[ 韋群林 ]——(2003-7-4) / 已閱84047次
即便是在現(xiàn)在，學(xué)者論及WTO的法律性質(zhì)時，往往也是念念不忘WTO規(guī)則“從其內(nèi)容上看具有實用性和彈性，在規(guī)則的嚴(yán)謹(jǐn)性與嚴(yán)屬性方面與一般的國際協(xié)議有很大的不同”；“離開成員的具體承諾，WTO的約束力就無從談起” 。
直到八十年代當(dāng)專家組的裁決因法律上的缺陷和錯誤一再受阻后，人們才認(rèn)識到必須賦予GATT 以法律性質(zhì)。實踐上，經(jīng)過烏拉圭回合一攬子協(xié)議，通過貿(mào)易政策審查機制和爭端機制的建立，增加了協(xié)議的規(guī)范性和強制性，從而使WTO規(guī)則本身具有法律性質(zhì)成了一個不爭的事實 。
從國際法的角度而言，WTO規(guī)則為各成員國明白承認(rèn)，根據(jù)《國際法院規(guī)約》第38條第1款的規(guī)定，“法院對于陳訴各項爭端，應(yīng)用國際法裁判之，裁判時應(yīng)適用（子）不論普通或特別國際條約，確立訴訟當(dāng)事國明白承認(rèn)之規(guī)條者” ，故即便按最傳統(tǒng)的淵源（條約和習(xí)慣。而條約的名稱可以有條約、公約、協(xié)定、議定書、憲章、盟約、規(guī)約、換文、文件、宣言或聲明、諒解備忘錄、聯(lián)合公報 等等用語），WTO規(guī)則都為國際法淵源，從而，WTO規(guī)則的法律性顯而易見。
參照現(xiàn)行有效立法的有關(guān)規(guī)定，“中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外”；“中華人民共和國法律和中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約沒有規(guī)定的，可以適用國際慣例” �？梢奧TO規(guī)則不僅是法律，而且發(fā)生法律沖突時，其法律階位還優(yōu)于國內(nèi)立法。
因此，無論是從WTO規(guī)則具有規(guī)范性和強制性的事實、國際法的淵源，還是從我國現(xiàn)行立法的有關(guān)規(guī)定，都可以清楚的明了WTO規(guī)則的法律性。
正是如此，一般學(xué)者都不否認(rèn)WTO規(guī)則的法律性，有的甚至積極地認(rèn)為，“WTO法律不僅是當(dāng)今世界公認(rèn)的國際經(jīng)濟貿(mào)易通行規(guī)則，而且對傳統(tǒng)國際法有不少突破，其實體規(guī)范和程序規(guī)范都具有自己的特色。在國際法體系的條約法、國際組織法和國際爭端法等方面，WTO法都作出了重大貢獻(xiàn)” ；或至少謹(jǐn)慎地承認(rèn)，盡管WTO規(guī)則具有“不同于一般條約和國際習(xí)慣法的特點”，也是“具有特殊性質(zhì)的條約”、“作為有特定適用對象和適用范圍的國際貿(mào)易公法”，是“一種特殊形式的國際公法” 。
（二） WTO規(guī)則司法審查的規(guī)定及對我國行政訴訟的
受案范圍的影響
1、WTO規(guī)則對我國行政法治的總體影響
WTO規(guī)則具有法律性，甚至可以說，WTO規(guī)則就是具有規(guī)范性和強制性的法律。根據(jù)學(xué)者論述，WTO法律規(guī)范的基本原則為平等對待原則、促進自由貿(mào)易原則、公平競爭與貿(mào)易原則、法治原則 。又有用語不同、但實質(zhì)含義并無太大區(qū)別的歸納方法 。但是，所謂原則，應(yīng)為基本的原理和規(guī)則，是WTO運作的基本標(biāo)準(zhǔn)和尺度，故以平等、自由、公平、法治概括之，似乎更為簡明、妥當(dāng)。WTO法律規(guī)范的基本原則要求平等、自由、公平、法治，表現(xiàn)在對行政法治的影響方面，可謂是深遠(yuǎn)而又重大。
首先，是在行政立法方面，立法宗旨上，應(yīng)以致力于監(jiān)督世界貿(mào)易和使世界貿(mào)易自由化為目標(biāo)；原則上，不能背離平等、自由、公平、法治的要求；內(nèi)容上，那些關(guān)稅以外的保護、要求、做法，如全民企業(yè)或“三資企業(yè)”等因所有制不同而被扭曲地賦予的特殊待遇、地方或部門通過規(guī)章或紅頭文件所搞的地方及部門架空法律而形成的“法律割據(jù)”、逃避司法審查的“行政終局行為”或所謂“抽象行為”等等，必將被清理、取消 ；其次，行政執(zhí)法上，更需有法必依、體現(xiàn)程序公正，做到正當(dāng)合理、公開透明、尊重權(quán)利、統(tǒng)一公正高效快捷，執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法效率都有更高的要求；第三，行政監(jiān)督上，強化權(quán)利對權(quán)力的有效監(jiān)督，行政復(fù)議、國家賠償、行政訴訟范圍必將進一步擴大。
如此，WTO規(guī)則對改革開放、謀求“與國際接軌”的中國行政法治，影響必將深遠(yuǎn)而廣泛。
2、WTO規(guī)則對我國的行政訴訟受案范圍具體的影響
那么，WTO規(guī)則究竟如何具體影響我國的行政訴訟受案范圍呢？在討論了WTO規(guī)則的法律性、WTO規(guī)則對我國行政法治的總體影響的問題之后，有必要對WTO規(guī)則當(dāng)中涉及司法審查的具體規(guī)定進行探討，再對照我國現(xiàn)行的行政訴訟受案范圍的規(guī)定，尤其是有關(guān)限制性的規(guī)定，則我國行政訴訟的受案范圍問題上的局限與立法調(diào)整方向，就將顯得十分清晰明了。
（1）、WTO規(guī)則關(guān)于司法審查的具體規(guī)定
WTO規(guī)則在諸多文件當(dāng)中、諸多內(nèi)容上涉及司法審查問題。現(xiàn)列舉并歸納如下：
A、《1947年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT1947，系GATT1994的組成部分）第十條第3款B項：“每一締約方應(yīng)維持或盡快設(shè)立司法、仲裁或行政庭或行政程序，目的特別在于迅速審查和糾正與海關(guān)事項有關(guān)的行政行為” 。
B、《關(guān)于實施1994年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定第六條的協(xié)議》（即《反傾銷協(xié)議》）第13條：“司法審查：國內(nèi)立法包含反傾銷措施規(guī)定的每一成員均應(yīng)設(shè)有司法、仲裁或行政庭或程序，其目的特別包括迅速審查與最終裁定的行政行為有關(guān)、且屬于第11條范圍內(nèi)的對裁定的審查。此類法庭或程序應(yīng)獨立于負(fù)責(zé)所涉裁定或?qū)彶榈闹饔^機關(guān)” 。
C、《補貼與反補貼措施協(xié)議》第23條：““司法審查”：“國內(nèi)立法包含反補貼稅措施規(guī)定的每一成員均應(yīng)設(shè)有司法、仲裁或行政庭或程序，其目的特別包括迅速審查與最終裁定的行政行為有關(guān)、且屬于第21條范圍內(nèi)對裁定的審查。此類法庭或程序應(yīng)獨立于負(fù)責(zé)所涉裁定或?qū)彶榈闹饔^機關(guān)，且應(yīng)向參與行政程序及直接和間接受行政行為影響的所有利害關(guān)系方提供了解審查情況的機會” 。
D、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）第6條第2款A(yù)項規(guī)定：“每一成員應(yīng)維持或盡快設(shè)立司法、仲裁或行政庭或程序，在受影響的服務(wù)提供者請求下，對影響服務(wù)貿(mào)易的行政決定迅速進行審查，并在請求被證明合理的情況下提供適當(dāng)?shù)难a救。如此類程序并不獨立于作出有關(guān)行政決定的機構(gòu)，則該成員應(yīng)保證此類程序在實際中提供客觀和公正的審查”；B款則規(guī)定：“A項的規(guī)定不得解釋為要求成員設(shè)立與其憲法結(jié)構(gòu)或其法律制度的性質(zhì)不一致的法庭或程序” 。
E、《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS）第31條第I項：“與此種使用有關(guān)的任何決定的法律效力應(yīng)經(jīng)過司法審查或該成員中上一級主管機關(guān)的獨立審查”、第J項：“任何就與此種使用提供的報酬有關(guān)的決定應(yīng)經(jīng)過司法審查或該成員中上一級主管機關(guān)的獨立審查” ； 第32條：“對任何有關(guān)撤消或宣布專利無效的決定應(yīng)可進行司法審查” ；第41條第4款：“訴訟當(dāng)事方應(yīng)有機會要求司法機關(guān)對最終行政裁定進行審查，并在遵守一成員法律中有關(guān)案件重要性的司法管轄權(quán)規(guī)定的前提下，至少對案件是非的初步司法裁決的法律方面進行審查” ；第62條第5款：“第4款下所指的任何程序中的行政終局裁決均應(yīng)由司法機關(guān)或準(zhǔn)司法機關(guān)進行審議”
F、《關(guān)于實施1994年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定第七條的協(xié)議》（即《海關(guān)估價協(xié)議》）第11條：“可向海關(guān)內(nèi)部一部門或向一獨立機構(gòu)行使上訴而不受處罰的最初權(quán)利，但是每一成員的立法應(yīng)規(guī)定可向司法機關(guān)提出上訴而不受處罰的權(quán)利” 。
G、《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》第2條第J項、3條H項及附件2第3條F項均規(guī)定：“它們所采取的有關(guān)（優(yōu)惠）原產(chǎn)地確定的任何行政行為均可由獨立于發(fā)布確定的主管機關(guān)的司法、仲裁或行政庭或程序迅速審查，該審查可修改或撤消該確定” 。
H、《中華人民共和國加入議定書》第2條（D）司法審查部分的條款：“１．中國應(yīng)設(shè)立或指定并維持審查庭、聯(lián)絡(luò)點和程序，以便迅速審查所有與《１９９４年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（“ＧＡＴＴ１９９４”）第１０條第１款、ＧＡＴＳ第６條和《ＴＲＩＰＳ協(xié)定》相關(guān)規(guī)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實施有關(guān)的所有行政行為。此類審查庭應(yīng)是公正的，并獨立于被授權(quán)進行行政執(zhí)行的機關(guān)，且不應(yīng)對審查事項的結(jié)果有任何實質(zhì)利害關(guān)系”；“2、審查程序應(yīng)包括給予受須經(jīng)審查的任何行政行為影響的個人或企業(yè)進行上訴的機會，且不因上訴而受到處罰。如初始上訴權(quán)需向行政機關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機關(guān)對決定提出上訴的機會。關(guān)于上訴的決定應(yīng)通知上訴人，作出該決定的理由應(yīng)以書面形式提供。上訴人還應(yīng)被告知可進一步上訴的任何權(quán)利” 。
I、《中國加入工作組報告書》第三部分第（四）節(jié)“司法審查”（第76—79條）當(dāng)中涉及有關(guān)司法獨立、行政行為應(yīng)受司法審查、上訴權(quán)、修改法律法規(guī)以與《WTO協(xié)定》一致等等內(nèi)容，與上述《中華人民共和國加入議定書》第2條的規(guī)定類似。
（2）、WTO規(guī)則中司法審查的內(nèi)容對我國行政訴訟受案范圍的影響
從上面的具體規(guī)定可以看出，WTO規(guī)則當(dāng)中，涉及法律及司法審查的內(nèi)容廣泛而豐富。有些條款（如《海關(guān)估價協(xié)議》第11條、《中國加入工作組報告書》第78條）直接對立法提出要求；而在“司法獨立”的問題上，更是反復(fù)強調(diào)（如《反傾銷協(xié)議》）第13條、《補貼與反補貼措施協(xié)議》第23條、《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》第2條、3條附件2第3條）；“上訴（告）而不受處罰的權(quán)利”的保障上，也是多次提及（如海關(guān)估價協(xié)議）、第11條《中華人民共和國加入議定書》第2條等）……但從對我國行政訴訟受案范圍的直接影響上，筆者以為，至少有以下幾個方面：
A、行政終局行為只在行政系統(tǒng)內(nèi)部“終局”，對行政行為的審查與最終裁定的權(quán)力落腳點在于司法審查。如《反傾銷協(xié)議》第13條、《補貼與反補貼措施協(xié)議》第23條、《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS）第31條就明確提及：司法審查的目的“特別包括迅速審查與最終裁定的行政行為有關(guān)、且屬于第11條范圍內(nèi)的對裁定的審查”。由此不難看出，WTO規(guī)則與《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第四款排除了“法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為”可訴性之間的沖突。2000年《中華人民共和國專利法》及2001年《中華人民共和國商標(biāo)法》修改時，有關(guān)專利、商標(biāo)方面的“終局行政行為”的取消，也印證了上述結(jié)論。
B、可訴行政行為不限于具體行政行為。上述規(guī)定當(dāng)中，出現(xiàn)的是“任何行政行為” 或“行政行為”用語，而非“具體行政行為”。故我國行政訴訟法當(dāng)中奉為圭臬的“具體行政行為”才可訴訟之規(guī)定與觀念，必將受到?jīng)_擊。
C、正是由于“任何行政行為” 或“行政行為”均應(yīng)接受司法審查，換言之，不接受司法審查的行政行為只是法定的、罕見的例外，因此，在立法當(dāng)中花費大量篇幅進行“受案范圍的列舉式規(guī)定”就顯得多此一舉；在司法實踐當(dāng)中，凡是法律沒有規(guī)定禁止訴訟的行政行為，均應(yīng)得到司法救濟，而不是相反。
D、盡管WTO規(guī)則未明確涉及所謂“內(nèi)部行政行為”，但鑒于其對“任何行政行為” 或“行政行為”進行審查，故從邏輯上來講，將“內(nèi)部行政行為”游離于司法審查之外，就難以自圓其說；從法治要求和我國行政訴訟發(fā)展的方向上來說，則提供了進一步擴大行政訴訟的受案范圍、將內(nèi)部行政行為納入司法審查之列的啟示。因此，從這個意義上來說，內(nèi)部行政行為不受司法審查的現(xiàn)狀毫無疑問將受到影響和沖擊。
四、 WTO條件下我國行政訴訟受案范圍的擴大與完善
（一）我國行政訴訟受案范圍局限之評析
經(jīng)過前面的比較和論述，可見我國行政訴訟受案范圍的狹窄已經(jīng)大大限制了司法審查的力度。盡管本文探討的是WTO條件下我國行政訴訟受案范圍的問題，但是，任何法學(xué)研究都不應(yīng)忽略法律所處的時間和空間。正因為如此，現(xiàn)結(jié)合他國行政訴訟的受案范圍、我國行政訴訟的受案范圍的歷史發(fā)展、“依法治國”的基本國策等等因素，評析我國現(xiàn)行行政訴訟受案范圍的局限性，為如何在法治國框架內(nèi)完善WTO條件下我國行政訴訟的受案范圍提供思路。
1、關(guān)于國防外交行為的界定。
注意到世界上僅有美國、比利時等極少數(shù)國家才有可能對國防、外交等“國家行為”提起訴訟，加上國家行為本身所具有的特殊性，所以，原則上，筆者認(rèn)為我國行政訴訟法規(guī)定的國防外交行為等“國家行為”不可訴，有其合理性與必要性。
但是，我國行政訴訟法僅僅規(guī)定了“國防、外交等國家行為”不可訴，卻對國家行為的主體、內(nèi)容、界限等一字不提。實際上，并非所有與國防、外交有關(guān)的行為都是國家行為；更不是一涉及國防、外交領(lǐng)域的行政行為，行政相對人就無權(quán)提起訴訟。如行政機關(guān)征集兵役、發(fā)放護照、批準(zhǔn)出國考察等等，行政相對人不服的，應(yīng)當(dāng)允許提起行政訴訟。
結(jié)合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第2條的規(guī)定：“國家行為是指國務(wù)院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國家名義實施的有關(guān)國防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國家機關(guān)宣布緊急狀態(tài)、實施戒嚴(yán)和總動員的行為”，可以初步確定國家行為的界限或特征：（1）以國家名義；（2）有憲法及法律的授權(quán)；（3）僅限于由國務(wù)院、中央軍事委員會、國防部、外交部以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國家機關(guān)等極少數(shù)國家機關(guān)實施；（4）部分國家行為，如宣布緊急狀態(tài)、實施戒嚴(yán)和總動員只能發(fā)生在非正常時期；（5）沒有特定的行政相對人。
當(dāng)然，對國家行為不能提起行政訴訟，并意味著如某些學(xué)者所云，“主權(quán)是國家最高權(quán)力的概念，不受法律的限制” 。恰恰相反，由于國家行為本身所具有的巨大支配力，一旦運用不當(dāng)，其后果很有可能是災(zāi)難性的，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般的行政違法。所以，就更應(yīng)該建立相應(yīng)的權(quán)力制約機制，如憲法訴訟、議會彈劾等等——當(dāng)然，這已經(jīng)不再是本文討論的范圍。
2、具體行政行為和抽象行政行為劃分的缺陷及抽象行政行為的可訴性問題
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