[ 張宏思 ]——(2011-11-15) / 已閱82802次
建國以來，迄止今日，舉凡重大的政治、經(jīng)濟、外交、社會政策，幾乎無不由執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨中央及其地方組織會同國家機構(gòu)加以決定，并多由黨的組織與對口國家機構(gòu)共同發(fā)布，其例不勝枚舉。
毛澤東曾對這一體制作過精要的概括：
大權(quán)獨攬，小權(quán)分散；黨委決定，各方去辦；辦也有決，不離原則；工作檢查，黨委有責(zé)。②
中央十五大報告提出黨要始終發(fā)揮：
總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。
值得注意的是，中國共產(chǎn)黨的各級組織在現(xiàn)行憲法中并未被列為國家機構(gòu)，其工作人員也未取得國家工作人員的明確身份。但是，2005年4月27日第十屆全國人大常委會第十五次會議通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》確立了包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的各政黨機關(guān)工作人員的公務(wù)員身份，進一步鞏固了黨政一體的政權(quán)架構(gòu)。
3、中共對國家和社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)方式主要采取政治領(lǐng)導(dǎo)（重大方針政策的決策）、組織領(lǐng)導(dǎo)（各級國家機關(guān)主要負(fù)責(zé)人的黨內(nèi)提名和對外推薦）和意識形態(tài)（思想文化和輿論控制）的領(lǐng)導(dǎo)。
中共十六大報告（2002年9月）確認(rèn)了這一點：
黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法行政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。
李君如先生指出：
中國共產(chǎn)黨與其它執(zhí)政黨最大的不同，就是它一身二任：既是執(zhí)政黨，又是領(lǐng)導(dǎo)
黨。根據(jù)這樣的界定，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，指的就是黨從政治上、思想上和組織上對國家
① 王士俊：《WTO對中國政治的影響與政治轉(zhuǎn)型趨向”，載《報刊復(fù)印資料·中國政治》2003年第2期，第22頁。
② 薄一波／著：《若干重大決策與事件的回顧》(下卷)，中共中央黨校出版社1993年版，第651頁。
和社會實施領(lǐng)導(dǎo)的體制、機制、途徑、手段和方法。
執(zhí)政方式則主要是黨掌握國家政權(quán)的方式�！饕菄@立法、推薦重要干部和依法執(zhí)政這些政權(quán)方面的問題展開的。總之，領(lǐng)導(dǎo)方式所涉 及的對象和內(nèi)容要比執(zhí)政方式寬泛，其中黨對國家政權(quán)實行領(lǐng)導(dǎo)的方式就是執(zhí)政方式。①
以干部人事制度方面的領(lǐng)導(dǎo)方式為例：
中央對地方的控制主要是建立在黨管干部的基礎(chǔ)之上，即中央通過各級黨委、黨組控制各級各類干部，形成了一個層層控制、巨細無遺的干部人事控制網(wǎng)。中央對地方干部的控制主要通過的方式包括：中央直接管理省、自治區(qū)、直轄市一級的領(lǐng)導(dǎo)干部，凡是這些干部的考察、考核、培養(yǎng)、教育、提拔、任免、審查等均由中央直接管理，地方無權(quán)干涉這一級干部的管理工作。② 中央雖不直接管理但必須由地方定期向中央?yún)R報、由中央組織部備案管理的干部，包括省、自治區(qū)、直轄市廳局級和地市級主要領(lǐng)導(dǎo)干部。緊急情況下，中央可直接決定省、自治區(qū)、轄市主要領(lǐng)導(dǎo)干部的代理人選；地方領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的代理，須由中央批準(zhǔn)③。此外，在程序上，中央對地方的干部人事控制也很嚴(yán)格。④
地方如此，對軍隊的控制更其嚴(yán)格。中共中央軍事委員會1991年4月修訂的《中國人民解放軍政治工作條例》第4條規(guī)定：
中國人民解放軍必須置于黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)之下。軍隊的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和最高指揮權(quán)屬于中國共產(chǎn)黨中央委員會和中央軍事委員會。
2003年12月該條例再次被修訂，但上述內(nèi)容只字未改。這是淵源有自的——近代以來，中國各種政治力量的權(quán)力基礎(chǔ)就是軍隊。
（四）正在生成與衰退的憲法慣例
1、在最高政治權(quán)力的交接問題上，任職終身制的慣例逐漸動搖。
中國政治領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力交接問題歷來缺少明確的規(guī)范，對領(lǐng)導(dǎo)人的去留、退休沒有固定的處置辦法。自從上世紀(jì)80年代中國新的一輪政治體制改革啟動以來，這方面正在形成一些良性的做法。先是鄧小平先生在擔(dān)任中央軍委主席8年后，于1989年11月在中共十三屆五中全會上辭職，由中共中央總書記江澤民接任；2002年中共十六大召開，江澤民辭去總書記一職，選舉脅錦濤為新的總書記；2004年9月，中共十六屆二中全會召開，江澤民辭去中央軍委主席，胡錦濤續(xù)任。這樣，通過每五年一屆的全國黨代表大會的形式，開始打破黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)終身制的“天條”，似乎正在形成約每兩屆(10年)中央主要領(lǐng)導(dǎo)人更替一次的慣例，行政、立法系統(tǒng)也相應(yīng)地發(fā)生重大的人事變動，并由此帶動地方黨政高層管理人員的任期制度改革。
2、城鄉(xiāng)分治、一國兩策的二元社會管理體制在大規(guī)模的城市化浪潮中，伴隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)
籌、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村等戰(zhàn)暢性政策的調(diào)整而開始走向松動、解體中。
建國初期，國家一方面積極恢復(fù)國內(nèi)秩序和國民經(jīng)濟，一方面加緊推進現(xiàn)代化建設(shè)進程。在政治上，著力維護國內(nèi)秩序的穩(wěn)定、加強國家的全員動員能力；經(jīng)濟上，為了謀求盡快實現(xiàn)工業(yè)化，加速進行資本的原始積累和資源的政府集中統(tǒng)制。到1950年代末，出現(xiàn)三
① 李君如／著：《中國共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律新認(rèn)識》，浙江人民出版社2003年7月初版，分別見第98頁、第156頁。
② 中共中央組織部《關(guān)于任免國家機關(guān)和其他行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)必須按照法律程序和有關(guān)規(guī)定辦理的通知》(1983年8月31日)規(guī)定：因工作急需，可由上級黨委提議、人大常委會或政府決定，臨時參與某項領(lǐng)導(dǎo)工作或代理某項領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
③ 中共中央組織部《關(guān)于中央管理的干部任免工作若干規(guī)定的修改和補充通知》(1982年2月26日)規(guī)定：明確代理職務(wù)，須由上一級黨委批準(zhǔn)。即，地方在提出地方主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)代理人選后，須報中央批準(zhǔn)：地方因工作需要．增設(shè)機構(gòu)而任命干部時，須先報中央批準(zhǔn)�！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第38條規(guī)定，出現(xiàn)此類情況，須先報請國務(wù)院增設(shè)機構(gòu)后，再任命干部。
④ 張海廷：“我國中央地方關(guān)系的形成歸類——單一制下中央地方關(guān)系體制的兩類劃分”，載《憲法研究》(第1卷)，第256頁。參見謝慶奎主編：《當(dāng)代中國政府》，遼寧人民出版社1991年版，第381—382頁。
年經(jīng)濟困難，出于應(yīng)對當(dāng)時短缺經(jīng)濟的緊迫需要，繼1958年頒布《中華人民共和國戶口登
記條例》，明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”兩種不同戶籍后，開始嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口，并對人口的自由流動和遷徙實行政府管制，至于今日，由此構(gòu)成了世界史上罕見的大規(guī)模城鄉(xiāng)壁壘以及市民與農(nóng)民之間的身份鴻溝。在憲法確定的工農(nóng)聯(lián)盟的階級定位和階級關(guān)系下，形成了一國兩策、二元對立、城鄉(xiāng)分治的社會管理體制性質(zhì)的憲法慣例。在政治方面，城市被置于社會優(yōu)先發(fā)展的位置，與城市里的非農(nóng)居民相比，農(nóng)民階層被逐漸社會邊緣化，忝列為“二等公民”；在經(jīng)濟方面，國家及城市工商業(yè)對農(nóng)村資源進行了大規(guī)模的經(jīng)濟、超經(jīng)濟汲取，方式如所謂工業(yè)制成品與農(nóng)產(chǎn)品價格價格的“剪刀差”、對農(nóng)村集體所有土地的無償或低價征用以及加諸沉重的稅費負(fù)擔(dān)等；在社會保障方面，城市居民可憑借戶籍壁壘獲得就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列排他性的城市福利。這種全國性、全民性的憲法性制度安排，雖有當(dāng)時經(jīng)濟、政治等方面的合理背景，但是，也讓廣大的農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村居民為盡速推進國家的現(xiàn)代化進程作出了巨大的歷史性犧牲，代價極為高昂，遲至今日，導(dǎo)致中西部地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟嚴(yán)重凋敝，農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力嚴(yán)重低弱，農(nóng)民的經(jīng)濟收入和社會保障長期嚴(yán)重滯后于城市居民，妨礙了城鄉(xiāng)人民的自由交往、自主擇業(yè)、自由遷徙，凸顯出觸目驚心的制度性不公平和對基本人權(quán)的侵奪，給社會穩(wěn)定埋下了巨大的隱患。這些年來，隨著改革開放的日漸深入，城市化進程的加快，人權(quán)和憲政理念的傳揚等等積極因素的推助，僵硬的戶籍管理制度開始松動：城市暫住、居民身份證、城市準(zhǔn)入的藍印戶口的推行，糧、油、布等計劃票證的停止流通，勞動用工制度的放開，養(yǎng)老等社會保障制度開始覆蓋部分農(nóng)村人口，及至近年中央政府提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展，以城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，讓廣大農(nóng)民與城市居民共享改革開放的建設(shè)成果等一系列戰(zhàn)略性政策調(diào)整思路和措施出臺，這些都似乎在預(yù)示著城鄉(xiāng)分治、一國兩策的二元社會管理體制作為憲法慣例正在走向退隱之中。①
三、當(dāng)代中國憲法慣例的要素、結(jié)構(gòu)及特質(zhì)
作為法的規(guī)范，無論是單個的憲法慣例，還是同類慣例的集成，都有—定的結(jié)構(gòu)和有機要素。復(fù)雜的憲法慣例則由簡單要素和結(jié)構(gòu)復(fù)合成為層級或樹狀系統(tǒng)。
(一)要素
憲法慣例的要素，系指組成憲法慣例的基本成分。初步分析，主要包括憲法特定事項的基礎(chǔ)規(guī)范、慣例的觀念形態(tài)和法效力的認(rèn)同三個方面。
1、有關(guān)憲法的特定事項及其基礎(chǔ)規(guī)范。
首先，須為憲法性事項。何謂“憲法性事項”？如前所述，當(dāng)為有關(guān)國家與公民的相互關(guān)系、公共權(quán)力的分配形式及其運行規(guī)則等基本的社會制度、政治制度的事項，以關(guān)涉公民基本權(quán)利及國家利益的緊要程度而定。
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