[ 徐平 ]——(2002-10-12) / 已閱72800次
完善我國法官選任制度的若干思考
（內(nèi)容摘要）
本文認(rèn)為我國目前法官群體的整體素質(zhì)不盡如人意的原因有許多，但沒有實施一套充分考慮司法職業(yè)特點的法官選任制度是重要原因之一；在我國作為一名法官除政治立場堅定外，還必須具備所實的法學(xué)理論功底、豐富的司法經(jīng)驗及良好的道德水準(zhǔn)；主張以《法官法》為中心，改變現(xiàn)行的法官任免權(quán)限，嚴(yán)格甄選法官，切實淘汰不稱職法官，精簡改良法官隊伍，全力提升司法權(quán)威。
導(dǎo) 言
幾千年來，我國的司法制度一直是司法與行政合一，行政長官兼理司法，沒有獨立的司法機構(gòu)和人員。新中國成立后，在1951年的《人民法院暫行組織條例》中仍把法院定作為同級政府的組成部分，受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管。后來雖然將法院從政府中分離出來，但仍作為地方的一個機關(guān)。即便在1995年的《法官法》頒布實施后，法院人事管理仍沿襲以地方為主、條線為輔的管理模式。當(dāng)然對于法官的管理方法也曾進(jìn)行過不懈的探索，作了這樣或那樣的改進(jìn)，如協(xié)管干部等，但仍是計劃經(jīng)濟(jì)體制下那套舊的模式，沒有突破以前的舊框框。應(yīng)當(dāng)說，將法院當(dāng)作政府的一個機關(guān)，以解決實際問題為出發(fā)點、以追求效率為主要目標(biāo)的上通下達(dá)式的行政運作模式，必然會造成司法的行政化；而將法官等同于一個公務(wù)員，不考慮法官職業(yè)的特殊性、按公務(wù)員管理方式進(jìn)行法官的選拔培養(yǎng)，必然會影響法官的獨立性；最終結(jié)果導(dǎo)致在獲得有限效率的同時，卻使人們對司法的最終期待－－維護(hù)公正難以實現(xiàn)。1因此，我們認(rèn)為司法制度改革是法院做好新世紀(jì)工作的唯一出路，而建立和完善既適應(yīng)我國實際、又與世界通行做法相一致的法官選任制度，以迅速提高法官隊伍素質(zhì)，已成為一項刻不容緩的工作。
第一章 我國法官選任制度現(xiàn)實困境的分析
在依法治國成為基本國策的今天，人們或許會將法治與人治兩極化，認(rèn)為法治就是嚴(yán)格依據(jù)已經(jīng)存在的規(guī)則的統(tǒng)治。但是作為客觀存在的制度，畢競需要通過人主觀能動的活動才能發(fā)揮作用，因為如果我們不能夠造就一大批尊重規(guī)則、追求正義的法律家，并且使這樣的法律家來操作法律的程序，那么，制定再完備的法律規(guī)范、設(shè)置再合理的司法制度，最終結(jié)果仍將是徒勞無益的。2由于近代型的司法制度在我國創(chuàng)立的歷史不長，司法人員的職業(yè)化程度還相當(dāng)?shù)停c職業(yè)化相關(guān)聯(lián)的職業(yè)意識尚未定型并被從業(yè)者所廣泛認(rèn)可。然而由于制度設(shè)計上的固有缺陷及實際運作上的不當(dāng)，造成司法權(quán)行使過程中嚴(yán)重的行政化和法官管理方面嚴(yán)重的官僚化。加之，我們還沒有確立法官在實現(xiàn)法院之憲法職能中的主導(dǎo)地位，更沒有確立法院在法官主導(dǎo)下，按自己特有規(guī)律實現(xiàn)憲法職能的制度，3所以，值得社會各界依賴之法律家群體遲遲未能形成。在我國的現(xiàn)行體制中，通過對法官在法院、司法職能和整個國家職能中的地位，以及法院、司法職能在社會各界心目中的地位的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)我國在法官選任制度方面尚存在很多問題：
一、法官缺乏獨立性
按照我國《憲法》、《人民法院組織法》以及三大訴訟法的規(guī)定：人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。該項規(guī)定確立了我國訴訟中的“司法獨立”原則，但是該原則是以法院為基礎(chǔ)的；在具體運作機制上，則是以法院審判委員會、合議庭等集體形式來實現(xiàn)，從而導(dǎo)致法官對審理的具體案件沒有獨立的決定權(quán)；在同一法院，對于案件的處理決定，行政級別低的法官往往要向高級別法官、普通法官往往要向具有行政職務(wù)的法官（副庭長、庭長、副院長、院長）匯報請示；在不同級法院間，下級法院往往會就一個具體的正在處理中的案件向上級法院逐級請示，以求得上級法院對該案的處理意見；由于法官之間審判權(quán)的不一致，存在有事實上的法官之上的法官，所以說在我國審判權(quán)屬于法院，而非屬于法官，換言之，我國的法官并未獨立。
馬克思曾指出：“要運用法律就需要法官，如果法律可以自動運用，那么法官也就是多余的了。”4由于法院的審判活動不可能由法院這樣一個抽象的機構(gòu)來“集體”行使，而只能由法官個人或若干法官組成的合議庭直接實施，所以法官在司法中的作用是顯而易見的，只有做到法官獨立，才能確保司法的獨立。然而在立法上，我們一直倡導(dǎo)的是“人民法院獨立審判案件”，而不是“法官獨立辦案”5。既然不承認(rèn)法官獨立，自然不可能賦予法官獨立的身份，當(dāng)然更不可能確立保障法官身份獨立的各種制度。而作為法官，在既無獨立的名份（身份）又無獨立的資本（制度保障），卻要求其有獨立的品格，這無疑于緣木而求魚。當(dāng)然，在我國歷史上確實曾出現(xiàn)過許多能不顧自身前途、乃至身家性命，在辦案中剛正不阿、鐵面無私、清正廉潔的“青天”，但這種“圣人式的自律成果”絕不能成為抨擊當(dāng)今法官素質(zhì)偏低之依據(jù)，而應(yīng)在完善重構(gòu)我國法官管理體制，特別是改革法官選任制度時，引起人們廣泛的思考。由于目前我國并沒有建立起一種使法官無后顧之憂、又讓法官不敢不值也不愿去貪蠅頭小利的制度作為外部保障，所以作為缺陷之彌補，迅速建立一套確保從業(yè)人員具有較高素質(zhì)的法官選任制度，不僅是全面貫徹依法治國基本方略的需要，也是落實以德治國方針的重要制度保證。
在我國，影響法官地位的重要因素主要是行政干預(yù)，我們的法院實際上處于權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的雙重影響之下。從本源意義上來考察，司法權(quán)應(yīng)是一種被動性、判斷性、程序性、中立性、終局性的權(quán)利，而其中的“判斷性”和“中立性”特點決定了法官必須保持較高程度的獨立性與中立性，以此才能保證法院審判活動的公正、合法與正當(dāng)，因此，法院只宜接受“監(jiān)督”而不應(yīng)接受“命令”。而在我國，權(quán)力機關(guān)擁有對法院院長的選舉權(quán)、罷免權(quán)，對副院長、庭長、副庭長、審判員的任免權(quán)，對法院審判工作的監(jiān)督權(quán)乃至決定權(quán)（如現(xiàn)時理論界爭論激烈的人大個案監(jiān)督在個別地方人大就有相當(dāng)大的市場），法院由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并向它負(fù)責(zé)；而行政機關(guān)雖然是和法院平行的，但它對法院的人事選調(diào)、編制計劃、財政安排、物資調(diào)配等可以直接控制。由于這種制度安排，致使我國的司法機關(guān)因其與生俱來的弱小，在實際運作過程中出現(xiàn)了偏面迎合權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)的傾向。而按照行政機關(guān)的工作方式進(jìn)行法院的人事調(diào)配，即采用地方黨委主管、上級法院協(xié)管的制度，致使一些不符合法院需要的人員，特別是不懂法律的一大批行政官員按照慣常的組織程序，進(jìn)入法院領(lǐng)導(dǎo)班子；而法院所急需的法律專業(yè)人才卻被排斥在法院之外，這樣法院的從業(yè)人員不論是何種素質(zhì)（包括法律素養(yǎng)），在其所在地區(qū)或所處行業(yè)均無“鶴立雞群”之感，法院的威信、司法的終局性根本無從建立。6行政對于審判工作的干預(yù)，是法官們普遍感到為難的問題。正如嚴(yán)復(fù)曾評論的那樣：“從中國之道言之，則鞠獄判決者，主上固有之權(quán)也。其置刑曹法司，特寄焉而已。故刑部奏當(dāng)，必待制而，而秋審之犯，亦天子親句決之，凡此皆與歐洲絕異而必不可同者也。今盎格魯國民，其法庭咸稱無上，示無所屈，其所判決，雖必依國律，而既定之后，王者一字不能易也�！�7正是由于我們司法歷史以來一直對權(quán)力和行政的依賴，所以在體制上也從來沒有獲得過獨立的地位，因而司法職業(yè)者也就不可能形成一個在道德上有獨立追求并有力量維護(hù)這一道德的群體。8雖然現(xiàn)實狀況已經(jīng)不能與嚴(yán)復(fù)的時代同日而語，但現(xiàn)實中，我們的法官時常會遇到依照領(lǐng)導(dǎo)的意見辦案可能會有違法律的規(guī)定，而嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦案又可能因違背領(lǐng)導(dǎo)的旨意而影響到自己的前途，在時甚至?xí)霈F(xiàn)承辦法官在沒有得到上級領(lǐng)導(dǎo)（有時還包括非法院領(lǐng)導(dǎo)）對具體案件的處理意見前不敢下判之狀況，法官的獨立性以至司法的獨立性根本沒有得到保障。
從本質(zhì)上講，在法院無論是院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長，還是普通審判員或者是代理行使審判員職責(zé)的助理審判員；一旦按規(guī)定程序取得某一案件承辦權(quán)，其由法律賦予的審判權(quán)應(yīng)當(dāng)是平等的。同一法院的法官之間可能因資歷等原因而等級不同，但不能因為法官等級高，就享有高一等的審判權(quán)，就可以有更大的判案權(quán)力，每個法官正當(dāng)履行職責(zé)，不受其他法官的指揮和控制，其獨立性應(yīng)當(dāng)受到充分保障。
二、法官的任職條件過低。
對于法官的任用，世界各國方法雖有不同，但均一致地采取高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的做法,在很多國家，從事法律職業(yè)的人們，需要經(jīng)過特殊的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)資格考試。特別是在當(dāng)今社會生活變得越來越復(fù)雜，法律規(guī)范也變得越來越具有抽象性和普遍性的情況下，解決糾紛或?qū)ζ淇赡艿慕鉀Q方案提出建議的工作變得越來越困難，更需要專門的訓(xùn)練。9在法官需要對案件做出判斷的時候，無論從職權(quán)角度講、還是從證明責(zé)任角度上看，在事實真相真?zhèn)尾幻鞯臅r候，法官都要對案件做出結(jié)論。既然要做出結(jié)論，他就必須擁有相關(guān)的法律知識和社會常識，尤其在現(xiàn)代科技高度發(fā)展的今天，隨著信息技術(shù)的不斷普及、生命科技的不斷發(fā)展，給法官審理案件，尤其是審查判斷證據(jù)帶來了許多的困難。所以，法官的選拔與任命條件更應(yīng)該嚴(yán)格，更需要專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。
按世界各國的通常做法，對于法官的任命一般有兩種模式，一種是各級法院的法官均由中央任命，從而保證法官不受地方的干涉和影響。例如，英國各級各類法院的法官均由最高法院大法官提名，英王委派或任命；美國所有聯(lián)邦系統(tǒng)的法官（包括最高法院、上訴法院、地區(qū)法院的聯(lián)邦法官）均由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)。另一種，只有精通法律、熟悉審判業(yè)務(wù)的人才能擔(dān)任法官，以人員配備的高質(zhì)量來確保司法獨立的實現(xiàn)。在日本，若想擔(dān)任法官不僅要完成四年的法學(xué)部學(xué)習(xí)，還必須參加及格率極低（通常在2－3％）的全國司法考試和兩年的司法訓(xùn)練、法學(xué)研究所學(xué)習(xí)并考試合格；而最高法院的法官要從見識高、有法律素養(yǎng)、年齡在四十歲以上并已擔(dān)任高等法院的院長、法官、律師、檢察官、大學(xué)教授或副教授共計二十年以上的人中任命；在英國，只有具備十五年以上的司法經(jīng)歷或擁有十年以上出庭律師資格的人，才能被任命為上訴法院法官或高等法院法官。10
而在我國，法官的任職條件實在太低。《法官法》對法官的資格條件僅規(guī)定為：具有中華人民共和國國籍、年滿23周歲及�？茖W(xué)歷等要求，而對行為能力的規(guī)定比較籠統(tǒng)。法官與其他國家工作人員沒有什么兩樣，既不需要資格考試，也不需要精深的法律知識，招干人員、復(fù)轉(zhuǎn)軍人及其他調(diào)入人員，皆可輕而易舉地成為法官。另外單就文化素質(zhì)來看，法官在整體上仍然比較低。據(jù)1995年統(tǒng)計，在全國法院系統(tǒng)25萬多名法官中，本科層次的只占5.6%，研究生層次僅占0.25%。這幾年來情況大為改觀，以上海為例，到2000年底，法官中本科層次的占49.2%，研究生層次的占1.94%。但若與國外相比，其狀況還是不能令人滿意的。正因為法官與其他公務(wù)員相比并無任何高明之處，所以在建立獨立而優(yōu)越的法官保障體制時，阻力會如此之大。
同時，法院招錄人員的結(jié)構(gòu)也不盡合理，過去局限于軍隊轉(zhuǎn)業(yè)和退伍人員，現(xiàn)在局限于大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生。過去招錄人員的結(jié)構(gòu)不合理倒是有情可原，因為當(dāng)時法律院系少，受過正規(guī)的法學(xué)教育的人也比較少，況且我們一直把法院定位在是人民民主專政的工具、打擊敵入的武器，因此在司法人員的選任上偏重于對政治素質(zhì)的要求，有時甚至只強調(diào)政治上可靠，“業(yè)務(wù)上差一些可通過實踐學(xué)習(xí)和提高”，所以招錄經(jīng)過了革命熔爐鍛煉的復(fù)轉(zhuǎn)軍人成了最佳選擇。同時過分地強調(diào)聯(lián)系群眾、貼近群眾，使法官這一應(yīng)該與社區(qū)具有一定距離、特別強調(diào)專業(yè)化的特殊職業(yè)趨向了大眾化，11從業(yè)人員根本無法產(chǎn)生職業(yè)榮耀感。在這之后的知識化浪潮中，又偏面強調(diào)起從業(yè)者的文憑。法院系統(tǒng)為全面提高學(xué)歷層次，全體動員抓學(xué)歷教育，連最高法院也辦起了全國法院干部業(yè)余法律大學(xué)，進(jìn)行批量化的大專文憑加工，經(jīng)過十年左右的努力，全國法院系統(tǒng)人員的學(xué)歷層次一下子上升了好幾個臺階，在好多地方的公檢法司系統(tǒng)中法院一度成為學(xué)歷層次最高的部門。但回過頭來對法院的自辦教育進(jìn)行回顧和總結(jié)，我們發(fā)現(xiàn)：在職學(xué)歷教育的結(jié)果確使從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平有了長足的提高，但能力提高與學(xué)歷之提高缺乏必要的正比例關(guān)系，特別是與其后進(jìn)院的正規(guī)法律院校畢業(yè)人員作出比較后，普遍發(fā)現(xiàn)法院化這么大的人、財、物實在不值。于是各級法院在對人員的招錄標(biāo)準(zhǔn)上，又不約而同形成了新的共識，即把招錄新進(jìn)人員的范圍局限在具有高學(xué)歷的大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生中，而由于高校教育體制的改革及人才流動的市場化，法院招錄人員又產(chǎn)生了對學(xué)歷偏面求高的不當(dāng)趨勢。在有的地區(qū)的基層法院甚至出現(xiàn)把書記員的招錄定在碩士研究生學(xué)歷以上的人群，對法警也要求本科以上，不再招錄其他人員。這一方面使現(xiàn)時許多法院中出現(xiàn)了除辦案經(jīng)驗外，無論是法學(xué)理論素養(yǎng)還是法律文書制作能力，書記員高于助審員、助審員高于審判員、審判員高于庭室長的奇特現(xiàn)象；另一方面造成審判隊伍不穩(wěn)，人才資源也有極大浪費。
由于法官的任職條件較低，法院一直是各行業(yè)中外行人較為容易進(jìn)入的一個機構(gòu)。根據(jù)1993年全國高級法院換屆選舉工作來看，高院院長中熟悉審判業(yè)務(wù)和比較熟悉政法業(yè)務(wù)的共22人，占73％，而對政法業(yè)務(wù)一點都不熟悉的也占了27％，對此人們很難想象這些百分之百的外行法官究竟是通過什么程序選任出來的。12法官法實施以來，特別是依法治國的基本方略確定之后，這幾年我國司法的專業(yè)化進(jìn)程大大加快，法官特別是首席法官的專業(yè)化問題得到了普遍的重視。但在具體實施中，常采用對擬任首席法官集中至國家法官學(xué)院短訓(xùn)2－3月，以獲取必要之法律專門知識的方法；雖然從歷史的角度看，這個進(jìn)步是顯而易見的，但仍引起各方人士的質(zhì)疑。而法院人員的進(jìn)易出難，直接導(dǎo)致法官隊伍臃腫、龐大，內(nèi)部人員比例失衡。按1999年年底的統(tǒng)計，全國各級法院共有28萬名法官,按13億人口計算，每萬人中有2.15名法官。13而美國聯(lián)邦最高法院和州法院共有法官3萬名，2.5億人口，每萬人中有1.2名法官；日本全國法官共有2825名，1.23億人口，每萬人中只有0.23名法官；英國的正式法官為500余人，0.58億人口，每萬人中不滿0.1名法官。按法官在人口中的比例來比較，我國法官的數(shù)量是美國的1.8倍，是日本的9倍強，更是英同的21倍還強。再就各級法院的法官的數(shù)量來分析，美國聯(lián)邦最高法院只有9名大法官，11個巡回上訴法院，法官從3名到15名不等，94個聯(lián)邦地方法院法官從2名到27名不等。各州最高法院法官5到9名，上訴法院4到6名，至于州的地方法院和憲法法院，一般只有一名法官。各級法院法官都配有助理為其服務(wù)，人數(shù)不等。聯(lián)邦最高法院大法官一般配備5到6名助理。日本最高大法院法官的限額是15名。地方各級法院的數(shù)量是：8個高等法院共280名；50個地方法院共910名，另有460名助理法官；452個簡易法院共810名；50個家庭法院和79個家庭法院派出法庭共200名，另有150名助理法官。各級法院都配備若干調(diào)查官，其任務(wù)是奉法官之命，負(fù)責(zé)關(guān)于案件審理與裁判所必要的調(diào)查。14但
在我國各級法院一般都有幾十名法官，多數(shù)高級法院和一些大中城市的中級法院超過百人，少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（如上海），因為案件數(shù)量相對較多，即便是基層的區(qū)縣級法院人數(shù)也要近二百。根據(jù)2000年度統(tǒng)計，上海高院系統(tǒng)共有法官3500人，按1600萬人口計算，每萬人中法官也達(dá)2.2人。所以說法官數(shù)量不論從總體上講、還是就每個法院來說，都是比較多的，這樣就會形成一種惡性循環(huán)：法官數(shù)量越多，質(zhì)量越難保障，素質(zhì)不高必然產(chǎn)生效率低下，導(dǎo)致案件大量積壓，要解決大量積壓的案件，要么犧牲質(zhì)量求得數(shù)量，要么增加法官人數(shù)，又回到法官數(shù)量增多的起點。這樣國家就難以給法官提供較為優(yōu)厚的待遇，因而法院就越難吸引優(yōu)秀人才加盟。正因為目前的法官群體如此駁雜，致使我們的法官職業(yè)倫理與紀(jì)律執(zhí)行變得缺乏而又無力，審判的質(zhì)量和效率就難以保證，法院和法官的聲譽下降，司法權(quán)威樹立不起來。
三、法院沒有獨立的進(jìn)人權(quán)，同時招考方式不夠科學(xué)。
現(xiàn)在，法院的進(jìn)人權(quán)由地方人事部門掌握，法院的編制、每年的進(jìn)人計劃、名額的確定、報考、筆試乃至面試均由他們代勞，還必須參加并通過公務(wù)員考試，完全屬于典型的“父母包辦”。其結(jié)果是法院的進(jìn)人渠道太過寬暢，但進(jìn)的只是一批合格的“公務(wù)員”，對法院的自身特殊要求沒有充分考慮，對法院最為關(guān)注的考生法律知識考察不夠。
通常在整個招考過程中，法院負(fù)責(zé)招考的人員被人事部門作為數(shù)名考官中的普通一員，按組織人事部門的召集人之安排，以人事部門統(tǒng)一制訂的普通公務(wù)員的錄用條件進(jìn)行評價選擇，其打分作為數(shù)名考官中的一份參加計算（若打分屬最高或最低時，還將被剔除）�？荚嚢üP試和面試兩部分，筆試又包括兩部分：行政能力測試和政治素質(zhì)考察，根本沒有法律知識方面的考察。在面試中根據(jù)招考部門的不同，也有10％的專業(yè)題，但由于所占權(quán)重實在太小，往往每個考生只有一個題目，其偶然性實在太大，或者對考生所提問題比較淺顯。所以招考的全過程根本不能全面、準(zhǔn)確地考察法院所招人員所達(dá)到的法律水準(zhǔn)。這種由組織人事部門掛帥、紀(jì)檢部門監(jiān)督、法院參加的分權(quán)式招錄，從表面上看，法院因可以進(jìn)人由組織人事部門決定為托詞，而增強抵制來自地方種種壓力之能力；但實質(zhì)上，由于在進(jìn)人問題上法院更無決定權(quán)，由組織人事部門根據(jù)其喜好直接行使了法院的選人權(quán)，所以這種“拉郎配”式的方式使法院更無抵制外來不當(dāng)壓力之能力。正因為，并不是所有法學(xué)院畢業(yè)并通過公務(wù)員資格考試的學(xué)生即符合法官資格，加之如前面所述，法官是一項特殊的職業(yè)，符合普通公務(wù)員資格的學(xué)生一般還不能達(dá)到法官應(yīng)然達(dá)到的資格；雖然我們也不排除進(jìn)入法院以后，通過再培訓(xùn)人們各方面能力會得到提高，但是與發(fā)達(dá)國家招錄條件相比，招錄沒有法律實踐經(jīng)驗的應(yīng)屆畢業(yè)學(xué)生，明顯是不夠科學(xué)的。
按照目前的招考模式來看，除中央各部委所招的公務(wù)員是面向全國以外，一般公務(wù)員考試的設(shè)計，各地都搞自己的一套，且均竭力從本地應(yīng)屆畢業(yè)生中錄取公務(wù)員，這樣雖解決了部分本地區(qū)學(xué)生的就業(yè)問題，但不利于建立全國統(tǒng)一的人才市場，所以也絕難保證能招錄到最優(yōu)秀的人才加盟法官行業(yè)。
四、對法官的管理，采用行政化管理模式，忽視了法官自身的特有要求，并且法院內(nèi)部的多序列管理尚未完全建立。
目前我國法院法官級別比照套用行政級別，法官的等級及其工資也按行政級別確定，不同級別之間的法官其職權(quán)、地位和待遇有所區(qū)別。法官的任免升降相當(dāng)大程度上取決于本法院內(nèi)較高級別的法官，法官等級的確定事實上也取決于較高級別的法官。因為法官的等級與法官是否擔(dān)任司法行政職務(wù)、擔(dān)任何種級別的行政職務(wù)是直接掛鉤的，這種司法行政職務(wù)也是由本院院長提請有關(guān)機構(gòu)和部門任免的。所以這在事實上造成了較高級別的法官對本院較低級別的法官享有控制權(quán)，彼此之間形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，從而使法官失去應(yīng)有的獨立性。
對法官的管理，采用行政化管理模式在我國由來已久，其主要特征首先表現(xiàn)為行政色彩濃郁的首長負(fù)責(zé)制及請示匯報制度。這種行政化管理方式嚴(yán)重違背了司法運行規(guī)律，其負(fù)面影響極大，因為誠如一位德國學(xué)者所言：“如果一個公務(wù)員故意不執(zhí)行其上司要求他以特定方式處理某一事務(wù)的指示，通常這就構(gòu)成失職。而對法官來說恰恰相反，如果法官按照院長的指示去判案的話，這種行為就構(gòu)成失職�！�15同時，由于每個法官都有一個行政級別、他的職位也確定了與行政機關(guān)相當(dāng)?shù)募墑e，其待遇不是與業(yè)務(wù)水平或辦案質(zhì)量、效率掛鉤，而是與法官享有的行政級別掛鉤。法院中不管你是辦案法官還是后勤總務(wù)，也不管你是記錄員還是一個司機，只要你的行政級別一樣，其收入待遇就一樣。如此一來，法官們便難以產(chǎn)生一種職業(yè)榮譽感，自律意識難以提高，以致低層次的廉政問題時常出現(xiàn)。
目前我國法院內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不合理，法官職務(wù)序列與非法官職務(wù)序列界限不清，法院中除司法警察已經(jīng)單獨序列以外，其他人等都往法官一條序列靠。在法院內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上，存在機構(gòu)重疊，職能交叉現(xiàn)象，把法院辦成了小社會，致使在法院內(nèi)部行政人員和后勤人員占編比例過大，人員編制膨脹，經(jīng)費不堪重負(fù)。同時因為片面地理解以審判工作為中心，以致于所有待遇都與相應(yīng)的審判職務(wù)掛鉤，即使是司法后勤的財會人員往往都要任命相應(yīng)的法律職務(wù)，那怕已經(jīng)是會計師了，也要爭一個助理審判員的頭銜做做。這就導(dǎo)致在法院里法律專業(yè)的大學(xué)生在搞辦公自動化或文書檔案管理，而在搞財會出納的、做記錄的書記員們都在苦讀法律，當(dāng)然我們可以說，他們當(dāng)中絕大多數(shù)人的工作安排是必要的，而且他們做得都很優(yōu)秀，但事實上已經(jīng)造成有限人才資源的巨大浪費，法院也因人才結(jié)構(gòu)過分單一而削弱其整體優(yōu)勢的發(fā)揮。另外人人有法官職稱的做法，不利于培養(yǎng)法官群體的精英意識、榮譽意識，人數(shù)的眾多也難以優(yōu)其待遇、隆其地位。只有使有權(quán)并能夠?qū)徖砗冒讣姆ü俦确ㄔ褐械膶嶋H人數(shù)少之又少，我們才能通過提高法官的整體素質(zhì)，達(dá)到樹立司法權(quán)威的目的。
五、合議制不落實，審判責(zé)任難以到位。
現(xiàn)實中，合議庭流于形式，審判長臨時指定，合議庭成員臨時組合，合而不議、議而不思、人云亦云等不正�，F(xiàn)象時有發(fā)生；而合議的變味，實質(zhì)上把合議制變成了獨任制，使合議庭中的審判責(zé)任分擔(dān)嚴(yán)重不均。
事實證明，長期以來實行的案件層層匯報、請示的做法，是影響合議庭發(fā)揮職能作用的的首要和根本原因。同時合議庭的責(zé)任也不明確，庭審活動主要由承辦人主持，其他合議庭成員庭審時不專心，評議時敷衍了事。承辦人不是審判長時，審判長也只是在交待合議庭成員、當(dāng)事人時主持一下，其他法庭調(diào)查、法庭辯論等均由承辦人主持，其他合議庭成員對案件存在的問題不愿意花精力思考，一般是附和承辦人的建議，提出不同意見時，也很少闡明理由，更有甚者合議庭根本不在一起評議，而是承辦人將自己的處理意見分別與其他合議庭成員打聲招呼就可以了。合議庭其他成員對承辦人擬寫的裁判文書事先無意見、事后也并不審閱和了解，承辦人遇到難定的案件，通常的做法就是將裁判文書送庭長、院長審核。由于合議庭操作時程序上的繁瑣及斷案中并沒有發(fā)揮出合議庭設(shè)計者所預(yù)期之集思廣益的效果，所以現(xiàn)實中基層法院在對案件的一般審理時，均采用先簡易獨任庭，在規(guī)定時間無法結(jié)案時方轉(zhuǎn)為合議庭的習(xí)慣做法，合議庭審理已經(jīng)變味為延長法定審理期限的一種手段。
司法的行政化對合議制的實施產(chǎn)生了重大負(fù)面影響，具體表現(xiàn)在法官審判案件時要受院長、庭長和審判委員會的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)法院組織法，法院的院長、庭長不是一種審判組織，而只是一院或一庭的行政事務(wù)管理者，其根本的身份還是一名法官。作為法官，法律并沒有賦予院長、庭長在對具體案件的審理中擁有比一般法官更多的職權(quán)。即使是院長，也只是有對疑難重大的案件可以提請審判委員會討論、對確有錯誤的生效判決可以提請作出再審決定，但并無單獨做出裁判或改變裁判的權(quán)力。但在我國各級法院，法官審理案件往往要向院長、庭長請示匯報，院長、庭長有權(quán)對案件的審判提出意見，甚至改變合議庭的決議，擬定的判決、裁定等也必須經(jīng)過庭長、院長審閱簽署以后才發(fā)生效力。當(dāng)然兼任司法行政職務(wù)的法官對案件的審判權(quán)擁有超越其他法官的特別權(quán)力，在我國有一定的歷史原因，在建國初期由于人民司法力量的薄弱，為實現(xiàn)司法的正義及法律實施的統(tǒng)一，不得已采取行政集體領(lǐng)導(dǎo)的方式，這對確保司法產(chǎn)品的質(zhì)量起到過一定的作用，但這些以允許存在法官之上的法官，以犧牲法官的獨立性來獲得，其代價實在太高。
六、法院內(nèi)部論資排輩、只能上不能下現(xiàn)象嚴(yán)重，缺少激勵機制。
法學(xué)家賀衛(wèi)方認(rèn)為目前我國推行的一套法官等級制度在追求與行政官之間區(qū)別的背后，顯示出制度設(shè)計者既想表現(xiàn)行業(yè)的特殊性，卻又難以超越行政管理的慣常思路的尷尬情形。16
由于《法官法》出臺時的先天不足，其存在許多難以逾越的缺陷，其中最大的失敗就是在同一等級的法院中設(shè)置過多不同等級的法官，這顯然與法官獨立原則的堅持相違背�，F(xiàn)行制度的缺陷主要是等級的劃分過于細(xì)致和繁瑣，法官的級別分為四等十二級，這樣的劃分在當(dāng)今世界上是絕無僅有的，就拿上海的基層區(qū)縣法院來看，同樣是法官但其法官等級就可能從五級法官到二級高級法官有八級之分。過細(xì)的等級劃分，導(dǎo)致一個法官在執(zhí)業(yè)生涯中其法官等級的經(jīng)常性變更晉升，這種變更和晉升可能造成法官對級別問題的過于敏感，產(chǎn)生嚴(yán)重的級別意識。應(yīng)當(dāng)看到，在行政機關(guān)和軍隊里面，為了確保效率，往往把下級服從上級作為一個基本的要求提出，所以強調(diào)等級是必然的。法院確實也要優(yōu)質(zhì)高效，但相比而言追求公正才是法院工作的終極目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)說正因為法院區(qū)別于行政機關(guān)和軍隊，把公正放在了效率之前，法院才具有了存在之必要。而公正的獲得有賴于獨立的判斷，所以法官是一種特別反等級的職業(yè)，對于司法職業(yè)來講，法官最重要的品格是獨立。獨立不僅僅意味著法院系統(tǒng)對于外部干預(yù)的獨立，而且也意味著上、下級法院之間的獨立，更意味著法官個人的獨立。法官只服從自己對法律的理解，服從自己心中的正義標(biāo)準(zhǔn)。但是目前的法官等級制度，客觀上卻在強化法官之間的等級差別，從而對培養(yǎng)具有獨立品格法官的努力造成了極大的負(fù)面影響。
由于法官等級的確定，主要是依據(jù)行政級別高低、工齡長短來確定，基本上未去考查法官的司法經(jīng)驗、法學(xué)理論修養(yǎng)、案件處理能力及效果，并且法官等級只上不下，造成老法官沒有危機感，年輕法官缺乏向上的動力。所以在處理案件中，我們的法官之間鮮有理論上的爭論，法官業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高完全憑借法官自身的努力，而缺乏環(huán)境的激勵。另一方面本來就很少的優(yōu)秀審判力量被閑置，主要表現(xiàn)為：一些具有較高理論水平和豐富實踐經(jīng)驗的審判人員擔(dān)任院、庭長后，基本上不參與具體案件的審理工作，長期脫離審判實踐，專注于案件的研究把關(guān)和行政事務(wù)，而學(xué)而優(yōu)則仕的傳統(tǒng)致使一些法學(xué)理論功底扎實的高學(xué)歷人員也常樂于滯留在非業(yè)務(wù)庭，既不利于自身發(fā)展和人才的培養(yǎng)，也造成審判資源的重大浪費。
七、法官考核制度不科學(xué)，培訓(xùn)任務(wù)沉重，交流和輪崗制度實施不力。
目前法院的考核仍以對國家機關(guān)公務(wù)員的考核辦法進(jìn)行，這種強調(diào)效率優(yōu)先的行政考核辦法根本沒有體現(xiàn)出法院工作的特點，在考核中對法官的工作量、業(yè)務(wù)水平的考核，片面以每年辦了多少件案件、有多少件被發(fā)回重審、改判、再審等為標(biāo)準(zhǔn)，這顯然是不科學(xué)的，至少是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)�，況且有些“量化指標(biāo)”尚欠科學(xué)。17近來基于社會的巨大壓力和司法活動的經(jīng)濟(jì)性考慮，有些法院又考核起一步到庭率、當(dāng)庭下判率、結(jié)案調(diào)解率，以致于與追求司法公正的最終目標(biāo)的實現(xiàn)，南轅北轍。
沒有正確處理好學(xué)歷教育和崗位培訓(xùn)之間的關(guān)系，相當(dāng)一段時間法院領(lǐng)導(dǎo)熱衷于學(xué)歷教育，致使法院過多承擔(dān)起了社會的教育責(zé)任，牽涉了法院的大量人力物力。經(jīng)過全國法院干部業(yè)余大學(xué)過去十多年的學(xué)歷教育，據(jù)統(tǒng)計目前全國法院有大約半數(shù)以上法官達(dá)到了法官法規(guī)定的大專以上教育程度，但正規(guī)法律院校畢業(yè)生依然是鳳毛麟角。面對如此之低的法官整體素質(zhì)，有關(guān)管理部門仍在大聲疾呼加大培訓(xùn)力度，這實在令人難以理解�？v觀當(dāng)今世界，還沒有哪個國家是通過對法官進(jìn)行培訓(xùn)去替代法學(xué)的系統(tǒng)教育的，因為過去的這種學(xué)歷培訓(xùn)是不能從根本上解決問題的。18現(xiàn)在我們對法官的崗位培訓(xùn)已經(jīng)起步，但對法官終身教育的必要性認(rèn)識還不足，往往著重于新任人員、轉(zhuǎn)崗人員的上崗前培訓(xùn)，而對在崗業(yè)務(wù)骨干，缺少經(jīng)常性的充電式教育；著重于新法規(guī)實施前的輔導(dǎo)，而對實施中的深層次問題的探討較少；將有限的教育培訓(xùn)機會集中于行政事務(wù)本就繁忙的院庭長，而第一線的法官得到的機會很少。更為嚴(yán)重的是，一方面各級法院通過自行辦學(xué)（業(yè)大）、委托辦學(xué)等措施，花費大量的人力、物力、財力鼓勵學(xué)習(xí)，努力提高在職人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；而另一方面，學(xué)歷低、法律素養(yǎng)差的人員，又源源不斷進(jìn)來，法院培訓(xùn)任務(wù)繁重，人員的整體素質(zhì)難以有質(zhì)的飛躍。
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