可以保證其原告訴訟權(quán)利的充分行使，更符合“平等原則”。而“擇地行訴”既能解決案件公正審理可能受影響的問(wèn)題，又便于原告行使訴權(quán)，防止增加過(guò)多的訴訟負(fù)擔(dān)。
六、行政訴訟的起訴期限
（一）現(xiàn)行的起訴期限規(guī)定存在的弊端
行政訴訟的起訴期限制度主要由《行政訴訟法》和最高人民法院司法解釋的相關(guān)規(guī)則所構(gòu)成，《行政復(fù)議法》中也有一些規(guī)定涉及到起訴期限。行政訴訟的起訴期限制度存在以下問(wèn)題：（1）過(guò)多地考慮行政效率的需要，期限太短。行政管理和行政秩序需要效率是事實(shí)，但期限的設(shè)計(jì)要考慮的不僅僅是這個(gè)因素，還應(yīng)當(dāng)考慮法治的基本要求，最低限度必須使當(dāng)事人能夠有比較充分的機(jī)會(huì)認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利是否受到侵犯以及能夠提出法律救濟(jì)的請(qǐng)求。（2）規(guī)則內(nèi)容不明確�！缎姓V訟法》關(guān)于起訴期限只有一條規(guī)定，它沒有考慮到實(shí)踐中各種復(fù)雜的情況，沒有考慮到行政行為不送達(dá)或未送達(dá)給有關(guān)利害關(guān)系人的情況，以及這種情況下確立多長(zhǎng)的、怎樣的起訴期限是正當(dāng)?shù)�；也沒有考慮到行政機(jī)關(guān)送達(dá)了行政決定而沒有告知訴權(quán)的情況，以及這種情況下相應(yīng)起訴期限設(shè)計(jì)的正當(dāng)性。（3）規(guī)則之間內(nèi)容相互沖突。雖然立法和司法解釋關(guān)于起訴期限規(guī)定的條款不多，但內(nèi)容仍然相互沖突。首先是起算點(diǎn)沖突。《行政訴訟法》第39條規(guī)定的起算點(diǎn)是自當(dāng)事人知道具體行政行為作出之日起，而《若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定的起算點(diǎn)既有自當(dāng)事人知道訴權(quán)或起訴期限之日，也有當(dāng)事人知道具體行政行為的內(nèi)容之日，但都不以具體行政行為的作出之日為起算點(diǎn)。其次是不同的期限規(guī)則所體現(xiàn)的期限內(nèi)涵和法治意義沖突。《行政訴訟法》規(guī)定的期限制度強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)事人知道具體行政行為的作出時(shí)間，而不管當(dāng)事人是否知道行政行為的具體內(nèi)容、與自己的利害關(guān)系和訴權(quán)等等，這種規(guī)定幾乎只是單純地規(guī)定了一個(gè)期限的起算點(diǎn)，而沒有考慮期限與當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)享有的起碼的取得法律救濟(jì)的正當(dāng)機(jī)會(huì)和權(quán)利的內(nèi)在關(guān)系，與法的公正之間的內(nèi)在關(guān)系，而《若干問(wèn)題的解釋》的期限規(guī)定強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)事人知道訴權(quán)、起訴期限和內(nèi)容，雖然標(biāo)準(zhǔn)并未完全統(tǒng)一，但考慮的正當(dāng)因素比較全面，在一定程度上體現(xiàn)了公正保障當(dāng)事人訴權(quán)的法治精神。再次是申請(qǐng)行政復(fù)議的期限與提起行政訴訟的期限存在內(nèi)在沖突�！缎姓䦶�(fù)議法》第9條規(guī)定的提起行政復(fù)議的期限為自知道具體行政行為之日起60日。表面上看，復(fù)議申請(qǐng)期限與起訴期限沒有本質(zhì)關(guān)系，但實(shí)際上有內(nèi)在關(guān)系，而且相互矛盾，由于復(fù)議申請(qǐng)期限明顯短，在當(dāng)事人可以任意選擇復(fù)議或訴訟的情況下，在復(fù)議申請(qǐng)期限屆滿后，實(shí)際上仍然可以提起行政訴訟。如果當(dāng)事人尋求法律救濟(jì)的時(shí)間機(jī)會(huì)是一致的，那么這種不一致實(shí)際上是一種法治精神的矛盾。在復(fù)議前置的情況下，復(fù)議申請(qǐng)期限的限制實(shí)際上剝奪了當(dāng)事人取得司法救濟(jì)的權(quán)利，從而在本質(zhì)上破壞了當(dāng)事人取得法律救濟(jì)的時(shí)間機(jī)會(huì)應(yīng)當(dāng)一致的基本的法治原則。行政復(fù)議法規(guī)定的復(fù)議申請(qǐng)期限明顯短于起訴期限，在復(fù)議前置的情況下，當(dāng)事人超過(guò)復(fù)議申請(qǐng)期限后就不能再提起行政訴訟。實(shí)際上，當(dāng)事人超過(guò)復(fù)議申請(qǐng)期限未必超過(guò)起訴期限，而且實(shí)踐中常常是當(dāng)事人尋求法律救濟(jì)時(shí)超過(guò)復(fù)議申請(qǐng)期限而不超過(guò)起訴期限。（4）基本制度不健全，未規(guī)定行政訴訟時(shí)效的中斷或延長(zhǎng)等問(wèn)題。我國(guó)的民事訴訟中的訴訟時(shí)效制度中存在時(shí)效中斷和延長(zhǎng)問(wèn)題。同樣是主張?jiān)V權(quán)，同樣存在著有正當(dāng)原因沒有及時(shí)行使起訴權(quán)的問(wèn)題，為什么行政訴訟中就不能有時(shí)效的中斷和延長(zhǎng)？即使認(rèn)為行政訴訟中不應(yīng)當(dāng)規(guī)定時(shí)效中斷或延長(zhǎng)制度，也有必要作出明確規(guī)定。因?yàn)槊袷略V訟中的相應(yīng)制度極易讓人認(rèn)為行政訴訟中也應(yīng)當(dāng)存在期限中斷和延長(zhǎng)制度。雖然行政訴訟的起訴問(wèn)題有一定的特殊性，有些與民事訴訟中相同的事實(shí)能否成為時(shí)效中斷或延長(zhǎng)的理由值得研究，有一些問(wèn)題在本質(zhì)上是相同的，因而應(yīng)當(dāng)對(duì)時(shí)效中斷和延長(zhǎng)制度作出具體規(guī)定。
（二）完善行政訴訟期限的建議
針對(duì)現(xiàn)行立法中存在的弊端以及實(shí)踐中的問(wèn)題，筆者對(duì)行政訴訟期限提出以下完善建議：（1）將行政訴訟的起訴期限統(tǒng)一為1年。針對(duì)現(xiàn)行法律對(duì)起訴期限規(guī)定得繁瑣、不易操作的弊端，建議將起訴期限統(tǒng)一規(guī)定為：一般起訴期限為1年，自自然人、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為侵犯其合法權(quán)益之日起計(jì)算，涉及不動(dòng)產(chǎn)的最長(zhǎng)保護(hù)期從行政行為作出之日起20年，其他行政行為的最長(zhǎng)保護(hù)期自作出之日起5年。這種規(guī)定避免了期限復(fù)雜以及起算點(diǎn)復(fù)雜的問(wèn)題，如現(xiàn)行的起訴期限起算點(diǎn)分別有“收到復(fù)議決定書之日起”、“知道作出具體行政行為之日”、“知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日”、“知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為之日起”等，這些規(guī)定過(guò)于復(fù)雜，不利于當(dāng)事人以及法院掌握。因而，將起訴期限的起算點(diǎn)統(tǒng)一為“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為侵犯其合法權(quán)益之日”十分必要。需要說(shuō)明的是，“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”是法律術(shù)語(yǔ)。所謂應(yīng)當(dāng)知道，是指盡管當(dāng)事人否認(rèn)自己知道訴權(quán)以及起訴期限，但法院有充分的理由認(rèn)為行政相對(duì)人知道訴權(quán)以及起訴期限的，即為“應(yīng)當(dāng)知道”。同時(shí)，處于穩(wěn)定行政法律關(guān)系的需要，規(guī)定了起訴的最長(zhǎng)保護(hù)期限。最長(zhǎng)保護(hù)期限為不變期間，即法院不得延長(zhǎng)或縮短的期間。這一規(guī)定與民法中的最長(zhǎng)訴訟時(shí)效的性質(zhì)是一致的。（2）增加行政訴訟期限的延長(zhǎng)、中斷的規(guī)定。訴訟期限的延長(zhǎng)或中斷是訴訟時(shí)效制度的重要內(nèi)容。因此，應(yīng)在《行政訴訟法》中予以明確。因而，借鑒我國(guó)民事訴訟中的起訴時(shí)效的延長(zhǎng)、中斷制度，不僅必要，而且可行。
注釋:
[1]馬懷德.行政訴訟范圍研究[C]∥.樊崇義.訴訟法學(xué)研究（第一卷）.北京：中國(guó)檢察出版社，2002：321.
[2]潘昌峰.試論我國(guó)行政判決形式的局限性及其完善[J].行政法學(xué)研究，1997，（3）.
[3]吳庚.行政訴訟中各類訴訟之關(guān)系[J].法令月刊，第49卷第11期.
[4]楊偉東.從被告的確定標(biāo)準(zhǔn)看我國(guó)行政訴訟主體劃分之弊端[J].中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，1999，（6）.
[5]孔祥林.影響司法公正的制度性缺陷分析[J].唯實(shí)，2000，（3）.
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