最高人民檢察院

【關(guān)鍵詞】



行政公益訴訟 行政監(jiān)管職責(zé) 違法建設(shè) 農(nóng)村垃圾治理



【要旨】



一級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量保護(hù)負(fù)有法定職責(zé)。政府在履行農(nóng)村環(huán)境綜合整治職責(zé)中違法行使職權(quán)或者不作為，損害社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出檢察建議督促其依法履職。對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的整改回復(fù)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)調(diào)查；對(duì)于無正當(dāng)理由未整改到位的，可以依法提起行政公益訴訟。



【基本案情】



2005年4月，湖北省天門市拖市鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱拖市鎮(zhèn)政府）違反《中華人民共和國(guó)土地管理法》，未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地相關(guān)手續(xù)，也未按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，與天門市拖市鎮(zhèn)拖市村村民委員會(huì)簽訂《關(guān)于垃圾場(chǎng)征用土地的協(xié)議》，租用該村5.1畝農(nóng)用地建設(shè)垃圾填埋場(chǎng)，用于拖市鎮(zhèn)區(qū)生活垃圾的填埋。該垃圾填埋場(chǎng)于同年4月投入運(yùn)行，至2016年10月停止。該垃圾填埋場(chǎng)在運(yùn)行過程中，違反污染防治設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的“三同時(shí)”規(guī)定，未按照規(guī)范建設(shè)防滲工程等相關(guān)污染防治設(shè)施，對(duì)周邊環(huán)境造成了嚴(yán)重污染。



【訴前程序】



2017年2月，天門市人民檢察院發(fā)現(xiàn)拖市鎮(zhèn)政府在沒有申報(bào)審批獲得合法手續(xù)的情況下，未建設(shè)必要配套環(huán)境保護(hù)設(shè)施，以“以租代征”的形式，違法建設(shè)、運(yùn)行生活垃圾填埋場(chǎng)，在運(yùn)行過程中存在對(duì)周邊環(huán)境造成嚴(yán)重污染、損害公益的行為，決定立案審查。



調(diào)查核實(shí)過程中，檢察機(jī)關(guān)查閱了拖市鎮(zhèn)政府關(guān)于租用拖市村集體土地建設(shè)垃圾填埋場(chǎng)的會(huì)議紀(jì)要、文件、協(xié)議等檔案材料；督促天門市環(huán)境保護(hù)局進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)勘查；采集了現(xiàn)場(chǎng)影像資料，詢問了相關(guān)人員。基本查明：拖市鎮(zhèn)政府未辦理用地審批、環(huán)境評(píng)價(jià)等法定手續(xù)，建設(shè)并運(yùn)行生活垃圾填埋場(chǎng)，未建設(shè)防滲工程、垃圾滲濾液疏導(dǎo)、收集和處理系統(tǒng)、雨水分流系統(tǒng)、地下水導(dǎo)排和監(jiān)測(cè)設(shè)施等必要配套環(huán)境保護(hù)設(shè)施，垃圾填埋場(chǎng)在運(yùn)行過程中對(duì)周邊環(huán)境造成嚴(yán)重污染。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律規(guī)定，拖市鎮(zhèn)政府作為一級(jí)人民政府，對(duì)本行政區(qū)域負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)，應(yīng)當(dāng)對(duì)自身違法行使職權(quán)造成環(huán)境污染的行為予以糾正，并及時(shí)治理污染，修復(fù)生態(tài)環(huán)境。



2017年3月6日，天門市人民檢察院向拖市鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議，督促其依法履職，糾正違法行為并采取補(bǔ)救措施，修復(fù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)農(nóng)用地功能。檢察建議書發(fā)出后，天門市人民檢察院多次與拖市鎮(zhèn)政府進(jìn)行溝通，督促整改。3月22日，拖市鎮(zhèn)政府針對(duì)檢察建議書作出書面回復(fù)稱：其已將該垃圾填埋場(chǎng)的垃圾清運(yùn)至天門市垃圾處理場(chǎng)進(jìn)行集中處理，并投入資金、落實(shí)專人對(duì)垃圾場(chǎng)周圍進(jìn)行了清理、消毒，運(yùn)送土壤進(jìn)行了回填處理，杜絕了垃圾污染，且在該處設(shè)立了禁止傾倒垃圾的警示牌。



4月12日，天門市人民檢察院對(duì)拖市鎮(zhèn)政府的整改情況進(jìn)行跟進(jìn)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，拖市鎮(zhèn)政府雖然采取了一些整改措施，但整改后的垃圾填埋場(chǎng)表層覆土不到1米，覆土下仍有大量垃圾。天門市人民檢察院委托湖北省環(huán)境科學(xué)研究院對(duì)垃圾填埋場(chǎng)垃圾滲濾液及周邊地下水樣進(jìn)行檢測(cè)。檢測(cè)結(jié)果表明，拖市鎮(zhèn)垃圾填埋場(chǎng)周邊地下水樣中鉻、鉛超標(biāo)嚴(yán)重，滲濾液中含有重金屬、氨氮、磷等污染物。經(jīng)專家檢測(cè)評(píng)價(jià)認(rèn)為，該垃圾填埋場(chǎng)周邊水質(zhì)顯示出典型的垃圾滲濾液污染特性，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用竦慕】岛蜕鷳B(tài)安全；現(xiàn)存垃圾隨著時(shí)間推移還會(huì)產(chǎn)生大量滲濾液，若不采取措施將會(huì)對(duì)周邊水體和漢江造成持續(xù)15到20年的長(zhǎng)期生態(tài)污染風(fēng)險(xiǎn)；建議采取清理轉(zhuǎn)移的方法，將垃圾清挖送到市區(qū)垃圾處理場(chǎng)，垃圾滲濾液抽取送城區(qū)污水處理廠處理，原址采用回填土壤綠化。



【訴訟過程】



（一）提起訴訟



通過訴前調(diào)查取證，天門市人民檢察院固定了相關(guān)證據(jù)，認(rèn)定拖市鎮(zhèn)政府采取有限整改措施后，其違法行政行為造成的公益侵害仍在持續(xù)。經(jīng)湖北省人民檢察院批準(zhǔn)，2017年6月29日，天門市人民檢察院向天門市人民法院提起行政公益訴訟，請(qǐng)求判令：1．確認(rèn)拖市鎮(zhèn)政府建立、運(yùn)行該垃圾填埋場(chǎng)，造成周邊環(huán)境污染的行政行為違法；2．判令拖市鎮(zhèn)政府繼續(xù)履行職責(zé)，對(duì)關(guān)停后的該垃圾填埋場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行綜合整治，消除污染，修復(fù)生態(tài)。



（二）法庭審理



2017年12月22日，天門市人民法院公開開庭審理了本案。



法庭審理過程中，拖市鎮(zhèn)政府答辯認(rèn)為：1．只有縣級(jí)以上政府及其環(huán)保部門才是具有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，其作為鎮(zhèn)政府，不具有該項(xiàng)職責(zé)；2．檢察機(jī)關(guān)關(guān)于垃圾填埋場(chǎng)污染周邊環(huán)境的證據(jù)不充分；3．鎮(zhèn)政府建設(shè)垃圾填埋場(chǎng)的行為并非行政行為，在行政訴訟中不具有可訴性。



針對(duì)鎮(zhèn)政府答辯意見，天門市人民檢察院向法院提交了《天門市委辦公室、市政府辦公室關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革三個(gè)配套文件的通知》《市環(huán)保局關(guān)于拖市鎮(zhèn)垃圾填埋場(chǎng)環(huán)境問題的復(fù)函》、湖北省環(huán)境科學(xué)研究院《檢測(cè)報(bào)告》、相關(guān)專家出具的《關(guān)于天門市拖市鎮(zhèn)區(qū)垃圾填埋場(chǎng)污染潛在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估意見》、垃圾填埋場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)照片等證據(jù)。天門市人民檢察院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條第二款規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)；第三十三條第二款規(guī)定，縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治；第三十七條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，組織對(duì)生活廢棄物的分類處置、回收利用。本案中，鎮(zhèn)政府與村委會(huì)簽訂征地協(xié)議，建設(shè)、運(yùn)行垃圾填埋場(chǎng)，目的是為了處置鎮(zhèn)區(qū)生活垃圾，履行農(nóng)村環(huán)境綜合整治職責(zé)，是行使職權(quán)的行政行為。但其履職不到位，未辦理用地審批、環(huán)境評(píng)價(jià)，未建設(shè)防滲工程、滲濾液處理、地下水導(dǎo)排監(jiān)測(cè)等必要配套設(shè)施，導(dǎo)致周邊環(huán)境嚴(yán)重污染，造成社會(huì)公共利益受到損害，應(yīng)當(dāng)依法履職，采取積極措施治理污染，修復(fù)生態(tài)；拖市鎮(zhèn)政府在收到檢察建議后，雖然對(duì)該垃圾填埋場(chǎng)做了覆土處理，但未完全進(jìn)行治理，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)跟進(jìn)調(diào)查和委托檢測(cè)，確認(rèn)社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。綜上，拖市鎮(zhèn)政府答辯理由不成立。



（三）審理結(jié)果



2018年3月19日，天門市人民法院作出判決，支持了檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請(qǐng)求，認(rèn)定拖市鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府，具有環(huán)境保護(hù)的法定職責(zé)；拖市鎮(zhèn)政府建設(shè)垃圾填埋場(chǎng)是履行職權(quán)行政行為；根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，該垃圾填埋場(chǎng)存在潛在污染風(fēng)險(xiǎn)；拖市鎮(zhèn)政府治理垃圾填埋場(chǎng)是其違法后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)，其應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行整治義務(wù)。判決如下：1．確認(rèn)被告拖市鎮(zhèn)政府建設(shè)、運(yùn)行垃圾填埋場(chǎng)的行政行為違法；2．責(zé)令被告拖市鎮(zhèn)政府對(duì)垃圾填埋場(chǎng)采取補(bǔ)救措施，繼續(xù)進(jìn)行綜合整治。



（四）案件辦理效果



該案判決后，拖市鎮(zhèn)政府積極履職，組織清運(yùn)原垃圾填埋場(chǎng)覆土下的各類垃圾1000余立方并進(jìn)行了無害處理。經(jīng)湖北省相關(guān)部門審批同意，2018年4月至12月，在垃圾填埋場(chǎng)原址上新建污水處理廠一座，設(shè)計(jì)產(chǎn)能日處理污水500噸。目前該污水處理廠已投入使用。



該案辦理后，天門市人民檢察院摸排發(fā)現(xiàn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾填埋場(chǎng)普遍存在環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)問題。經(jīng)過全面調(diào)查分析，天門市人民檢察院向天門市委、市政府報(bào)送《關(guān)于建議進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾填埋場(chǎng)進(jìn)行整治的報(bào)告》，提出了將鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾填埋場(chǎng)整治工作納入天門市污染防治工作總體規(guī)劃、進(jìn)行清挖轉(zhuǎn)運(yùn)以及覆土植綠等建議。天門市委、市政府高度重視，相關(guān)職能部門迅速組織力量，對(duì)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)27個(gè)非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)、堆放點(diǎn)進(jìn)行了專項(xiàng)重點(diǎn)督查，整治恢復(fù)土地近8.5萬平方米。



【指導(dǎo)意義】



改善農(nóng)村人居環(huán)境是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾治理，是改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興的關(guān)鍵之舉，對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)村治理具有重大意義。



（一）基層人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，其在農(nóng)村環(huán)境綜合整治中違法行使職權(quán)或者不作為，導(dǎo)致環(huán)境污染損害社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)可以督促其依法履職�！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)規(guī)定了基層人民政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等具有管理職責(zé)。其在履行上述法定職責(zé)時(shí)，存在違法行使職權(quán)或者不作為，造成社會(huì)公共利益損害的，符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定的情形，檢察機(jī)關(guān)可以向其發(fā)出檢察建議，督促依法履行職責(zé)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的整改回復(fù)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)調(diào)查，對(duì)于無正當(dāng)理由未整改到位的，依法提起行政公益訴訟。



（二）涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)的公益損害行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合考慮各行政機(jī)關(guān)具體監(jiān)管職責(zé)、履職盡責(zé)情況、違法行使職權(quán)或者不作為與公益受損的關(guān)聯(lián)程度、實(shí)施公益修復(fù)的有效性等因素確定重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。農(nóng)村違法建設(shè)垃圾填埋場(chǎng)可能涉及的行政監(jiān)管部門包括規(guī)劃、環(huán)保、國(guó)土、城建、基層人民政府等多個(gè)行政機(jī)關(guān)，而基層人民政府一般在農(nóng)村環(huán)境治理、生活垃圾處置方面起主導(dǎo)作用。如果環(huán)境污染行為與基層人民政府違法行使職權(quán)直接相關(guān)，檢察機(jī)關(guān)可以重點(diǎn)監(jiān)督基層人民政府，督促其依法全面履職，根據(jù)需要也可以同時(shí)督促環(huán)保部門發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)，以形成合力，促使環(huán)境污染行為得到有效糾正。檢察機(jī)關(guān)通過辦案發(fā)現(xiàn)本地普遍存在類似環(huán)境污染行為的，可以經(jīng)過深入調(diào)查，向當(dāng)?shù)攸h委、政府提出建議，以引起重視，促使問題“一攬子”解決。



【相關(guān)規(guī)定】



《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條

《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十一條

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條、第十九條、第三十三條、第三十七條、第四十一條

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條

《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第三十九條

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