[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱25302次
由于行政執(zhí)法行為直接影響國家、集體和公民的權(quán)益，而行政執(zhí)法行為本身又極為豐富和復雜，因此，對行政執(zhí)法行為的深入研究，仍將是90年代行政法學的重點所在。研究的方向是進一步深入調(diào)查研究，從中國行政執(zhí)法行為的實踐總結(jié)出理論，以推動我國行政執(zhí)法行為向更為完善的方向發(fā)展。研究的重點是：提出解決行政執(zhí)法疲軟、"三亂"盛行等問題的法律對策，保證行政執(zhí)法效率的同時避免給公民權(quán)益造成的損害。同時對行政執(zhí)法的性質(zhì)、范圍與分類，行政監(jiān)督檢查、行政許可與確認、行政義務、行政處罰、行政強制執(zhí)行、行政執(zhí)法監(jiān)督等具體執(zhí)法形式問題加以認真研究，特別要研究執(zhí)法權(quán)的設定問題，哪一些機關通過什么形式的文件有權(quán)設定諸如行政處罰、行政強制、行政處分、行政收費等行政職權(quán)；又有哪些機關可以規(guī)定本部門本行業(yè)采用許可制度、確認制度。此外，還應該研究各種執(zhí)法形式的原則、具體程序、效果及可訴性問題，如行政處罰過程中一事不再罰原則的理解；多機關交叉處罰、重復處罰的解決方式；處罰證據(jù)的收集驗證；現(xiàn)場處罰的程序特點；處罰決定的執(zhí)行（包括特殊處罰決定的執(zhí)行、如責令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷許可證、小額罰款）；行政決定的強制執(zhí)行；行政強制的性質(zhì)；行政強制措施與執(zhí)行措施的關系；行政強制執(zhí)行的可訴性等。在解決執(zhí)法疲軟的同時，還應當集中精力對目前我國存在的亂罰款、亂收費、亂攤派、亂發(fā)許可證等現(xiàn)象加以分析，盡快提出良策、減輕企業(yè)、公民負擔。
除此之外，還應當研究行政訴訟法與行政實體法之間的關系。必須承認，行政訴訟法的出臺與行政行為理論探索的深入有一定關系，行政訴訟法的實施又大大促進了行政行為的研究。在實體法尚不夠完善的條件下，先抓程序立法，以程序法促實體法是法制建設中一條行之有效的途徑。民事訴訟法與民法通則曾是這樣，行政訴訟法與行政實體法也是這樣。行政法作為一個特殊的法律部門，其實體法和程序法是交織在一起的，如果加快行政程序法的研究與立法實踐，結(jié)果又將如何？這是一個值得探討的或許帶有規(guī)律性的現(xiàn)象。
實踐中孕育成長的行政司法理論
行政司法理論的發(fā)展令人矚目，目前理論界已有相當一部分同志接受"行政司法"的概念，特別在行政司法的范圍、程序及司法行為的可訴性方面的研究取得重大進展。行政司法實踐發(fā)展迅猛，行政復議制度已初步建立。行政仲裁與行政裁決制度也取得有益經(jīng)驗。
由于實踐的迫切需要，在未來一段時間里，行政法學界對復議及行政司法的研究將會有新的突破，因為不斷豐富的實踐已經(jīng)提出了許多新課題，對學者們來說，這既是挑戰(zhàn)，也是機會。（1）關于行政司法的性質(zhì)爭論將會繼續(xù)下去。（2）對行政司法行為的可訴性問題研究將成為行政司法規(guī)范化、統(tǒng)一化的一個突破口。（3）行政復議的范圍會在爭議推動下逐步擴大，行政復議的一些具體制度將進一步健全和完善，以解決特定行政爭議和民事糾紛的行政裁判制度將引起更多人的興趣（4）行政仲裁制度研究將以《仲裁法》出臺為契機取得新進展。仲裁機關與法院的協(xié)調(diào)問題、仲裁效力及仲裁形式等問題將逐一得到解決。
走向程序化----行政法治的希望
行政程序法制化是近幾年提出的新課題。隨著近年來改革開放和民主與法制建設的不斷深入，尤其在行政訴訟法頒布實施以后，人們越來越深刻地感覺到行政程序與我國社會主義事業(yè)的發(fā)展和公民法人權(quán)益的保障有著密切的聯(lián)系，因此，行政程序開始引起廣泛的注意。理論界對行政程序與訴訟程序的聯(lián)系，行政程序法的地位，行政程序立法的目的、意義和作用，行政程序的構(gòu)成要素，行政程序法的基本原則和基本制度，以及某些重要行政行為的程序規(guī)則，行政程序違法的法律責任與補救等等，都作了不同程度的探索。其中有些觀點已在學術界形成共識，有些甚至有新的突破，已在實踐中發(fā)生作用。國外行政程序法的介紹和比較工作也已展開。行政程序涉及國家行政權(quán)的運用和行使問題。如何保證行政職權(quán)得到充分、正確的行使，從而提高行政效率，使國家意志在行政實踐中得到強有力的貫徹，使公民、法人或其他組織的活動和合法權(quán)益有充分的保障，是行政程序法所要解決的根本問題。當前實踐中存在的一些嚴重問題，如辦事拖拉、效率低下、形式主義泛濫、互相推諉、隨意增減辦事程序，嚴重侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益等等，已經(jīng)或正在損害人民政府的形象，影響國家的改革開放事業(yè)和經(jīng)濟建設的進程，某些方面甚至為不正之風提供了可乘之機。這也從反面促使我們必須重視行政程序法的研究，盡快完善我國的行政程序立法。今后應當著重研究行政程序法的范圍、基本原則和制度，以及程序違法的處理。由于行政程序涉及面很廣，我們的研究力量又很不夠，因此，可以結(jié)合立法實踐從具體的、單行的程序，如行政規(guī)范制定程序，行政許可、獎勵、處罰、強制執(zhí)行、復議、裁決等程序入手進行研究，這將是一條比較切實可行途徑。此外，各國行政程序立法的差異極大，我們還要了解、介紹和比較外國行政程序法的理論和實踐。同時還應當重視普及和宣傳行政程序法的基本知識，使程序觀念逐步深入人心。需要強調(diào)的是，我國從來就有重實體輕程序的傾向，行政實踐中又形成了許多不很合適的程序規(guī)則，因而，從社會主義
國家的本質(zhì)特點出發(fā)，結(jié)合實際情況，建立有中國特色的行政程序制度，無疑是一項相當艱巨的工作。
行政訴訟法----行政法學的新臺階
行政訴訟法是改革開放的產(chǎn)物，是民主與法制發(fā)展的成果。在我國這樣一個有特殊法律文化傳統(tǒng)的國家，建立起以保護人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)為基本宗旨的行政訴訟法律制度，本身就是社會主義法制建設的一件大事。行政訴訟制度建立以后，依法行政已成為行政機關工作人員普遍接受的行政法制觀念。行政復議制度也應運而生。行政賠償制度已初步建立。此外，對行政法制帶有全局意義的一些法制規(guī)范，如行政許可、行政處罰、行政強制等也已提上立法日程。
行政訴訟法對我國行政法學和訴訟法學從理論與實踐的結(jié)合上作出了許多重要貢獻，例如，關于具體行政行為與抽象行政行為，外部行政行為與內(nèi)部行政行為的劃分，行政訴訟的舉證責任由被告承擔的規(guī)定；關于行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定；關于行政訴訟中人民法院適用法律法規(guī)、參照規(guī)章的規(guī)定；關于侵權(quán)賠償責任的規(guī)定等等。有些進一步肯定了行政法學與訴訟法學方面的理論，有些使長期模糊不清的觀點得以澄清，有些則為深入研究提供了依據(jù)�？梢哉f，最近幾年行政法學的繁榮和發(fā)展，與行政訴訟法頒布實施有著直接的關系。
由于我國行政法學與行政訴訟法學畢竟都是新興的學科，行政實踐本身又存在許多不明確、不規(guī)范的地方，因而行政訴訟法的實施，必然要向行政法學和行政訴訟法學提出
許多新的亟待解決的問題。預計在一個相當長的時期里，這將始終是一個吸引眾多研究者的領域。例如，關于對行政訴訟的作用的認識；關于合法性審查原則的例外情形；關于具體行政行為界定；關于防
止和處理對人民法院審理行政案件的嚴重干預；關于如何正確理解受案范圍的規(guī)定，包括內(nèi)外部行政行為的界限、具體和抽象行為的界限；公安機關的司法行為和行政行為的界限；關于不作為行為的認定；關于公證、批準行為的可訴性；關于法定經(jīng)營自主權(quán)的理解；關于民事糾紛中的被害人或主張權(quán)利的人是否可以作為行政訴訟原告的問題；關于派出機構(gòu)、派出機關、臨時機關和機構(gòu)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關委托的組織、被越權(quán)的行政機關以及與行政機關聯(lián)合執(zhí)法的非
行政機關的被告資格問題；關于行政訴訟中的第三人及范圍；關于起訴條件；關于撤訴問題；關于行政訴訟證據(jù)與行政行為證據(jù)的標準問題；關于舉證責任的理解問題；關于人民法院審理行政案件的法律依據(jù)；關于法律適用中的規(guī)范沖突問題；關于一審判決中各類判決的具體標準；關于什么是程序違法和程序違法的法律責任問題；關于行政判決、裁定及行政決定的強制執(zhí)行問題；關于行政賠償?shù)木唧w化問題；等等，都有待我們繼續(xù)深入研究并作出回答。
從直接控制到間接引導-----行政合同（契約）的興起
行政合同的理論源于西方，是西方行政法學的重要組成部分。建立在私有制基礎上的行政合同，與主要以社會主義公有制為基礎的行政合同相比，在性質(zhì)、范圍、特點等各方面，又有許多差異。目前我國實踐中存在的以行政權(quán)力隨意干預承包全同，或者過分強調(diào)合同雙方的對等性，都與我們尚待完善的行政合同的理論和制度有關。如果說，當前全民所有制企業(yè)和農(nóng)村的承包問題仍是經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容之一，那未，行政合同的研究與深入，將為推進和保障經(jīng)濟體制改革提供法律依據(jù)。近幾年來，已經(jīng)有一些學者在從事此項研究，他們對行政合同的本質(zhì)與特征，行政合同與民事合同和行政命令的關系，我國行政合同的形式與種類，行政合同的締結(jié)方式與程序，行政合同中行政主體與相對一方的權(quán)利與義務，以及行政合同的補救等，都作了初步的探討和研究，形成了一些共識。但從總體上看，研究的深度顯然不夠，加上研究力量單薄，宣傳不力，尚未引起有關部門的充分重視，也未形成一整套實踐中共同遵循的規(guī)則。毫無疑問，由于實踐的需要，行政合同制度必將成為90年代行政學研究的重要課題之一。
除經(jīng)濟方面的行政合同外，目前我國內(nèi)大量出現(xiàn)的，諸如政府內(nèi)部上下級之間的合同，治安承包合同，計劃生育合同等，是否也屬于行政合同范圍，有什么特點、意義和作用，也是需要進一步研究的問題。
行政監(jiān)督----永恒的行政法話題
行政監(jiān)督理論和實踐的發(fā)展是同步的。近幾年來，有關行政監(jiān)督、行政法制監(jiān)督、行政監(jiān)察等概念性爭議趨于平息，人們已經(jīng)就行政監(jiān)督體系形成共識。即行政監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，最重要的行政監(jiān)督形式為行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、上級監(jiān)督和人大的執(zhí)法監(jiān)督檢查以及司法監(jiān)督。在監(jiān)督理論的推動下，行政監(jiān)察、審計及一般的執(zhí)法監(jiān)督檢查實踐都獲得長足的發(fā)展，監(jiān)督組織進一步健全完善，獨立性加強，確立其權(quán)限和工作規(guī)程的法規(guī)、規(guī)章陸續(xù)出臺，監(jiān)督效果也得到加強，舉報、社會曝光等群眾輿論監(jiān)督的威懾力增強。
監(jiān)督理論與實踐的發(fā)展也暴露出一些問題。對這些問題的研究將是今后行政法學界的一項迫切任務。（1）需建立廣泛、完善、嚴密的監(jiān)督體系。行政監(jiān)督體系相當廣泛，涉及眾多部門，這些監(jiān)督機關如何相互協(xié)調(diào)共同起到最有效的監(jiān)督作用，應是理論界首先予以回答的問題。（2）監(jiān)督程序和方式的規(guī)范化問題。監(jiān)督涉及國家利益和公民權(quán)益，如何保證行政監(jiān)督正確、有效地發(fā)揮作用，關鍵在于有一套程序保障�，F(xiàn)有程序不規(guī)范或不統(tǒng)一的造成監(jiān)督不力或侵權(quán)的主要原因。（3）監(jiān)督權(quán)限的合理劃分問題。行政監(jiān)督主體眾多，如何使內(nèi)部監(jiān)督與外監(jiān)督、一般監(jiān)督與特殊監(jiān)督的權(quán)限得到合理劃分，不致越權(quán)、失職、重復監(jiān)督，是今后一項長期任務。（4）監(jiān)督效果問題，即監(jiān)督部門在建議處分，直接處分及轉(zhuǎn)移管轄權(quán)方面職責必須明確，使得行政監(jiān)督管理發(fā)揮最佳效果。今后，行政監(jiān)察的職權(quán)問題將會吸引更多人的注意。行政監(jiān)察的主要任務是什么，監(jiān)察機關在接受申訴，處理行政內(nèi)部糾紛方面的監(jiān)督裁決權(quán)的性質(zhì)是什么，范圍有多大，如何注意保護被處分人的合法權(quán)益等等都是理論界必須及時回答的。
呼之欲出的國家賠償法
行政法學研究剛剛起步時，學者們就十分重視國家賠償問題的研究，短短幾年，已取得豐碩成果。國家賠償?shù)臋?quán)利觀念已開始深入人心，人們渴望盡早建立保護其合法權(quán)益的國家賠償制度。賠償實踐也初露端倪，關于國家賠償與民事賠償?shù)膮^(qū)別、賠償原則、范圍、請求權(quán)人及義務機關、經(jīng)費、程序等問題的研究也日漸深入。在賠償理論研討基礎上，賠償立法實踐取得長足的進步。《行政訴訟法》明確規(guī)定了國家行政賠償責任及賠償程序。人們期待已久的"國家賠償法"也呼之欲出。
近一個時期以來法學界在國家賠償法一些具體內(nèi)容上展開了熱烈的爭論。首先是國家賠償?shù)臍w責問題。許多同志主張國家賠償應以合法與否為標準加以確定。還有同志認為應以違法失職或違法與明顯不當為歸責原則。關于國家賠償范圍問題，學者們也各抒己見，特別對國家賠償與補償?shù)年P系、立法行為、司法行為及自由裁量行為造成的損害是否賠償、賠償主體及追償?shù)葐栴}進行了深入探討，學者們還對賠償義務機關、賠償程序等問題作了大量比較研究，同時提出了國家賠償訴訟的許多特殊程序規(guī)則，如國家機關先行處理賠償事件，請求賠償人負"初步證明責任"，設立司法賠償統(tǒng)一基金等。對公有公共設施致害問題也進行了初步探索，提出我國公有公共設施的致害賠償是否屬于民法范圍的問題。賠償經(jīng)費的來源問題是理論界和實務界普遍關注的焦點之一，許多同志提出了以財政預算或罰沒收入作為國家賠償基金或采用投保方式，由保險公司給予賠償各種可供選擇的方案。
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