[ 馬懷德 ]——(2012-2-16) / 已閱25614次
馬懷德 中國(guó)政法大學(xué) 教授
關(guān)鍵詞: 行政訴訟/行政訴訟受案范圍/行政訴訟類(lèi)型/訴訟關(guān)系/訴訟期限
內(nèi)容提要: 《行政訴訟法業(yè)》已實(shí)施20年，在推進(jìn)“民告官”法律化、確立“依法行政”觀念、完善行政法制體系、保障行政相對(duì)人合法權(quán)益方面取得了巨大成就。但20年的行政訴訟實(shí)踐也提出了一系列具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題，諸如行政訴訟目的、行政訴訟受案范圍、行政訴訟類(lèi)型、行政訴訟當(dāng)事人、行政訴訟管轄、行政訴訟起訴期限等問(wèn)題，這些問(wèn)題關(guān)系到行政訴訟制度的完善和發(fā)展，也與整個(gè)中國(guó)行政法治的前途和命運(yùn)息息相關(guān)，亟待行政訴訟理論予以回應(yīng)。
《行政訴訟法》實(shí)施近20年來(lái)，在推進(jìn)“民告官”法律化、確立“依法行政”觀念、完善行政法制體系、保障行政相對(duì)人合法權(quán)益等方面取得了巨大成就，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了重要作用。但是，20年的行政訴訟實(shí)踐也提出了一系列具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題，這些問(wèn)題關(guān)系到行政訴訟制度的完善與發(fā)展，也與整個(gè)中國(guó)行政法治的前途和命運(yùn)息息相關(guān)，亟待行政訴訟理論予以回應(yīng)。擺在我們面前的首要任務(wù)是認(rèn)識(shí)行政訴訟的現(xiàn)狀和問(wèn)題所在，深入思考和分析問(wèn)題的成因，為最終解決這些問(wèn)題提出建設(shè)性的意見(jiàn)和方案。筆者擬對(duì)我國(guó)《行政訴訟法》存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析并提出修改完善的建議
一、行政訴訟目的
（一）行政訴訟目的規(guī)定存在的問(wèn)題
根據(jù)《行政訴訟法》第1條規(guī)定，行政訴訟的目的可以概括為：保障人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)�，F(xiàn)行的關(guān)于行政訴訟目的的規(guī)定存在著以下幾方面的弊端：（1）過(guò)于強(qiáng)調(diào)保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，弱化了保障公民、法人、其他組織合法權(quán)益的目的。盡管從表面上看以上目的同等重要，但實(shí)際上《行政訴訟法》許多條款更多的體現(xiàn)了保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的目的，比如行政訴訟案件中法院的維持判決。行政訴訟本來(lái)是給公民、法人或其他組織提供的一個(gè)救濟(jì)渠道，公民、法人或其他組織對(duì)某個(gè)行政行為不服，提起行政訴訟的目的是要推翻不服的行政行為。法院作為居中裁判者，在認(rèn)為公民、法人或其他組織要求推翻行政行為的理由不充分時(shí)，予以駁回就足夠了，但維持判決顯然是更超越了一步。法院的維持判決顯然削弱了行政訴訟在維護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益方面的目的。（2）現(xiàn)行的關(guān)于行政訴訟目的的規(guī)定不利于行政爭(zhēng)議的解決。行政訴訟源于行政爭(zhēng)議，行政訴訟的基本功能之一也是解決行政爭(zhēng)議。但現(xiàn)行的一些制度設(shè)計(jì)并不利于行政爭(zhēng)議的解決，如不得調(diào)解制度。不得調(diào)解制度的設(shè)計(jì)初衷是為了防止行政機(jī)關(guān)放棄權(quán)力，損害公共利益，防止行政機(jī)關(guān)損害公權(quán)力。但事實(shí)上，行政訴訟不得調(diào)解，使得本來(lái)能夠化解的矛盾、能夠通過(guò)調(diào)解解決的行政糾紛最終無(wú)法解決。致使現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了很多法院的行政訴訟判決難以執(zhí)行，敗訴的公民、法人或其他組織依然不服的情況。不得調(diào)解制度反映了我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟目的不清晰，不利于解決行政爭(zhēng)議的弊端。
（二）修改行政訴訟目的的建議
針對(duì)現(xiàn)行的《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟目的的規(guī)定所存在的弊端，提出如下修改建議：（1）增加“解決行政爭(zhēng)議”的目的。爭(zhēng)議的存在是啟動(dòng)訴訟程序的動(dòng)因，解決爭(zhēng)議是人民法院的根本任務(wù)，正確及時(shí)審理案件最終要落實(shí)到解決爭(zhēng)議。（2）將“公民”改為“自然人”。公民概念強(qiáng)調(diào)國(guó)籍上的歸屬，自然人一般指具有自然的生理機(jī)能的人類(lèi)成員，強(qiáng)調(diào)人的自然屬性。自然人的外延比公民廣，包括本國(guó)公民、外國(guó)公民和無(wú)國(guó)籍人。中國(guó)加入世貿(mào)組織后，外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織作為行政法律關(guān)系一方主體的情況越來(lái)越多，相應(yīng)地，涉外行政訴訟也必然增加。因此，把受保護(hù)權(quán)益的主體改為“自然人、法人和其他組織”更符合現(xiàn)實(shí)情況，并且在行文上前后一致，避免歧義。（3）將“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”改為“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政”。行政訴訟有別于刑事訴訟、民事訴訟的關(guān)鍵在于，行政訴訟程序與行政程序有密切關(guān)系。行政法律關(guān)系中，行政主體處于主導(dǎo)地位，依照一般授權(quán)或特別授權(quán)作出行政行為，有可能包含對(duì)相對(duì)人權(quán)益的處分。而在國(guó)家行政權(quán)力面前，相對(duì)人處于弱勢(shì)，缺乏權(quán)益的自我保障能力，由此而產(chǎn)生的行政糾紛，必須通過(guò)另一種國(guó)家權(quán)力居中裁判才能得以解決。因此，國(guó)家建立行政訴訟的目的在于用一種權(quán)力監(jiān)督另一種權(quán)力，行政權(quán)自身的效力足以能夠保障和維護(hù)行政任務(wù)的完成。行政訴訟不僅要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，還要督促其依法承擔(dān)責(zé)任，“依法行政”包含上述兩方面內(nèi)容，使用“監(jiān)督”的含義更為完整。綜上，建議將關(guān)于行政訴訟目的表述修改為：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保障自然人、法人和其他組織的權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，根據(jù)憲法制定本法。”
二、行政訴訟的受案范圍
（一）受案范圍的規(guī)定存在的問(wèn)題
《行政訴訟法》采用了兩種方法規(guī)定法院受理行政案件的范圍：一是概括式，《行政訴訟法》第2條、第11條對(duì)法院受理行政案件的范圍作出原則的統(tǒng)一的規(guī)定；二是列舉式，《行政訴訟法》第11條第1款前7項(xiàng)列舉了法院應(yīng)當(dāng)受理的行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議，第12條列舉了法院不能受理的4類(lèi)事項(xiàng)�！缎姓V訟法》在確立受案范圍方面，采取了兩個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)，具體行政行為和人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他法律所保護(hù)的權(quán)利，只有這兩個(gè)條件同時(shí)具備，才符合行政訴訟的受案范圍。如果行政行為不是具體行政行為，或者是沒(méi)有明確納入法律保護(hù)范圍的其他權(quán)益受到的損害，可能不屬于行政訴訟受案的范圍，也就得不到《行政訴訟法》的保護(hù)�，F(xiàn)行的關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定存在以下問(wèn)題：（1）以列舉的方式規(guī)定行政訴訟受案范圍不合理。列舉的優(yōu)點(diǎn)在于明白清楚，易于掌握，能夠起到明確界定范圍的作用。但是，用這種方法規(guī)定受案范圍中應(yīng)當(dāng)受理的案件是不妥的。因?yàn)榉蔁o(wú)論列舉出多少可以受理的案件，總會(huì)遺漏，所以用這種方法規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)受理的案件難免出現(xiàn)“掛一漏萬(wàn)”的問(wèn)題。列舉規(guī)定的方法是不科學(xué)的，也容易導(dǎo)致司法標(biāo)準(zhǔn)混亂，給公民、法人或者其他組織提起訴訟、法院受理案件帶來(lái)不必要的麻煩。（2）部分基本權(quán)利不能得到行政訴訟的保護(hù)。現(xiàn)行的受案范圍的規(guī)定沒(méi)有將憲法所保護(hù)的權(quán)利和行政訴訟法需要保護(hù)的權(quán)利有效的銜接，從而出現(xiàn)了權(quán)利保護(hù)的真空。在其他的法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定可以提起訴訟的情況下，憲法所保護(hù)的政治權(quán)利、受教育權(quán)等就難以通過(guò)行政訴訟得到有效的保護(hù)�！缎姓V訟法》有關(guān)人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定不當(dāng)?shù)叵拗屏诵姓V訟范圍，也使得有關(guān)受案范圍的若干條款出現(xiàn)矛盾和不一致，從而給司法機(jī)關(guān)受理案件設(shè)置了法律障礙，也為行政機(jī)關(guān)規(guī)避法律、逃脫司法監(jiān)督提供了條件。（3）受案范圍僅限于具體行政行為，不利于保護(hù)自然人、法人或其他組織的合法權(quán)益。根據(jù)現(xiàn)在的受案標(biāo)準(zhǔn)，只有具體行政行為才能被納入受案范圍，而大量的抽象行政行為則不屬于行政訴訟的受案范圍。此外，根據(jù)《行政訴訟法》第12條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出的獎(jiǎng)懲、任免等決定，即俗稱(chēng)的內(nèi)部行政行為，也被排除在行政訴訟的受案范圍之外，導(dǎo)致了行政訴訟的受案范圍過(guò)窄，不利于保護(hù)自然人、法人或其他組織的合法權(quán)益。（4）行政行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致�！缎姓V訟法》規(guī)定受案范圍時(shí)采用了不同標(biāo)準(zhǔn)劃分行政行為，使得第11條列舉的7項(xiàng)行為根本不是同一個(gè)層次的概念，劃分缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果就造成受案范圍的規(guī)定語(yǔ)焉不詳，列舉的7項(xiàng)行為之間相互交叉或者重復(fù)甚至遺漏。例如，第3項(xiàng)“侵犯法定經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”往往是其他幾種行為的結(jié)果，因?yàn)閬y處罰、違法要求履行義務(wù)、違法采取強(qiáng)制措施、拒絕頒發(fā)許可證等行為都可能導(dǎo)致法定經(jīng)營(yíng)自主權(quán)被侵犯的結(jié)果。而第1項(xiàng)中亂罰款則是第7項(xiàng)違法要求履行義務(wù)的一種表現(xiàn)形式。鑒于《行政訴訟法》在受案范圍的規(guī)定方面存在著上述問(wèn)題，因此有必要予以修改完善。
（二）修改受案范圍的建議
在總結(jié)我國(guó)行政訴訟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)行政訴訟的受案范圍，提出如下修改建議：（1）采用肯定概括加否定列舉的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍。對(duì)于受理行政案件的范圍，先予以概括式的說(shuō)明，然后再以列舉的方式說(shuō)明哪些不屬于行政訴訟的受案范圍。這種方式可以有效避免肯定列舉難以窮盡并且標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一的缺陷，也使得受案范圍更加明確。凡是屬于概括規(guī)定的范圍又不屬于明確列舉排除的范圍的，都屬于行政訴訟的受案范圍。（2）在表述受案范圍時(shí)，用“行政爭(zhēng)議”取代“具體行政行為”。對(duì)于我國(guó)行政訴訟受案范圍的概括規(guī)定可以表述為：“自然人、法人或者其他組織和行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭(zhēng)議提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。本法規(guī)定不予受理的爭(zhēng)議除外”。用“行政爭(zhēng)議”取代“具體行政行為”符合當(dāng)前的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)；行政爭(zhēng)議的含義比行政行為更寬泛，可以適應(yīng)擴(kuò)大行政訴訟范圍的趨勢(shì)；法院審理的前提當(dāng)然是爭(zhēng)議的存在，以爭(zhēng)議為基本概念確定法院受案范圍更符合邏輯。（3）將部分抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。建議將國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)范性文件以外的其他抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍符合國(guó)際趨勢(shì)；現(xiàn)行制度中對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督既不充分，也缺乏實(shí)效；從我國(guó)法治現(xiàn)狀來(lái)看，已經(jīng)具備將抽象行政行為納入訴訟范圍的條件；將部分抽象行政行為納入訴訟，也可以在國(guó)內(nèi)化解矛盾，避免引入國(guó)際社會(huì)，使我國(guó)在外交和對(duì)外貿(mào)易中陷于被動(dòng)。（4）將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟的受案范圍。法院是否受理一個(gè)案件，不是根據(jù)行為的對(duì)象而是根據(jù)行為的性質(zhì)確定的。[1]一個(gè)行為是針對(duì)普通公民，還是針對(duì)公務(wù)員，并不能改變行為的本質(zhì)，更不應(yīng)該成為法院排除司法裁判權(quán)的界限，應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟的受案范圍。需要注意的是，并非所有的內(nèi)部行政行為均應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍，對(duì)于高度人性化判斷的事項(xiàng)，不應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。在高等學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系方面，涉及大量的此類(lèi)行為，如考試閱卷、課程安排、作息時(shí)間等行為均屬于高度人性化判斷的行為。高度人性化判斷的行為屬于行政主體的專(zhuān)屬權(quán)限范圍，而且對(duì)其進(jìn)行審查也超越了法官的能力范圍。因此，對(duì)于此類(lèi)事項(xiàng)，不應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。
三、行政訴訟的類(lèi)型
（一）當(dāng)前的行政訴訟類(lèi)型及存在的問(wèn)題
我國(guó)法律并未對(duì)訴訟類(lèi)型問(wèn)題予以明確規(guī)定，學(xué)者們通常根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第11條的受理范圍，即當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，并結(jié)合我國(guó)的判決形式，將行政訴訟的類(lèi)型劃分為撤銷(xiāo)之訴、確認(rèn)之訴、變更之訴、賠償之訴、履行之訴等幾類(lèi)。實(shí)際上，從行政訴訟判決的種類(lèi)推定行政訴訟類(lèi)型的做法是不科學(xué)的，這是倒果為因的做法，忽略了行政訴訟類(lèi)型與行政訴訟判決之間的區(qū)別。而且，以往的理論研究停留于現(xiàn)行法律的實(shí)然性規(guī)定，缺乏對(duì)行政訴訟類(lèi)型的應(yīng)然性思考。《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干問(wèn)題的解釋》）所確定的6種判決形式在行政審判實(shí)踐中得到了廣泛運(yùn)用，取得了一定的社會(huì)效果，但是，隨著行政審判的深入開(kāi)展、審判實(shí)踐的豐富，這幾種判決形式難以適應(yīng)各類(lèi)型的行政案件，已經(jīng)暴露出局限性。[2]這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）不利于行政爭(zhēng)議的合理解決。針對(duì)不同性質(zhì)和特點(diǎn)的行政爭(zhēng)議，在行政訴訟具體制度上應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。具體體現(xiàn)在行政訴訟類(lèi)型方面，要求不同的行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的行政訴訟類(lèi)型加以解決。以我國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部各行政主體之間經(jīng)常發(fā)生的權(quán)限爭(zhēng)議為例，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定只能采取由上一級(jí)行政主體加以裁決的處理辦法，卻不能到法院要求司法裁決，因?yàn)樾姓V訟法中沒(méi)有機(jī)關(guān)訴訟這一行政訴訟類(lèi)型。傳統(tǒng)的這種糾紛解決機(jī)制既不能實(shí)現(xiàn)公正，也難以保證效率。（2）不利于全方位地保護(hù)公民的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。在中國(guó)現(xiàn)行法律框架之下，公民只有在與具體行政行為有利害關(guān)系的情況下才能夠提起行政訴訟，對(duì)于損害了社會(huì)公共利益的行政行為而公民又與之沒(méi)有利害關(guān)系的情況則不能起訴。很顯然，在這種情況下，既不利于全面地保護(hù)公民合法利益，也不能積極地維護(hù)社會(huì)公共利益。（3）不利于人民法院有效行使行政審判權(quán)�！缎姓V訟法》及《若干問(wèn)題的解釋》所規(guī)定的6種判決形式實(shí)踐操作性不強(qiáng)，如變更判決僅適用于行政處罰顯失公正，而且顯失公正的內(nèi)涵、條件、標(biāo)準(zhǔn)等均未加以規(guī)定，法官在適用時(shí)只能憑其主觀判斷和內(nèi)心確信，這樣反而往往導(dǎo)致法官濫用變更權(quán)或不敢多用變更權(quán)，未能收到法律規(guī)定變更判決這一判決形式時(shí)預(yù)設(shè)的效果。并且這6種判決形式并不能包含行政訴訟中遇到的所有實(shí)際問(wèn)題，從而造成法院在審理案件中因缺乏必要的判決形式而無(wú)法下判作出違法判決。這不僅導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，而且還產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。
（二）完善我國(guó)行政訴訟類(lèi)型的建議
行政訴訟類(lèi)型與行政訴訟判決之間存在著非常緊密的聯(lián)系。在確定行政訴訟種類(lèi)劃分的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，除應(yīng)考慮行政訴訟判決種類(lèi)這一因素外，還應(yīng)考慮以下因素：行政訴訟的目的、原告的訴權(quán)、行政訴訟客體、進(jìn)入到行政訴訟程序的行政爭(zhēng)議性質(zhì)、法官在審理行政案件時(shí)的權(quán)力。在對(duì)以上因素進(jìn)行考慮并借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)現(xiàn)有行政訴訟類(lèi)型的基礎(chǔ)上增加一些訴訟類(lèi)型。筆者主張，將我國(guó)的行政訴訟類(lèi)型劃分為：撤銷(xiāo)訴訟、課予義務(wù)訴訟、給付訴訟、確認(rèn)訴訟、公益訴訟、機(jī)關(guān)訴訟、當(dāng)事人訴訟等7類(lèi)。（1）撤銷(xiāo)訴訟。撤銷(xiāo)訴訟是行政相對(duì)人對(duì)違法損害其利益的具體行政行為，請(qǐng)求法院予以撤銷(xiāo)之行政訴訟。“撤銷(xiāo)訴訟可謂行政訴訟之核心，無(wú)論訴之類(lèi)型如何增加，其中最重要者仍非撤銷(xiāo)訴訟莫屬�！盵3]其目的在于由法院以撤銷(xiāo)被訴具體行政行為的方法，原則上溯及既往地消滅該具體行政行為的效力，使原告因該具體行政行為被侵害的權(quán)利得以恢復(fù)。（2）課予義務(wù)訴訟。課予義務(wù)訴訟（又稱(chēng)為“應(yīng)為行政處分訴訟”）是行政相對(duì)人請(qǐng)求法院命令行政主體做出具體行政行為，或應(yīng)做出含有特定內(nèi)容的具體行政行為之訴訟。其目的是原告向被告行政主體依法提出申請(qǐng)，行政主體違法拒絕或不予答復(fù)，使其權(quán)利受到損害，因此原告欲借助法院的判決，使行政主體做出原告依法請(qǐng)求的具體行政行為。（3）給付訴訟。給付訴訟（又稱(chēng)為“一般給付訴訟”）是請(qǐng)求法院命令行政主體做出具體行政行為以外的給付行為（通常為財(cái)產(chǎn)的給付或非公權(quán)力行為的非財(cái)產(chǎn)性給付行為）。根據(jù)給付訴訟標(biāo)的的不同可以將其分為財(cái)產(chǎn)給付之訴和非財(cái)產(chǎn)給付之訴。（4）確認(rèn)訴訟。確認(rèn)訴訟是行政相對(duì)人要求人民法院確認(rèn)處于爭(zhēng)議狀態(tài)的具體行政行為是否無(wú)效、違法以及行政法律關(guān)系是否存在的一種訴訟形式。確認(rèn)判決并不具有創(chuàng)設(shè)、變更或撤銷(xiāo)的法律效果，其原意也不在于實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，僅在于確認(rèn)當(dāng)事人之間法律關(guān)系的爭(zhēng)議狀態(tài)。相對(duì)于其他積極的訴訟類(lèi)型而言，確認(rèn)訴訟僅具有“補(bǔ)充性”、“從屬性”、“次要性”或“后備性”，即只有在其他訴訟類(lèi)型不得提起時(shí)，才可提起確認(rèn)訴訟。（5）公益訴訟。公益訴訟是指公民為維護(hù)公益，就與自己權(quán)利及法律上利益無(wú)直接利害關(guān)系的事項(xiàng)，對(duì)于行政主體的違法行為而提起的行政訴訟。對(duì)情況較為特殊的公法爭(zhēng)議事件，為維護(hù)公益，應(yīng)允許與自己權(quán)利無(wú)直接法律利害關(guān)系的公民就行政主體的違法行為提起行政訴訟。（6）機(jī)關(guān)訴訟。機(jī)關(guān)訴訟是指行政主體之間因權(quán)限的存在或者行使而發(fā)生紛爭(zhēng)，由法院通過(guò)訴訟程序解決爭(zhēng)議的訴訟類(lèi)型。一旦機(jī)關(guān)之間就法律權(quán)限和法律適用發(fā)生糾紛，就應(yīng)當(dāng)允許法院進(jìn)行裁判，只有這樣，才能依法劃清各機(jī)關(guān)之間權(quán)力的界限，防止越權(quán)和濫用職權(quán)，并減少由于權(quán)限交叉而造成的糾紛，從而提高管理效率。（7）當(dāng)事人訴訟。當(dāng)事人訴訟是指有關(guān)確認(rèn)或形成當(dāng)事人之間法律關(guān)系的處分或裁決的訴訟，是依法律的規(guī)定以該法律關(guān)系的一方當(dāng)事人作為被告的訴訟以及有關(guān)公法上法律關(guān)系的訴訟。當(dāng)事人訴訟對(duì)于解決當(dāng)事人之間與行政行為相關(guān)的爭(zhēng)議具有重要作用。能夠更好地解決行政主體與當(dāng)事人之間的行政糾紛以及民事主體之間的民事糾紛，避免此類(lèi)糾紛的久拖不決。
四、行政訴訟的當(dāng)事人
（一）原告資格的規(guī)定中存在的問(wèn)題及修改建議
我國(guó)關(guān)于行政訴訟原告資格的規(guī)定主要存有下列問(wèn)題：（1）確定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于狹窄，不利于保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益，而且立法上存在相互矛盾之處。我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定可以說(shuō)是對(duì)我國(guó)行政訴訟原告資格界定標(biāo)準(zhǔn)的高度概括，同時(shí)也表明我國(guó)在確定行政訴訟原告資格方面，立法上采取的是“合法權(quán)益”的標(biāo)準(zhǔn)。而這里的“合法權(quán)益”應(yīng)當(dāng)如何理解呢？從理論上來(lái)說(shuō)，合法權(quán)益既包括權(quán)利，也包括利益，前者稱(chēng)為法定的利益，而后者稱(chēng)為事實(shí)上的利益。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第11條關(guān)于受案范圍的規(guī)定可以看出，我國(guó)在確定行政訴訟的原告資格上采取的實(shí)際上是“法律權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)，即只有當(dāng)相對(duì)人的實(shí)定法上的權(quán)利遭受行政主體的具體行政行為侵害時(shí)，才可以提起行政訴訟。另外一個(gè)需要注意的問(wèn)題是，此處所謂的“合法權(quán)益”中的“合法”應(yīng)當(dāng)如何理解？它在司法實(shí)踐中又是如何發(fā)揮作用的？根據(jù)“有權(quán)利必有救濟(jì)”、“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”的法理精神，此處的“法”應(yīng)當(dāng)理解為憲法、民法、行政法及相關(guān)法律、法規(guī)等，“合法權(quán)益”就是上述的“法”所賦予或保護(hù)的權(quán)益。但是根據(jù)《行政訴訟法》第11條第1款所規(guī)定的受案范圍明確表示出的意圖，這里“合法”的外延是有限的，換言之，此處所指的“合法權(quán)益”僅是公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而對(duì)于其他的權(quán)利，如公民的受教育權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、承包企業(yè)的人事任用權(quán)等在受到行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害時(shí)是否可以提起行政訴訟是一直存在討論余地的�！缎姓V訟法》如此規(guī)定，明顯不利于對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利進(jìn)行司法保護(hù)。（2）關(guān)于原告資格的規(guī)定非常含糊、抽象和主觀。根據(jù)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織只要“認(rèn)為”行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，就有權(quán)向人民法院提起訴訟。這種規(guī)定非常主觀和模糊，讓法院、法官理解、執(zhí)行起來(lái)也非常吃力。而在現(xiàn)實(shí)生活中，也就出現(xiàn)了各種各樣的有關(guān)原告資格爭(zhēng)議的案件。
對(duì)于我國(guó)行政訴訟原告資格的規(guī)定的完善，筆者提出如下建議：（1）將原告資格限定為同被訴的行政行為有法律上的利益。行政訴訟的原告資格范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大，這是大勢(shì)所趨。綜合各國(guó)對(duì)原告資格條件的規(guī)定和發(fā)展趨勢(shì)，我們認(rèn)為將我國(guó)原告資格條件限定為須與被訴行政行為有法律上的利益是比較恰當(dāng)?shù)摹＿@一界定適應(yīng)了原告資格擴(kuò)大化的世界趨勢(shì)，特別是對(duì)法律上的利益的闡釋?zhuān)浞纸梃b了美國(guó)行政法的觀念，使原告資格的確定更具可操作性。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，將原告資格限定為“同被訴的行政行為有法律上的利益”，仍然是比較抽象和有彈性的界定。因此，須在立法上對(duì)“法律上的利益”作一闡釋。法律上保護(hù)的利益，首先是指相關(guān)法律要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的利益；此外，法律上的利益還應(yīng)當(dāng)是通過(guò)訴訟值得保護(hù)的實(shí)質(zhì)的利益。（2）增加關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定。對(duì)于公益訴訟的原告資格，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是提起公益行政訴訟的主要主體，自然人、法人或其他組織應(yīng)是輔助主體，自然人、法人或其他組織認(rèn)為行政行為侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)以申請(qǐng)人民檢察院提起公益行政訴訟為先行程序。只有人民檢察院在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不提起訴訟的，自然人、法人或其他組織才可以以自己的名義提起公益行政訴訟。同時(shí)，為了規(guī)范法人或者其他組織提起公益行政訴訟的行為，限定法人或者其他組織提起公益行政訴訟，應(yīng)當(dāng)與其團(tuán)體章程或業(yè)務(wù)相關(guān)，并以行政行為涉及團(tuán)體利益為前提，也是必要的。
（二）被告資格的規(guī)定中存在的問(wèn)題及修改建議
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