國務院

國務院關于煤炭行業(yè)化解過剩產能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見

國發(fā)〔2016〕7號


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　煤炭是我國主體能源。煤炭產業(yè)是國民經濟基礎產業(yè)，涉及面廣、從業(yè)人員多，關系經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。近年來，受經濟增速放緩、能源結構調整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給能力持續(xù)過剩，供求關系嚴重失衡，導致企業(yè)效益普遍下滑，市場競爭秩序混亂，安全生產隱患加大，對經濟發(fā)展、職工就業(yè)和社會穩(wěn)定造成了不利影響。為貫徹落實黨中央、國務院關于推進結構性改革、抓好去產能任務的決策部署，進一步化解煤炭行業(yè)過剩產能、推動煤炭企業(yè)實現(xiàn)脫困發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見：
　　一、總體要求
　�。ㄒ唬┲笇�思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及中央經濟工作會議精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，著眼于推動煤炭行業(yè)供給側結構性改革，堅持市場倒逼、企業(yè)主體，地方組織、中央支持，綜合施策、標本兼治，因地制宜、分類處置，將積極穩(wěn)妥化解過剩產能與結構調整、轉型升級相結合，實現(xiàn)煤炭行業(yè)扭虧脫困升級和健康發(fā)展。
　�。ǘ�）基本原則。
　　市場倒逼與政府支持相結合。充分發(fā)揮市場機制作用和更好發(fā)揮政府引導作用，用法治化和市場化手段化解過剩產能。企業(yè)承擔化解過剩產能的主體責任，地方政府負責制定落實方案并組織實施，中央給予資金獎補和政策支持。
　　化解產能與轉型升級相結合。嚴格控制新增產能，切實淘汰落后產能，有序退出過剩產能，探索保留產能與退出產能適度掛鉤。通過化解過剩產能，促進企業(yè)優(yōu)化組織結構、技術結構、產品結構，創(chuàng)新體制機制，提升綜合競爭力，推動煤炭行業(yè)轉型升級。
　　整體推進與重點突破相結合。在重點產煤省份和工作基礎較好的地區(qū)率先突破，為整體推進探索有益經驗。以做好職工安置為重點，挖掘企業(yè)內部潛力，做好轉崗分流工作，落實好各項就業(yè)和社會保障政策，保障職工合法權益，處理好企業(yè)資產債務。
　　（三）工作目標。在近年來淘汰落后煤炭產能的基礎上，從2016年開始，用3至5年的時間，再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產能，適度減少煤礦數(shù)量，煤炭行業(yè)過剩產能得到有效化解，市場供需基本平衡，產業(yè)結構得到優(yōu)化，轉型升級取得實質性進展。
　　二、主要任務
　�。ㄋ模﹪栏窨刂菩略霎a能。從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換。在建煤礦項目應按一定比例與淘汰落后產能和化解過剩產能掛鉤，已完成淘汰落后產能和化解過剩產能任務的在建煤礦項目應由省級人民政府有關部門予以公告。
　�。ㄎ澹┘涌焯蕴�落后產能和其他不符合產業(yè)政策的產能。安全監(jiān)管總局等部門確定的13類落后小煤礦，以及開采范圍與自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等區(qū)域重疊的煤礦，要盡快依法關閉退出。產能小于30萬噸/年且發(fā)生重大及以上安全生產責任事故的煤礦，產能15萬噸/年及以下且發(fā)生較大及以上安全生產責任事故的煤礦，以及采用國家明令禁止使用的采煤方法、工藝且無法實施技術改造的煤礦，要在1至3年內淘汰。
　　（六）有序退出過剩產能。
　　1.屬于以下情況的，通過給予政策支持等綜合措施，引導相關煤礦有序退出。
　　——安全方面：煤與瓦斯突出、水文地質條件極其復雜、具有強沖擊地壓等災害隱患嚴重，且在現(xiàn)有技術條件下難以有效防治的煤礦；開采深度超過《煤礦安全規(guī)程》規(guī)定的煤礦；達不到安全質量標準化三級的煤礦。
　　——質量和環(huán)保方面：產品質量達不到《商品煤質量管理暫行辦法》要求的煤礦。開采范圍與依法劃定、需特別保護的相關環(huán)境敏感區(qū)重疊的煤礦。
　　——技術和資源規(guī)模方面：非機械化開采的煤礦；晉、蒙、陜、寧等4個地區(qū)產能小于60萬噸/年，冀、遼、吉、黑、蘇、皖、魯、豫、甘、青、新等11個地區(qū)產能小于30萬噸/年，其他地區(qū)產能小于9萬噸/年的煤礦；開采技術和裝備列入《煤炭生產技術與裝備政策導向（2014年版）》限制目錄且無法實施技術改造的煤礦；與大型煤礦井田平面投影重疊的煤礦。
　　——其他方面：長期虧損、資不抵債的煤礦；長期停產、停建的煤礦；資源枯竭、資源賦存條件差的煤礦；不承擔社會責任、長期欠繳稅款和社會保障費用的煤礦；其他自愿退出的煤礦。
　　2.對有序退出范圍內屬于滿足林區(qū)、邊遠山區(qū)居民生活用煤需要或承擔特殊供應任務的煤礦，經省級人民政府批準，可以暫時保留。保留的煤礦原則上要實現(xiàn)機械化開采。
　　3.探索實行煤炭行業(yè)“存去掛鉤”。除工藝先進、生產效率高、資源利用率高、安全保障能力強、環(huán)境保護水平高、單位產品能源消耗低的先進產能外，對其他保留產能探索實行“存去掛鉤”，通過重新確定產能、實行減量生產等多種手段壓減部分現(xiàn)有產能。
　　（七）推進企業(yè)改革重組。穩(wěn)妥推動具備條件的國有煤炭企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，提高國有資本配置和運行效率。鼓勵大型煤炭企業(yè)兼并重組中小型企業(yè)，培育一批大型煤炭企業(yè)集團，進一步提高安全、環(huán)保、能耗、工藝等辦礦標準和生產水平。利用3年時間，力爭單一煤炭企業(yè)生產規(guī)模全部達到300萬噸/年以上。
　�。ò耍┐龠M行業(yè)調整轉型。鼓勵發(fā)展煤電一體化，引導大型火電企業(yè)與煤炭企業(yè)之間參股�；痣娖髽I(yè)參股的煤炭企業(yè)產能超過該火電企業(yè)電煤實際消耗量的一定比例時，在發(fā)電量計劃上給予該火電企業(yè)獎勵。加快研究制定商品煤系列標準和煤炭清潔利用標準。鼓勵發(fā)展煤炭洗選加工轉化，提高產品附加值；按照《現(xiàn)代煤化工建設項目環(huán)境準入條件（試行）》，有序發(fā)展現(xiàn)代煤化工。鼓勵利用廢棄的煤礦工業(yè)廣場及其周邊地區(qū)，發(fā)展風電、光伏發(fā)電和現(xiàn)代農業(yè)。加快煤層氣產業(yè)發(fā)展，合理確定煤層氣勘查開采區(qū)塊，建立煤層氣、煤炭協(xié)調開發(fā)機制，處理好煤炭、煤層氣礦業(yè)權重疊地區(qū)資源開發(fā)利用問題，對一定期限內規(guī)劃建井開采的區(qū)域，按照煤層氣開發(fā)服務于煤炭開發(fā)的原則，采取合作或調整煤層氣礦業(yè)權范圍等方式，優(yōu)先保證煤炭開發(fā)需要，并有效利用煤層氣資源。開展低濃度瓦斯采集、提純和利用技術攻關，提高煤礦瓦斯利用率。
　　（九）嚴格治理不安全生產。進一步加大煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察工作力度，開展安全生產隱患排查治理，對存在重大安全隱患的煤礦責令停產整頓。嚴厲打擊證照不全、數(shù)據(jù)資料造假等違法生產行為，對安全監(jiān)控系統(tǒng)不能有效運行、煤與瓦斯突出礦井未按規(guī)定落實區(qū)域防突措施、安全費用未按要求提取使用、不具備安全生產條件的煤礦，一律依法依規(guī)停產整頓。
　　（十）嚴格控制超能力生產。全面實行煤炭產能公告和依法依規(guī)生產承諾制度，督促煤礦嚴格按公告產能組織生產，對超能力生產的煤礦，一律責令停產整改。引導企業(yè)實行減量化生產，從2016年開始，按全年作業(yè)時間不超過276個工作日重新確定煤礦產能，原則上法定節(jié)假日和周日不安排生產。對于生產特定煤種、與下游企業(yè)機械化連續(xù)供應以及有特殊安全要求的煤礦企業(yè)，可在276個工作日總量內實行適度彈性工作日制度，但應制定具體方案，并向當?shù)厥屑壱陨厦禾啃袠I(yè)管理部門、行業(yè)自律組織及指定的征信機構備案，自覺接受行業(yè)監(jiān)管和社會監(jiān)督。
　　（十一）嚴格治理違法違規(guī)建設。對基本建設手續(xù)不齊全的煤礦，一律責令停工停產，對拒不停工停產、擅自組織建設生產的，依法實施關閉。強化事中事后監(jiān)管，建立和完善煤炭生產要素采集、登記、公告與核查制度，落實井下生產布局和技術裝備管理規(guī)定，達不到國家規(guī)定要求的煤礦一律停產并限期整改，整改后仍達不到要求的，限期退出。有關部門要聯(lián)合懲戒煤礦違法違規(guī)建設生產行為。
　　（十二）嚴格限制劣質煤使用。完善煤炭產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，停止核準高硫高灰煤項目，依法依規(guī)引導已核準的項目暫緩建設、正在建設的項目壓縮規(guī)模、已投產的項目限制產量。落實商品煤質量管理有關規(guī)定，加大對京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)銷售使用劣質散煤情況的檢查力度。按照有關規(guī)定繼續(xù)限制劣質煤進口。
　　三、政策措施
　�。ㄊ�三）加強獎補支持。設立工業(yè)企業(yè)結構調整專項獎補資金，按規(guī)定統(tǒng)籌對地方化解煤炭過剩產能中的人員分流安置給予獎補，引導地方綜合運用兼并重組、債務重組和破產清算等方式，加快處置“僵尸企業(yè)”，實現(xiàn)市場出清。使用專項獎補資金要結合地方任務完成進度、困難程度、安置職工情況等因素，對地方實行梯級獎補，由地方政府統(tǒng)籌用于符合要求企業(yè)的職工安置。具體辦法由相關部門另行制定。
　�。ㄊ�四）做好職工安置。要把職工安置作為化解過剩產能工作的重中之重，堅持企業(yè)主體作用與社會保障相結合，細化措施方案，落實保障政策，維護職工合法權益。安置計劃不完善、資金保障不到位以及未經職工代表大會或全體職工討論通過的職工安置方案，不得實施。
　　1.挖掘企業(yè)內部潛力。采取協(xié)商薪酬、靈活工時、培訓轉崗等方式，穩(wěn)定現(xiàn)有工作崗位，對采取措施不裁員或少裁員的生產經營困難企業(yè)，通過失業(yè)保險基金發(fā)放穩(wěn)崗補貼。支持創(chuàng)業(yè)平臺建設和職工自主創(chuàng)業(yè)，積極培育適應煤礦職工特點的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新載體，將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點范圍擴大到礦區(qū)，通過加大專項建設基金投入等方式，提升創(chuàng)業(yè)服務孵化能力，培育接續(xù)產業(yè)集群，引導職工就地就近創(chuàng)業(yè)就業(yè)。
　　2.對符合條件的職工實行內部退養(yǎng)。對距離法定退休年齡5年以內的職工經自愿選擇、企業(yè)同意并簽訂協(xié)議后，依法變更勞動合同，企業(yè)為其發(fā)放生活費并繳納基本養(yǎng)老保險費和基本醫(yī)療保險費。職工在達到法定退休年齡前，不得領取基本養(yǎng)老金。
　　3.依法依規(guī)解除、終止勞動合同。企業(yè)確需與職工解除勞動關系的，應依法支付經濟補償，償還拖欠的職工在崗期間工資和補繳社會保險費用，并做好社會保險關系轉移接續(xù)手續(xù)等工作。企業(yè)主體消亡時，依法與職工終止勞動合同，對于距離法定退休年齡5年以內的職工，可以由職工自愿選擇領取經濟補償金，或由單位一次性預留為其繳納至法定退休年齡的社會保險費和基本生活費，由政府指定的機構代發(fā)基本生活費、代繳基本養(yǎng)老保險費和基本醫(yī)療保險費。
　　4.做好再就業(yè)幫扶。通過技能培訓、職業(yè)介紹等方式，促進失業(yè)人員再就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。對就業(yè)困難人員，要加大就業(yè)援助力度，通過開發(fā)公益性崗位等多種方式予以幫扶。對符合條件的失業(yè)人員按規(guī)定發(fā)放失業(yè)保險金，符合救助條件的應及時納入社會救助范圍，保障其基本生活。
　�。ㄊ�五）加大金融支持。
　　1.金融機構對經營遇到困難但經過深化改革、加強內部管理仍能恢復市場競爭力的骨干煤炭企業(yè)，要加強金融服務，保持合理融資力度，不搞“一刀切”。支持企業(yè)通過發(fā)債替代高成本融資，降低資金成本。
　　2.運用市場化手段妥善處置企業(yè)債務和銀行不良資產，落實金融機構呆賬核銷的財稅政策，完善金融機構加大抵債資產處置力度的財稅支持政策。研究完善不良資產批量轉讓政策，支持銀行加快不良資產處置進度，支持銀行向金融資產管理公司打包轉讓不良資產，提高不良資產處置效率。
　　3.支持社會資本參與企業(yè)并購重組，鼓勵保險資金等長期資金創(chuàng)新產品和投資方式，參與企業(yè)并購重組，拓展并購資金來源。完善并購資金退出渠道，加快發(fā)展相關產權的二級交易市場，提高資金使用效率。
　　4.嚴厲打擊企業(yè)逃廢銀行債務行為，依法保護債權人合法權益。地方政府建立企業(yè)金融債務重組和不良資產處置協(xié)調機制，組織協(xié)調相關部門支持金融機構做好企業(yè)金融債務重組和不良資產處置工作。
　�。ㄊ�六）盤活土地資源。支持退出煤礦用好存量土地，促進礦區(qū)更新改造和土地再開發(fā)利用。煤炭產能退出后的劃撥用地，可以依法轉讓或由地方政府收回。地方政府收回原劃撥土地使用權后的出讓收入，可按規(guī)定通過預算安排用于支付產能退出企業(yè)職工安置費用。對用地手續(xù)完備的騰讓土地，轉產為生產性服務業(yè)等國家鼓勵發(fā)展行業(yè)的，可在5年內繼續(xù)按原用途和土地權利類型使用土地。
　�。ㄊ�七）鼓勵技術改造。鼓勵和支持煤礦企業(yè)實施機械化、自動化改造，重點創(chuàng)新煤炭地質保障與高效建井關鍵技術，煤炭無人和無害化、無煤柱自成巷開采技術，推廣保水充填開采、智能開采和特殊煤層開采等綠色智慧礦山關鍵技術，提升大型煤炭開采先進裝備制造水平。
　�。ㄊ�八）其他支持政策。加快推進國有煤炭企業(yè)分離辦社會職能，盡快移交“三供一業(yè)”（供水、供電、供熱和物業(yè)管理），解決政策性破產遺留問題。支持煤炭企業(yè)按規(guī)定緩繳采礦權價款。支持煤炭企業(yè)以采礦權抵押貸款，增加周轉資金。改進國有煤炭企業(yè)業(yè)績考核機制，根據(jù)市場變化情況科學合理確定企業(yè)經營業(yè)績考核目標。調整完善煤炭出口政策，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)擴大對外出口。嚴格執(zhí)行反不正當競爭法、反壟斷法，嚴肅查處違法違規(guī)競爭行為，維護公平競爭市場秩序。
　　四、組織實施
　�。ㄊ�九）加強組織領導。相關部門要建立化解煤炭過剩產能和脫困升級工作協(xié)調機制，加強綜合協(xié)調，制定實施細則，督促任務落實，統(tǒng)籌推進各項工作。各有關省級人民政府對本地區(qū)化解煤炭過剩產能工作負總責，要成立領導小組，任務重的市、縣和重點企業(yè)要建立相應領導機構和工作推進機制。國務院國資委牽頭組織實施中央企業(yè)化解煤炭過剩產能工作。各有關省級人民政府、國務院國資委要根據(jù)本意見研究提出產能退出總規(guī)模、分企業(yè)退出規(guī)模及時間表，據(jù)此制訂實施方案及配套政策，報送國家發(fā)展改革委。
　�。ǘ�十）強化監(jiān)督檢查。建立健全目標責任制，把各地區(qū)化解過剩產能目標落實情況列為落實中央重大決策部署監(jiān)督檢查的重要內容，加強對化解過剩產能工作全過程的監(jiān)督檢查。各地區(qū)要將化解過剩產能任務年度完成情況向社會公示，建立舉報制度。強化考核機制，引入第三方機構對各地區(qū)任務完成情況進行評估，對未完成任務的地方和企業(yè)要予以問責。國務院相關部門要適時組織開展專項督查。
　　（二十一）做好行業(yè)自律。行業(yè)協(xié)會要引導煤炭企業(yè)依法經營、理性競爭，在“信用中國”網站和全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上公示企業(yè)依法依規(guī)生產承諾書，引入相關中介、評級、征信機構參與標準確認、公示監(jiān)督等工作�；�解煤炭過剩產能標準和結果向社會公示，加強社會監(jiān)督，實施守信激勵、失信懲戒。
　�。ǘ�十二）加強宣傳引導。要通過報刊、廣播、電視、互聯(lián)網等方式，廣泛深入宣傳化解煤炭過剩產能的重要意義和經驗做法，加強政策解讀，回應社會關切，形成良好的輿論環(huán)境。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2016年2月1日