[ 韋群林 ]——(2003-7-4) / 已閱84036次
WTO環(huán)境下我國行政訴訟受案范圍的研究
韋群林(法學(xué)碩士論文）
ABSTRACT
The study of reviewable administrative actions, or the scope of judicial review of administrative actions of the People’s Republic of China, has long time been the disputes and debates of scholars as well as law practitioners of administrative litigation law. With China’s constitutional adoption of the essential state policy of “rule of law” in 1999 and her accession to WTO(World Trade Organization) in 2001, the study of this topic has become a more heated one and enlargement of the scope of judicial review of administrative actions seems to be urgently necessary and unavoidable in China.
Beginning with the original meaning the concept “reviewable administrative actions”, or “the scope of judicial review of administrative actions”, the author of this paper has first discussed the essential value and function of administrative litigation, historical development of the scope of judicial review of administrative actions in China; then he has briefly made a comparative study of the topic with reference to its equivalents in other states, which shows that the non-reviewable administrative actions in China , such as “abstract administrative actions”, “final administrative actions” and even “inner administrative actions” can well be reviewed since judicial supervision and review for administrative actions is only the natural conclusion of the conception of “state ruled of law”, and thus the detailed listing of “reviewable administrative actions” seems to be only unnecessary and misleading; and last but not least, the author made a detailed study of the stipulations in WTO Rules concerning judicial review, which require that “abstract administrative actions”, “final administrative actions” ,etc., shall fall in the jurisdiction of judicial review.
So the improvement and enlargement of the scope of judicial review of administrative actions in China is both unavoidable and clear: to make amendments to the administrative litigation law to review “abstract administrative actions”, “final administrative actions” and “inner administrative actions”;to delete detailed listing of “reviewable administrative actions” and to establish the essential rule in administrative litigation that any administrative actions shall be judicially reviewable unless the litigation is definitely forbidden by law and harmful to the principle of rule of law. Meanwhile administrative case law system can be adopted by China to clarify confusions related with the scope of judicial review.
引 言
行政訴訟受案范圍，或曰“可訴行政行為”（reviewable administrative actions），是行政訴訟中突出而重要的問題 。究其實質(zhì)，乃是行政相對人在自己的合法權(quán)益遭受行政主體侵犯、或得不到行政主體的依法保護而產(chǎn)生行政爭議以后，能否真正得到司法救濟、維護自身合法權(quán)益的關(guān)鍵；同時，又是行政主體的行政行為（包括行政作為和行政不作為）是否被切實有效地置于司法監(jiān)督之下，從而確保行政主體依法行政、實現(xiàn)行政法治乃至“依法治國”目標(biāo)的關(guān)鍵。
我國現(xiàn)行行政訴訟受案范圍存在諸多問題，如受案范圍過窄、在列舉方式上對不同案件類型的劃分及標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等 。究其原因，乃是1989年4月4日頒布、1990年10月1日施行的《中華人民共和國行政訴訟法》是當(dāng)時時代和法律環(huán)境下的產(chǎn)物。在“民告官”還為新聞、行政訴訟尚未為人們普遍了解，思想、組織、人員、經(jīng)驗、理論研究等等準(zhǔn)備都十分薄弱的情況下，行政訴訟的范圍不可避免地受到一定的限制。
隨著行政訴訟法實施10多年以來我國法制建設(shè)的發(fā)展、行政訴訟理論研究的深入與司法實踐經(jīng)驗的積累，特別是“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家” 法治原則的確立與2001年12月11日我國正式加入WTO（World Trade Organization,世界貿(mào)易組織）新的時代背景與法律環(huán)境，都要求我國行政訴訟的受案范圍不能囿于1989年頒布的、并不十分成熟的《行政訴訟法》的樊籬之中而裹足不前。擴大行政訴訟的受案范圍、保障基本人權(quán)、促進依法行政、完善社會主義民主與法治，已是理論界和法律實踐部門的共識。正是如此，1999年11月24日，最高人民法院審判委員會通過的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋[2000]8號）第1條“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”當(dāng)中，耐人尋味地用了“行政行為”一詞，而未照搬《行政訴訟法》第二條規(guī)定的“具體行政行為”一詞，恐怕并非是最高人民法院作出司法解釋時用詞的疏忽或不慎。上述看似疏忽與不慎的用詞，恰恰折射出作為國家最高審判機關(guān)在行政訴訟受案范圍問題上的擴大傾向與面對立法現(xiàn)實的無奈。因為根據(jù)我國目前最高審判機關(guān)的司法解釋的權(quán)限，最高人民法院只有依照法律和行政法規(guī)，對適用法律法規(guī)的具體問題作出解釋的權(quán)力，而不能似英美判例法系國家那樣“法官造法”，更不能以司法解釋權(quán)侵奪國家的立法權(quán)。因此，誠如學(xué)者指出的那樣，在目前《行政訴訟法》的框架內(nèi),《若干問題的解釋》無論怎么作擴大解釋,都不能突破這一框架 。
然而，“青山遮不住，畢竟東流去”。法治國家的目標(biāo)與實踐和WTO的規(guī)則 都要求我國行政訴訟的受案范圍突破1989年頒布的、并不十分成熟的《行政訴訟法》的樊籬做出實質(zhì)性的擴大。為此，依據(jù)法治國家的基本要求和原則，借鑒世界上法治化程度較高國家的成熟做法，從理論上研究WTO環(huán)境下我國行政訴訟受案范圍問題，供行政訴訟立法與審判實踐參考，就顯得尤為重要與緊迫。其理論和實踐的價值可以說是不言而喻。
一、 行政訴訟受案范圍的涵義及我國
行政訴訟受案范圍的發(fā)展
（一）行政訴訟受案范圍的涵義與價值
對于“行政訴訟受案范圍”一語，學(xué)者或稱之為“司法審查的范圍（Scope of Judicial Review）” ；或“司法審查監(jiān)督的范圍” ；或“法院/受理機構(gòu)的主管范圍” 或“行政訴訟的范圍” 等等，不一而足。其實盡管角度不同、用語各異，有關(guān)論點并無實質(zhì)性的差異，所揭示的都是在法治環(huán)境當(dāng)中司法機關(guān)對行政行為擁有的司法審查權(quán)限的大��；或者說，是行政相對人能夠通過司法程序?qū)υ斐勺陨聿焕娴男姓袨檫M行司法救濟資源的多寡。因此，本文當(dāng)中，對行政訴訟受案范圍這一概念的涵義采用通常說法——“是指行政訴訟主管范圍或人民法院受理行政案件的范圍，是指人民法院對行政機關(guān)的哪些行政行為擁有司法審查權(quán)，或者說是指公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)的哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟的界限” ，而避免細枝末節(jié)的比較。因為，討論一下該問題的價值，要比糾纏于一個理解上并無實質(zhì)性差別的概念本身要有價值得多。
從前面學(xué)者的有關(guān)觀點不難看出，所謂行政訴訟的受案范圍，其實也就是行政訴訟的范圍；換言之，離開了行政訴訟的受案，也就沒有行政訴訟；要實現(xiàn)行政訴訟，則必然始于行政訴訟的受案，而終結(jié)于對所受行政訴訟案件的正確裁決。因此，行政訴訟的受案范圍的價值，在相當(dāng)程度上也就是行政訴訟本身的價值所在。
那么，對于行政訴訟受案范圍這一課題的研究，究竟有何價值？亦即行政訴訟的制度與實踐能夠滿足何種需求、對我們究竟有何用途。對于這個問題的回答，往往從有利于行政相對人及時有效地行使訴權(quán)，保護其合法權(quán)益；有利于正確處理司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，使行政訴訟同時起到監(jiān)督和維護行政機關(guān)依法行政的作用；便于法院及時、正確的受案，減少和防止錯誤受案或相互推諉等等 審判實務(wù)操作層面上進行探討。這種論述當(dāng)然不錯，但未能超越單純的實務(wù)操作的研究框架，顯得過于具體。
而談到行政訴訟價值的專門研究，又有學(xué)者從“價值（value）”一詞本身的內(nèi)涵出發(fā)，在介紹、比較、分析和評價了控制行政權(quán)論、人權(quán)保障觀念、平衡論、法治價值論、保障行政權(quán)免受司法法院干擾價值觀點、效率價值觀點、保權(quán)控權(quán)兼并論等等論說以后，得出了行政訴訟的價值為秩序、效率、公正、自由的結(jié)論（且秩序處于行政訴訟價值之首位，即秩序優(yōu)于效率、效率優(yōu)于公正、公正優(yōu)于自由） ，贏得一些著名學(xué)者的高度評價 。筆者認(rèn)為，“秩序、效率、公正、自由價值說”盡管總體上來說非常正確，但忽視了我國數(shù)千年的封建統(tǒng)治遺留了現(xiàn)代法治理念成長的廣袤的文化沙漠、目前憲法訴訟制度幾無、行政權(quán)力一直膨脹過甚、行政訴訟應(yīng)有的價值一直亟待真正有效實現(xiàn)的現(xiàn)狀，偏離了行政訴訟的自身特點，令人感覺行政訴訟的價值似乎與民事訴訟、刑事訴訟、行政復(fù)議、國家賠償甚至民商事仲裁等等并無任何質(zhì)的差別。故和上面過于具體的論述相反，此種論述似乎有失之于抽象有余、揭示行政訴訟價值問題的本質(zhì)與特點不足之嫌；并且，在一直強調(diào)秩序、行政效率本身并不低下，但自由、公正卻往往被忽略甚至被排斥的我國，將秩序置于行政訴訟價值的首位，似乎顯得有點南轅北轍、無視國情。
結(jié)合我國數(shù)千年的封建統(tǒng)治遺留了現(xiàn)代法治理念成長的廣袤的文化沙漠、目前憲法訴訟制度幾無、行政權(quán)力一直膨脹過甚、行政訴訟應(yīng)有的價值一直亟待真正有效實現(xiàn)的國情，直面“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”憲法原則已經(jīng)確立與我國正式加入WTO、必須履行自己莊嚴(yán)的承諾和國際法義務(wù)這一新的時代背景與法律環(huán)境，從國家守信、民主政治、法治國家、人權(quán)保障等等高度考察這一問題，我們可以容易理解行政訴訟價值或行政訴訟受案范圍這一問題的價值所在：
1、正確確立行政訴訟的受案范圍，是切實兌現(xiàn)憲法所許諾的公民有關(guān)權(quán)利保障、實現(xiàn)真正意義上的憲政、彌補憲法訴訟制度的空白、防止憲法公民權(quán)被架空、憲法成為一紙空文的關(guān)鍵；也是促進依法行政、深化法治的關(guān)鍵所在。
我國現(xiàn)行憲法 以整章的的內(nèi)容、較前的順序規(guī)定了公民所享有的各種權(quán)利：平等權(quán)；選舉權(quán)和被選舉權(quán)；政治自由權(quán)（言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威）；宗教信仰自由權(quán)；人身自由權(quán)（人身自由、人格尊嚴(yán)、住宅不受侵犯、通信自由和通信權(quán)）；批評、建議、申訴、控告、檢舉和獲得賠償權(quán)；社會經(jīng)濟權(quán)利（勞動、休息、物質(zhì)幫助、退休人員生活保障權(quán)）；文化教育權(quán)利（受教育權(quán)和進行科學(xué)研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動自由權(quán)）；婦女、兒童、婚姻、家庭和老人受國家保護權(quán)；華僑、歸僑和僑眷的合法權(quán)益受國家保護權(quán)等等多方面的權(quán)利，足以使美國憲法幾個修正案當(dāng)中的對公民權(quán)利片言只語的描述 相形見拙；且隨便翻閱一本國內(nèi)的憲法學(xué)著作 ，均可見到有關(guān)我國憲法所規(guī)定的權(quán)利具有“廣泛性”、“真實性”、“平等性”、“一致性”的斷言。但是，現(xiàn)實告訴我們，我國憲法所作的美好設(shè)想在實際生活當(dāng)中遠非盡如人意。如憲法監(jiān)督無力、憲法訴訟機制空白，勞動教養(yǎng)、 收容遣送、“雙規(guī)雙指”橫行無忌，法律架空憲法 ，行政規(guī)章、規(guī)范性文件甚至鄉(xiāng)政府、村委會的“紅頭文件”公然（或秘密地，因為此類規(guī)定不少缺乏起碼的“透明性”）蠶食憲法、法律。當(dāng)然，造成這種狀況的原因很多，遠非三言兩語可能表達；糾正這種狀況，更非良好的行政訴訟制度與實踐就能獨木支廈。但是，一個不可否認(rèn)的重要原因就是憲政制度的核心和保證——依法行政工作未能有效、充分落實：不僅行政程序、制度、內(nèi)容、理念上存在問題，更因為諸多行政行為游離于司法審查之外，使得有權(quán)的行政機關(guān)、授權(quán)組織、受托組織和無權(quán)的其他組織（如證監(jiān)會、公立高等學(xué)校、村民委員會、行業(yè)管理組織、消費者協(xié)會等等這類“準(zhǔn)政府組織” ）都可“逍遙法外”、盡可放心大膽地實施違法或不當(dāng)行政行為而不用擔(dān)心司法審查。
通過正確確立行政訴訟的受案范圍，將行政訴訟落實到實處，使得行政機關(guān)和其他組織的行政行為置于司法審查之下，通過司法程序支持依法行政、糾正違法及不當(dāng)行政，可有效地促進依法行政，落實、保障憲法賦予的公民權(quán)利，在一定程度上彌補我國憲法訴訟空白、憲法監(jiān)督無力所帶來的法治上的巨大不足。
2、正確確立行政訴訟的受案范圍，是擴大司法監(jiān)督范圍、保障法院司法獨立、從司法角度實現(xiàn)“法治國”目標(biāo)的關(guān)鍵。
“司法獨立”也是我國憲法確立的制度和原則 ，更是WTO規(guī)則對成員國的要求 。同樣，“司法獨立”在我國也是一個沉重而復(fù)雜的話題，絕非三言兩語可以說明，但原因之一就是司法審查制度不完善，與當(dāng)年的法國司法過多干預(yù)行政的情形相反，抽象行政行為逍遙于司法監(jiān)督之外，行政終局行為不受司法審查，內(nèi)部行政行為不容司法置喙，就是連不少具體的行政行為引起的爭議能否提起行政訴訟都要行政訴訟法乃至于最高法院通過司法解釋進行不厭其煩的列舉，等等，造成我國司法權(quán)對行政權(quán)的制約顯得底氣不足，力度不夠。如此司法與行政分權(quán)的失衡，使得司法難以有效、充分地監(jiān)督行政，“司法獨立”也就難免大打折扣。故惟有通過正確確立行政訴訟受案范圍，加強司法監(jiān)督的力度，才可以讓司法機關(guān)有獨立的基礎(chǔ)和力量，從而從司法角度實現(xiàn)“法治國”目標(biāo)。
3、正確確立行政訴訟的受案范圍，是我國履行包括加入WTO承諾及WTO協(xié)議在內(nèi)的國家義務(wù)的必然要求。
我國自古以來乃是禮儀之邦，中華人民共和國更是一直倡導(dǎo)注重國際形象，信守國際義務(wù)，尤其是信守加入WTO后中華人民共和國應(yīng)當(dāng)信守的各項國際義務(wù)。就涉及行政行為的司法審查問題中國應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)而言，《關(guān)于中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》當(dāng)中的“司法審議”有著明文規(guī)定：“中國應(yīng)設(shè)立或指定專門法庭和聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，并建立起有關(guān)程序，以便能及時審查一切在《1994關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第10條第1款、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第6條以及《與貿(mào)易相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》的相關(guān)條款中所提到的與執(zhí)行法律、法規(guī)、司法判決及普遍適用的行政裁決有關(guān)的政府行為。擬設(shè)立的專門法庭應(yīng)能處事公平，獨立于負有行政使命的機構(gòu)，并且與審查結(jié)果沒有實質(zhì)性的利益關(guān)系�！� 。而《1994關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第10條第1款、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第6條以及《與貿(mào)易相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》的相關(guān)行政行為的司法審查條款當(dāng)中確立的審查范圍要遠遠寬于我國現(xiàn)行行政訴訟的受案范圍 。因此，正確確立行政訴訟的受案范圍，是我國履行包括加入WTO承諾及WTO協(xié)議的國家義務(wù)的必然要求。
4、正確確立行政訴訟的受案范圍，是我國及時有效解決各種行政紛爭，在法治、文明的框架內(nèi)化解矛盾，實現(xiàn)社會的真正穩(wěn)定與國家長治久安的關(guān)鍵。
自從有了人類社會，有了國家，就有各種紛爭，當(dāng)然包括行政紛爭。解決的行政辦法自然很多，但粗粗劃分下來，似乎又不外乎兩大類：法治的手段（行政監(jiān)察、行政復(fù)議和行政訴訟等）與非法治的手段（官場陰謀、權(quán)力租賃、非法武力甚至暴亂、起義等等）。
中國古代倡導(dǎo)忍耐與非訟，除了懲辦小民百姓的刑事訴訟以外，連民事訴訟都極不發(fā)達，自然也就更無真正意義上的行政訴訟可言。粗一看來，似乎許多為政不仁的行政行為給小民百姓帶來的權(quán)利上的侵害也就被“忍”過去了、“和為貴”的目標(biāo)仿佛不時在忍受當(dāng)中得到實現(xiàn)。那么，是不是能夠得出結(jié)論說明即使行政訴訟的受案范圍為零，行政爭議照樣可以解決，社會照樣可以穩(wěn)定和發(fā)展呢？其實不然。爭議就是爭議，不以一種方式解決，則必以另一種方式解決；此時不解決，彼時還是要解決。于是，小民百姓便在私力救濟當(dāng)中大顯身手——輕則如韓非子所云“儒以文亂法，而俠以武犯禁”，重則就是以各種手段編織權(quán)力和勢力之關(guān)系網(wǎng)，甚至于企圖尋公平與正義于草莽之間，公然藐視、違反和破壞法律與現(xiàn)存秩序，造反起義不斷，讓“官”和“民”均付出比實踐行政訴訟制度要不知大多少倍的慘痛代價，使社會的穩(wěn)定和發(fā)展成了一句空話。當(dāng)然，筆者絕無斷言只要中國古代行政訴訟制度豐富完善，中國古代就一定動蕩全無、戰(zhàn)亂可免之意。但是，不難理解的是，如果有了豐富完善的行政訴訟制度來及時有效地解決行政紛爭，則許多矛盾恐怕不至于激化到“國將不國”、不可收拾的地步。
在確立了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略的大前提下，在中國加入WTO、溶入以“和平與發(fā)展”為主題、以法治與人權(quán)為基調(diào)的國際社會的大環(huán)境當(dāng)中，如果能夠抓住這一良好機遇，通過豐富完善的行政訴訟制度，正確調(diào)整、確立行政訴訟的受案范圍，將行政行為引發(fā)的糾紛與爭議引導(dǎo)到法治的手段（主要是行政訴訟）上來，盡量減少、避免非法治手段的救濟方式和手段，則中國必能真正提高依法行政的水平，在法治、文明的框架內(nèi)化解極有可能激化的矛盾，從而真正實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與國家長治久安：這正是正確確立行政訴訟受案范圍的終極價值所在。
（二）我國行政訴訟受案范圍的發(fā)展
從夏商周開始，至清末中國法制近代化 為止的古代中國，為奴隸主專政和封建主專政的專政政體。在君主專政政體下，專制君主凌駕于法律之上，不受法律約束，更不受法律制裁；好皇帝、好官吏成了中國古代清平盛世的主要內(nèi)容，即強調(diào)官吏執(zhí)行法律制度的重要性，而不注意法律制度對官員執(zhí)法行為的監(jiān)督和約束 ；盡管也有監(jiān)察機構(gòu)，但主要反而是作為專制君主加強專制統(tǒng)治的工具 。故在古代中國盡管有《法經(jīng)》這樣的法律經(jīng)典，有《唐六典》、《明會典》、《清會典》這樣的封建行政法典，但在古代中國，連行政訴訟的思想和萌芽都根本沒有，當(dāng)然也就根本談不上“行政訴訟的受案范圍”這一至少在當(dāng)時看來是驚世駭俗的問題了。
1、近代中國行政訴訟受案范圍的發(fā)展
從法制史的角度而言，近代中國主要是1906年后的清末，至1949年中華民國終結(jié)為止。
1840年的鴉片戰(zhàn)爭敲開了古老中國的大門，為中國的近代化，包括法制近代化創(chuàng)造了條件。經(jīng)過“洋務(wù)運動”、“變法維新”，尤其是從1902年2月清廷發(fā)布修律上諭，任命沈家本、伍廷芳為修律大臣開始，并經(jīng)1905年12月載澤、端方等五大臣出國考察憲政和1906年9月慈禧太后下詔“預(yù)備立憲” ，在沈家本主持的憲政編查館的努力下，全面翻譯、引進西方法律，修訂了《大清新刑律》、《大清民律草案》、《刑事訴訟律草案》、《民事訴訟律草案》等一系列的法律及法律草案，從西方引進新型法律，推行司法獨立、民刑分立，編纂獨立的訴訟法典 ，中國法制近代化工作初步完成。
總共8頁 1 [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8]
下一頁
