[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱25297次
向新的高峰邁進——九十代年我國行政法學展望
應松年 馬懷德
本文認為，九十年代我國行政法學的發(fā)展方向是：行政法學體系將以迫求公平與效率兼顧為目的得以更新；以明確行政主體權限與資格為中心的組織法理論將進一步完善；行政違法的認定和行政責任的形式也將標準化、具體化；行政立法體制及授權立法研究將朝著合理務實向發(fā)展，其中立法聽證制、成本收益分析都將成為熱點問題；行政執(zhí)法理論經(jīng)將隨
著處罰、強制、許可等立法實踐的發(fā)展而豐富；行政司法行為的性質及可訴性研究、行政仲裁及裁決制度研究也會有新突破；行政程序在行政法中的地位進一步提高；行政訴訟實務研究將不斷深入，行政合同及行政監(jiān)督理論將隨著經(jīng)濟政治體制改革的深化而逐步完善；國家賠償法研究將圍繞著歸責原則、賠償范圍、費用、程序等問題再度升溫。
十年來，我國社會主義民主與法制建設取得巨大進展，行政法制建設與行政法學研究的成果尤為引人注目。行政法律、法規(guī)、規(guī)章每年以千件以上的數(shù)量遞增，很多帶有全局性的，對國計民生將產(chǎn)生重大影響的行政法律法規(guī)，有些已經(jīng)頒布，有些正在加速制定。依法行使職權正日益成為行政管理實踐遵循的基本方針。行政復議、行政訴訟兩項法律制度基本建立。與此同時，行政法學研究空前繁榮。行政法學及行政訴訟法學教材、專著已超過百部，論文數(shù)量更可觀。行政訴訟法的頒布實施，使我國行政法制建設和行政法學研究進入了一個新的階段。目前，我國行政法學研究正處于黃金時期，隨著改革開放的深入和社會主義民主法制建設的推進，我國行政法學的研究必將迎來新的發(fā)展高峰。
回顧行政法學的十年發(fā)展，我們有一個深切的感受，即理論與實踐的緊密結合始終是行政法學發(fā)展的源動力。中國行政法學研究肇始于十一屆三中全會后這一新的歷史時期，它的迅速發(fā)展與繁榮，與改革開放、民主法制建設的新形勢同步。行政實踐為行政法學理論的不斷完善提供了豐腴土壤。幾年來，廣大行政法學理論工作者緊密結合實踐，辛勤勞作，取得了豐碩成果。社會主義行政法制實踐提出的新課題，正召喚著有志于推動我國改革開放和行政法制建設事業(yè)的行政法學者加倍努力，為創(chuàng)立具有中國特色的行政法學做出自己的貢獻。理論源于實踐，理論又指導實踐，這是展望我國行政法學前景的基本立足點。
構建行政法學新體系
從行政法學的角度看，80年代理論界的最大貢獻在于，建立起了具有中國特色的行政法學體系。盡管學者們對體系的構成、范圍甚至理論基礎仍有較大分歧，而且這些爭論仍將繼續(xù)下去，但不容置疑的是，這一法學體系的建立對于奠定現(xiàn)有的行政法理論支柱、開創(chuàng)行政法制實踐都起到了相當重要的作用
。現(xiàn)有論著所主張的行政法學體系見仁見智，不一而足。最具代表性的有兩類：一是以行政法律關系為中心線的"法律關系體系"，二是以行政管理過程為中心線的"過程體系"。由于兩大體系出發(fā)點的一致性，決定了它們在具體構成上有一定相似之處。近年來有互相吸收對方長處的發(fā)展趨勢。可以預見，90年代行政法理論界對體系的探討將更加深入，新體系的建立指日可待。強制公平與效率兼顧原則、維護行政效率的同時保護公民個人權益將成為建立行政法新體系的宗旨。而行政主體及權限、行政行為及程序和行政訴訟將成為新體系的主干部分，其中行政行為的份額要加大。至于行政權為核心的法學體系能否有生命力，行政法是否必須分為實體法和程序法兩部分加以研究，行政法律關系體系可否恰當解釋權力機關與行政機關的關系以及行政立法、司法監(jiān)督中的法律關系等問題尚有待于進一步研究。
行政組織法理論亟待深入
近幾年來，行政組織法理論得到一定發(fā)展。有關行政組織法的研究成果對于豐富行政法基礎理論，影響并促進國家機構及人事制度改革起到重要作用。就理論而言有以下建樹：（1）行政組織法不僅規(guī)范行政機關和機構，而且還規(guī)范行政編制和公務員。（2）對行政機關組織法、行政機關編制法和公務員法的具體內(nèi)容、基本原則、以及完善行政機關組織法、制定行政機關編制法和公務員法等問題分別作了研究。（3）就行政法學而言，行政組織應該是行政法主體的一部分，行政法研究組織的同時，還應研究與行政組織相對一方的權利義務；（4）行政法主體、行政法律關系主體、行政組織等用語之間的差異得以明確。
我國行政組織法的研究始
終緊密結合我國的行政實踐，從觀念上看，"政府在管理好社會事務之前先管好自己"，用法律規(guī)范提高行政效率、控制行政組織混亂、膨脹，保障公務人員履行職責已成為實務界共識。從具體做法看，修改組織法的呼聲日漸高漲，一些中央部門正在嘗試制定本部門組織法，編制法也正在醞釀之中，公務員法的出臺
已勢在必行。
當然，行政組織法并不滿足于此。在今后相當長的一段時間內(nèi)，隨著經(jīng)濟政治體制改革不斷深入和行政訴訟及依復議制度的完善，理論界仍面臨許多新的挑戰(zhàn)；（1）在政企分開的原則指導下，如何重新確定行政機關的職能權限，如何解決行政機關企業(yè)化、企業(yè)行政化問題，如何劃分行政性公司的雙重職能等，都是值得深入研究的新課題。（2）應確立哪些制度與原則，使行政機關設置更科學，運轉更高效。（3）對目前實踐中運用很廣的法律授權、行政委托問題，理論界應及時研究并解決。特別要對委托組織、臨時組織、派出機關和機構的行政主體資格從理論上加以明確。（4）在組織法的系統(tǒng)建設上，理論界應提出一項現(xiàn)實可行的方案，既要注意行政組織間合理的權限分工，又要保證行政組織內(nèi)部精簡統(tǒng)一、運轉高效。即在統(tǒng)一的大組織法指導下逐步完善各部門各地方的組織法。目前公務員法研究的主要任務是探索建立有中國特色的公務員法律制度。
行政違法與責任------亟待完善的新理論
80年代行政法學界對行政違法和責任問題進行了較為深入的研究，其成果對立法活動產(chǎn)生了接影響，概括起來有以下方面：（1）對行政違法的內(nèi)涵展開了廣泛深入的討論。初步明確了行政違法與刑事犯罪、民事違法及其他違法行為的界線。（2）對行政違法的外延達成共識，行政違法可以包括行政機關及公務員違法和行政相對人違法兩部分，目前行政違法一般僅指行政機關和公務員違法。（3）對行政違法的構成要件進行了一定探索，有些文章對違法和過錯的關系也有所研究。（4）確認了行政法律責任的特殊性，使之與民事責任，刑事責任及紀律責任區(qū)別開來。（5）責任形式逐步確定。學者們對責任形式進行
了多種概括和總結。最具代表性的是將行政法律責任分為懲戒、補救、強制三類。（6）加快了行政違法與責任的立法規(guī)范化進程。促使很多立法部門重視對責任條款的規(guī)定，使法律的執(zhí)行獲得有力保證。
回顧數(shù)年來違法與責任理論的發(fā)展過程，我們感受到，僅僅強調(diào)公民法人的違法行為和對行政機關承擔的責任是遠遠不夠的，行政機關的違法行為和承擔的責任應當被視為行政法意義上的違法和法律責任的主要組成部分。90年代行政違法與行政責任的問題將是行政法學研究的一項重要任務。特別需要研究行政違法的種類、認定違法行為的具體條件及標準，行政責任的具體形式、內(nèi)容、適用原則和途徑等，此外，行政責任的一些具體問題，如行政責任的系統(tǒng)化；機關責任與公務員責任的協(xié)調(diào)；行政賠償責任的歸責原則，免責，減責條件；違法是否包含過錯；行政責任與民事責任、刑事責任的重合處理等也將成為理論界關注的焦點。
行政立法----挑戰(zhàn)和機遇同在
行政法學剛剛起步時，行政立法就成為學術界十分關注的熱點問題。經(jīng)過近十年的探索，目前已形成一套比較完整的行政立法理論，這些理論在指導立法實踐方面發(fā)揮了不可低估的作用。學術界和實務界都接受了"行政立法
"這一概念。盡管對立法的范圍（即哪一級行政機關制定的規(guī)范才稱為立法）還有諸多爭議，但在該理論指導下的實際立法工作已獲得長足的發(fā)展。經(jīng)過長期的立法體制之爭，多級立法體制的觀點逐步占了上風。即廣義上行政立法體制包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章四級。狹義的僅包括行政法規(guī)和規(guī)章二級。行政立法技術不斷規(guī)范化、立法程序統(tǒng)一化�！缎姓ㄒ�(guī)制定程序暫行條例》頒布后，各地和各部門先后制定了本地區(qū)本部門的法規(guī)、規(guī)章制定程序。行政規(guī)章的地位得到確認，行政訴訟法頒布后，規(guī)章沖突問題得到部分解決。行政立法的民主化、科學化程序也有所提高，重大立法出臺前征求相關人意見的制度正在形成。還有很多學者對立法體制、規(guī)范沖突與協(xié)調(diào)，規(guī)章以下規(guī)范性文件的地位等問題進行了有益探索。
與此同時，行政立法實踐中也暴露出大量問題，亟待理論界予以解決。這些問題將成為90年代行政法學的研究重點之一。（1）必須解決立法體制問題�，F(xiàn)有立法體制是政治經(jīng)濟的組成部分，深受政經(jīng)體制的影響，同時也隨著政經(jīng)體制的變革而不斷變化著。因此立法體制的改革不僅直接影響到政治經(jīng)濟體制，而且也影響到中央與地方，部門與部門的關系。我國現(xiàn)有立法體制存在諸多問題，各級政府立法權限劃分不清楚；制定規(guī)范與制定規(guī)章權限劃分不清楚；人大與政府權限劃分不清；以上各權限劃分不清導致規(guī)范適用沖突。明確劃分我國行政立法權限是解決這些問題的關鍵所在。新體制的建立必須緊密結合我國經(jīng)濟政治體制改革實踐，在保證行政立法的合憲性、合法性基礎上進行。摒棄過去那些應急立法、隨意立法
，各級機關爭奪立法權，越權立法，忽視立法效果的舊習。（2）加強授權立法研究，應當對授權主體、授權范圍、層級、內(nèi)容及法律后果等問題深入探討。（3）改革完善立法程序。在注重立法規(guī)劃的同時，保障公眾參與行政立法。注意將"聽取意見"等形式逐步制度化，統(tǒng)一化。革新立法技術，加強對"成本---收益"分析方式的介紹和引進，使得90年代每項立法都建立在切實可行的基礎上，提高法律的執(zhí)行力。（4）解決抽象行政行為的法律地位問題，設立調(diào)整規(guī)范沖突的法律機制，保證行政法律規(guī)范的協(xié)調(diào)適用。
行政執(zhí)法-------未來行政法學的重頭戲
行政行為理論是近幾年行政法學研究中成果較為顯著的部分，因為行政行為的實踐尤其是行政執(zhí)法的實踐本身就是最活躍、最豐宣、最復雜、最富有中國特色的行政法內(nèi)容。幾年來，許多行政法學者深入實際，努力從我國紛繁復雜的行政實踐中理出基本線索，總結我國行政行為的運作規(guī)律，行政行為的研究有了長足的進展，并對行政實踐產(chǎn)生了一定影響。
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