[ 張兆松 ]——(2009-5-18) / 已閱21050次
我國(guó)刑事法律援助制度的缺陷和完善
張兆松
由于種種原因，我國(guó)法律援助制度在實(shí)施過(guò)程中，還存在一些困難和問(wèn)題。供需矛盾十分突出，在申請(qǐng)法律援助的困難群體中，每年僅有四分之一的人受惠于這項(xiàng)制度。我國(guó)的法律援助制度法律援助工作與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求還有很大差距，與發(fā)達(dá)國(guó)家已成熟的制度相比，還有很大的差距，法律援助工作的物質(zhì)保障能力與工作發(fā)展需要有距離，法律援助服務(wù)能力與困難群眾法律援助需求有距離。
一、我國(guó)現(xiàn)行刑事法律援助制度的缺陷
(一)對(duì)刑事法律援助制度的宗旨認(rèn)識(shí)不夠，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到刑事法律援助制度的特殊性。
我國(guó)的刑事法律援助制度起步較晚，社會(huì)對(duì)其的認(rèn)識(shí)也較模糊，還有不少人認(rèn)為這只是一種以人為本的慈善行為，只是國(guó)家在條件許可的情況下給予經(jīng)濟(jì)困難者的幫助。某些地方甚至將刑事法律援助的職責(zé)都推給社會(huì)律師，變成全部是由社會(huì)律師承擔(dān)的義務(wù)，沒(méi)有將刑事法律援助作為人權(quán)來(lái)保障，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到刑事法律援助的特殊性，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這是政府的職責(zé)。刑事法律援助工作的推行不僅是由于當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)困難，更在于案件性質(zhì)的特殊。其特殊性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是在刑事訴訟機(jī)制中，犯罪嫌疑人與刑事被告人處于當(dāng)然的弱勢(shì)地位；二是由于刑事訴訟事關(guān)犯罪嫌疑人與刑事被告人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)甚至于生命等重要權(quán)利。因此，對(duì)其在訴訟中的權(quán)益有重要保障作用的辯護(hù)律師，更應(yīng)予以充分保障。
(二)刑事法律援助的覆蓋面窄
根據(jù)《刑事訴訟法》第34條及《條例》的規(guī)定，我國(guó)目前刑事法律援助適用于兩類人群，一類以經(jīng)濟(jì)困難為前提條件，即犯罪嫌疑人因經(jīng)濟(jì)困難沒(méi)有聘請(qǐng)律師的、公訴案件中的被害人、被告人、自訴案件中的自訴人因經(jīng)濟(jì)困難沒(méi)有委托訴訟代理人的。另一類是不以經(jīng)濟(jì)困難為前提條件，但僅限于被告人是盲、聾、啞或未成年人而沒(méi)有委托辯護(hù)人的或者被告人可能被判處死刑而沒(méi)有委托辯護(hù)人的，人民法院為被告人指定辯護(hù)的，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供法律援助。從此規(guī)定來(lái)看，我國(guó)的刑事法律援助的覆蓋面除了自訴案件的被訴人外都覆蓋了，范圍不可謂窄。但一方面由于我國(guó)的刑事訴訟法只規(guī)定了指定辯護(hù)，刑事法律援助的空間只限于公訴人出庭公訴階段，基于上位法與下位法的關(guān)系，《條例》對(duì)公檢法并沒(méi)有強(qiáng)約束力，刑事法律援助的覆蓋面相當(dāng)窄。另一方面從實(shí)際操作來(lái)看，“對(duì)于《條例》第11條所規(guī)定的三類案件，當(dāng)事人申請(qǐng)法律援助的很少，法律援助中心基本上沒(méi)有為這些案件提供法律援助�！� 再?gòu)慕?jīng)濟(jì)審查標(biāo)準(zhǔn)分析，對(duì)非指定辯護(hù)的受援人的經(jīng)濟(jì)困難審查是較為苛刻的，一般規(guī)定都在居民生活保障線之上的20%左右，這就極大地限制了刑事法律援助受援人的范圍。如云南省2005年全省辦理的14171件援助案件中，刑事案件8930件，占63%。刑事案件中, 法院指定的8578件,占96%，通過(guò)申請(qǐng)的352件，僅占4%；省法律援助中心指派的1526件援助案件中，刑事案件1514件，占99%，全部為法院指定案件。 2005年，全國(guó)各地的法律援助機(jī)構(gòu)辦理法律援助案件25萬(wàn)多件，接待法律咨詢200多萬(wàn)人次，有43萬(wàn)多名困難群眾得到法律援助，比上年增長(zhǎng)48％。然而，由于種種原因，我國(guó)法律援助制度在實(shí)施過(guò)程中，還存在一些困難和問(wèn)題。供需矛盾十分突出，在申請(qǐng)法律援助的困難群體中，每年僅有四分之一的人受惠于這項(xiàng)制度。
(三)審判階段法律援助人員介入案件的時(shí)間過(guò)遲。
《刑事訴訟法》第36條第2款規(guī)定：“辯護(hù)律師自人民法院受理案件之日起，可以查閱、摘抄、復(fù)制本案所指控的犯罪事實(shí)的材料，可以同在押的被告人會(huì)見(jiàn)和通信。其他辯護(hù)人經(jīng)人民法院許可，也可以查閱、摘抄、復(fù)制上述材料，同在押的被告人會(huì)見(jiàn)和通信�！薄稐l例》第20條規(guī)定：“由人民法院指定辯護(hù)的案件，人民法院在開(kāi)庭10日前將指定辯護(hù)通知書(shū)和起訴書(shū)副本或者判決書(shū)副本送交其所在地的法律援助機(jī)構(gòu)。”據(jù)此，與委托辯護(hù)人相比，承擔(dān)法律援助的辯護(hù)人只有在開(kāi)庭前10天才能介入訴訟。而實(shí)際的情況卻是，對(duì)需要指定辯護(hù)的案件，人民法院將指定辯護(hù)通知書(shū)和起訴書(shū)副本送交法律援助機(jī)構(gòu)的時(shí)間離開(kāi)庭的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于10天，一般為3～5天，個(gè)別法院甚至在開(kāi)庭前臨時(shí)找在該院代理其他案件的律師為需要指定辯護(hù)的案件“緊急出庭辯護(hù)”。
(四)律師隊(duì)伍發(fā)展不平衡
“救濟(jì)走在權(quán)利之前，無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，廣泛流傳于法律界的這句經(jīng)典法諺，向人們道出了法律救濟(jì)的重要性。如果一個(gè)地區(qū)沒(méi)有了律師，法律救濟(jì)便會(huì)喪失重要的力量�，F(xiàn)實(shí)就擺在人們面前，全國(guó)206個(gè)縣沒(méi)有律師，而且這個(gè)范圍正在擴(kuò)大之中。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)顯示，目前，我國(guó)執(zhí)業(yè)律師已達(dá)11.8萬(wàn)多人，其中專職律師103389人，兼職律師6841人，公職律師1817人，公司律師733人，軍隊(duì)律師1750人，法律援助律師4768人。另外，還有律師輔助人員3萬(wàn)多人。全國(guó)律師每年辦理訴訟案件150多萬(wàn)件，每年辦理非訴法律事務(wù)80多萬(wàn)件。但另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)律師中，僅廣東、北京、江蘇、上海和浙江5省市律師人數(shù)就占了大約1/3，業(yè)務(wù)收入占了全國(guó)律師業(yè)務(wù)收入的2/3。2002年西部律師人數(shù)占全國(guó)律師人數(shù)的比例不到22%。目前，全國(guó)律師總數(shù)占全國(guó)人口的比例約為1/10萬(wàn)。西部一些省區(qū)，與這個(gè)比例差距較大，陜西省現(xiàn)有2768名律師，占全省人口的比例為0.7/10萬(wàn)，西安市集中了111家律師事務(wù)所，占全省律師事務(wù)所總數(shù)的近1/2；甘肅省現(xiàn)有律師1344名，占全省人口的比例為0.5/10萬(wàn)。來(lái)自陜甘寧等省區(qū)律師協(xié)會(huì)的資料顯示：陜西省自恢復(fù)律師制度以來(lái)，全省共有6000余人取得律師資格，實(shí)際在陜西從業(yè)的不到2500人。但是，截至2004年初，己有400多人到東部地區(qū)執(zhí)業(yè)，近三四年來(lái)，更是以每年50名左右的速度流向東部地區(qū)。寧夏自治區(qū)自律師制度恢復(fù)以來(lái)，取得律師資格的不到1000人，但近5年中，就有150多名律師外流。甘肅省近5年也有140名律師外流。青海省自律師制度恢復(fù)后，只有877人取得律師資格，現(xiàn)在本省執(zhí)業(yè)的有406人，至今己有100多人外流。陜西省永壽縣法律援助中心雖有4個(gè)人，但都沒(méi)有律師資格。對(duì)于未成年人犯罪案件，依法必須提供法律援助的，“我們只能讓我們局法律援助中心的人過(guò)去，法院對(duì)于我們?cè)行牡娜�，也只是睜一只眼閉一只眼。這是沒(méi)有辦法的選擇�！�
(五)刑事法律援助制度缺乏物質(zhì)保障基礎(chǔ)
開(kāi)展刑事法律援助工作的關(guān)鍵不僅要有人力因素（即需要滿足訴訟需要的一定數(shù)量律師），更要有充足的資金。由于對(duì)刑事法律援助的認(rèn)識(shí)有偏差，法律援助經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決。如我國(guó)法律援助的經(jīng)費(fèi)人均不足一角錢、相當(dāng)一部分地區(qū)沒(méi)有建立法律援助的專門機(jī)構(gòu)等。以2003年全國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)為例，其中財(cái)政撥款為21712.74萬(wàn)元，只占當(dāng)年財(cái)政支出（22053億元）的0.0098%，人均救助經(jīng)費(fèi)不足6分錢。即使在較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，法律援助仍然受到經(jīng)費(fèi)不足、人員編制不足，各方面配合不夠的困擾。
2005年初司法部法律援助中心的一項(xiàng)調(diào)查顯示，法律援助經(jīng)費(fèi)方面存在的問(wèn)題表現(xiàn)在：一是還有9個(gè)省區(qū)市尚未出臺(tái)法律援助補(bǔ)充范圍、經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，有22個(gè)省區(qū)市沒(méi)有制定辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，影響了《條例》的有效貫徹實(shí)施。二是法律援助經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決。許多貧困地方的法律援助機(jī)構(gòu)沒(méi)有必要的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，或者數(shù)量很少。不少縣區(qū)的法律援助經(jīng)費(fèi)沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算，如河北省、江西省、云南省、廣西區(qū)等省區(qū)超過(guò)半數(shù)以上的縣區(qū)沒(méi)有將法律援助經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，湖北省、海南省有約一半的縣區(qū)未列入預(yù)算，即便是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省，仍有34％的縣（區(qū)）未納入預(yù)算。三是九部委聯(lián)合通知關(guān)于設(shè)立省級(jí)法律援助資金轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定落實(shí)起來(lái)還有很多的困難，目前僅有廣東、貴州、河南、重慶、寧夏五個(gè)省區(qū)建立了法律援助專項(xiàng)資金，用于支持貧困縣區(qū)的法律援助工作，絕大多數(shù)省區(qū)市還沒(méi)有采取這一做法。 法律援助專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，決定了法律援助的服務(wù)力量是法律專業(yè)人才�，F(xiàn)階段，我國(guó)提供法律援助的主導(dǎo)力量是社會(huì)律師。有些地方有專項(xiàng)法律援助經(jīng)費(fèi)、但是沒(méi)有用于支付律師辦案補(bǔ)貼；還有一些地方存在對(duì)律師辦理的義務(wù)量之內(nèi)案件不給補(bǔ)貼、法律援助經(jīng)費(fèi)使用有結(jié)余才支付補(bǔ)貼等現(xiàn)象。 如石家莊市由于政府撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足法律援助的實(shí)際開(kāi)支，支付律師辦案補(bǔ)貼不能完全得到落實(shí)，三年來(lái)，全市各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)和辦案律師共為受援人減免法律服務(wù)費(fèi)用1000余萬(wàn)元，其中三分之一的案件是律師自己貼錢辦案。 社會(huì)律師畢竟不是國(guó)家工作人員，而是參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的個(gè)體，在履行法律援助義務(wù)時(shí)，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)保障，難免使有的律師缺乏責(zé)任心，敷衍了事，影響了辦案的質(zhì)量和效果。
(六)刑事法律援助制度缺乏強(qiáng)有力的法律保障
從1994年開(kāi)始，我國(guó)先后制定了一系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件以促進(jìn)和規(guī)范我國(guó)的法律援助工作。1996年3月和5月我國(guó)《刑事訴訟法》、《律師法》相繼頒布，對(duì)法律援助問(wèn)題作出了明確的法律規(guī)定，確立了法律援助制度在中國(guó)法律體系中的地位。1997年4月最高人民法院與司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于刑事法律援助工作的聯(lián)合通知》。同年5月司法部發(fā)出了《關(guān)于開(kāi)展法律援助工作的通知》。1999年5月，最高人民法院與司法部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于民事法律援助工作若干問(wèn)題的聯(lián)合通知》。2000年4月，最高人民檢察院與司法部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在刑事訴訟活動(dòng)中開(kāi)展法律援助工作的聯(lián)合通知》。2001年4月，司法部與公安部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在刑事訴訟活動(dòng)中開(kāi)展法律援助工作的聯(lián)合通知》。2003年7月16日，國(guó)務(wù)院頒布了我國(guó)第一部法律援助行政法規(guī)《法律援助條例》。與此同時(shí)，各地也紛紛出臺(tái)有關(guān)法律援助工作的地方性規(guī)范。我國(guó)的法律援助工作已經(jīng)走上了法制化、規(guī)范化的軌道。但從總體看，有關(guān)法律援助的規(guī)定都過(guò)于原則和不明確。在組織機(jī)構(gòu)、人員管理、業(yè)務(wù)工作制度、辦案規(guī)程、經(jīng)費(fèi)管理、職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律、法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和案件質(zhì)量監(jiān)控，以及法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理制度等方面，尚未形成與《法律援助條例》相配套的法律援助管理和實(shí)施的規(guī)范體系。由于缺乏可操作的法律或政策依據(jù)，各地在法律援助實(shí)踐中所掌握的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)單或者過(guò)低和不科學(xué)、程序不嚴(yán)謹(jǐn)、審查決定是否給予法律援助時(shí)隨意性較大、案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)控不力等情況時(shí)有發(fā)生，一些地方的法律援助實(shí)際效果并不十分明顯。
刑事法律援助應(yīng)是國(guó)家的義務(wù)和責(zé)任，但是我國(guó)的法律援助制度在國(guó)家責(zé)任的規(guī)定相對(duì)比較十分薄弱。法律和法規(guī)對(duì)于國(guó)家義務(wù)性規(guī)范的規(guī)定仍相對(duì)較少，而且具體性和可操作性仍不強(qiáng)。特別是在一些規(guī)定中，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)不履行法律援助義務(wù)如何得到救濟(jì)上，沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的規(guī)定；司法機(jī)關(guān)不履行法律援助義務(wù)的后果和救濟(jì)程序，法律和司法解釋也沒(méi)有作出規(guī)定。如2000年4月最高人民檢察院與司法部《關(guān)于在刑事訴訟活動(dòng)中開(kāi)展法律援助工作的聯(lián)合通知》第1條規(guī)定：人民檢察院對(duì)直接受理立案?jìng)刹榈男淌掳讣�，在�?duì)犯罪嫌疑人第一次訊問(wèn)后或者采取強(qiáng)制措施之日起，在告知犯罪嫌疑人享有《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第96條規(guī)定的有關(guān)訴訟權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知其如因經(jīng)濟(jì)困難無(wú)力聘請(qǐng)律師，可以通過(guò)人民檢察院向當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助。人民檢察院辦理審查起訴案件，自收到移送審查起訴的案件材料之日起三日內(nèi)，在根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第33條第2款的規(guī)定告知犯罪嫌疑人有關(guān)訴訟權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知其如因經(jīng)濟(jì)困難無(wú)力委托辯護(hù)人的，可以通過(guò)人民檢察院向當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助。第2條規(guī)定：人民檢察院自收到在押犯罪嫌疑人提交的法律援助書(shū)面申請(qǐng)之日起三日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)向所在地的法律援助機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交該申請(qǐng)，并同時(shí)通知其法定代理人或近親屬在三日內(nèi)向該法律援助機(jī)構(gòu)提交身份和戶籍證明、經(jīng)濟(jì)和居住狀況證明等相關(guān)材料。司法部與公安部聯(lián)合的《關(guān)于在刑事訴訟活動(dòng)中開(kāi)展法律援助工作的聯(lián)合通知》也有類似規(guī)定。但在司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在法律援助方面基本上沒(méi)有采取任何實(shí)質(zhì)行動(dòng)， 絕大部分案件只有起訴到了法院，因法律有強(qiáng)制性規(guī)定，法律援助問(wèn)題才被重視。其原因一方面，由于上述聯(lián)合通知只是規(guī)范性文件，并沒(méi)有體現(xiàn)在刑事訴訟法中，在刑事訴訟活動(dòng)中沒(méi)有嚴(yán)格的法律約束力，即使指定辯護(hù)之外的犯罪嫌疑人在訴訟過(guò)程中沒(méi)能在程序上享有法律援助的權(quán)利，也不影響案件的審理與判決。另一方面，這些文件過(guò)于原則化，可操作性不強(qiáng)。但對(duì)公檢法司四家在刑事訴訟活動(dòng)中如何具體開(kāi)展法律援助工作并沒(méi)有相關(guān)實(shí)施細(xì)則，也沒(méi)有建立公檢法司四家在刑事訴訟活動(dòng)開(kāi)展法律援助工作的銜接機(jī)制。因此基于刑事法律援助立法與法律援助機(jī)構(gòu)與公檢法三家在刑事法律援助案件中銜接機(jī)制的缺失，公民的刑事法律援助權(quán)也就難以得到保障。
(七)社會(huì)組織參與法律援助的有待規(guī)范和提高
參與法律援助工作的社會(huì)組織主要有以下三類：第一類是各級(jí)工、青、婦、殘等社會(huì)團(tuán)體設(shè)立的法律援助組織。這類參與法律援助工作的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)一般對(duì)應(yīng)工、青、婦、殘的機(jī)構(gòu)設(shè)立而設(shè)立在相關(guān)的維權(quán)或信訪部門。第二類是法學(xué)院校設(shè)立的法律援助組織。這類法律援助組織設(shè)在高等法學(xué)院系內(nèi)，由法學(xué)教師負(fù)責(zé)指導(dǎo)，學(xué)生為主參與法律援助活動(dòng)。第三類是純粹的自發(fā)成立的各種民間法律援助組織。但從目前看，社會(huì)組織參與法律援助主要是第一類，這類法律援助組織數(shù)量眾多，是目前從事法律援助工作的社會(huì)組織的主體，僅據(jù)全國(guó)婦聯(lián)提供的數(shù)字，全國(guó)婦聯(lián)系統(tǒng)就有這類法律援助組織20000多家。社會(huì)組織參與法律援助活動(dòng)存在的問(wèn)題是：經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺；法律援助工作不規(guī)范；對(duì)社會(huì)組織開(kāi)展法律援助活動(dòng)缺乏有效地管理和監(jiān)督。
(八)法律援助服務(wù)水平和辦案質(zhì)量有待進(jìn)一步提高
大多數(shù)律師在承辦法律援助案件的過(guò)程中，憑著強(qiáng)烈的同情心和職業(yè)道德，能較好地為當(dāng)事人服務(wù)。但也有不少地方法律援助服務(wù)水平和辦案質(zhì)量不高。表現(xiàn)在：—是有些地方的法律援助機(jī)構(gòu)在受理申請(qǐng)、審查和決定指派的環(huán)節(jié)不嚴(yán)格按照《條例》的規(guī)定操作，表現(xiàn)在：對(duì)口頭申請(qǐng)不受理、不答復(fù)；對(duì)當(dāng)事人遞交的證明材料需要查證的，不向有關(guān)機(jī)關(guān)和單位查證；不按規(guī)定時(shí)間對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)給予答復(fù)等，既違背了《條例》的有關(guān)規(guī)定，又損害了當(dāng)事人獲得法律援助的權(quán)利。二是對(duì)《條例》和有關(guān)規(guī)定的理解出現(xiàn)偏差。一些地方認(rèn)為在國(guó)務(wù)院《條例》頒布實(shí)施后，省級(jí)政府出臺(tái)民事、行政法律援助補(bǔ)充范圍之前，原有的地方性法規(guī)或政府規(guī)章的相關(guān)規(guī)定自動(dòng)失效，應(yīng)當(dāng)只辦理國(guó)務(wù)院《條例》規(guī)定范圍的案件。因而不適當(dāng)?shù)乜s小了應(yīng)受理的事項(xiàng)范圍，導(dǎo)致對(duì)當(dāng)事人作出不適當(dāng)?shù)膶彶闆Q定。三是148法律服務(wù)專線的管理體制尚未理順，服務(wù)效率還需提高。四是沒(méi)有根據(jù)《關(guān)于律師和基層法律服務(wù)工作者參與法律援助工作的暫行管理辦法》的規(guī)定與律師協(xié)會(huì)開(kāi)展合作，對(duì)律師在辦理法律援助案件過(guò)程中不會(huì)見(jiàn)當(dāng)事人、不愿卷等敷衍塞責(zé)的情況沒(méi)有對(duì)策，沒(méi)有建立起有效的質(zhì)量控制機(jī)制。
二、完善我國(guó)刑事法律援助制度的構(gòu)想
(一)建立完備的刑事法律援助立法體系
獲得律師幫助權(quán)為公民的基本權(quán)利，很多國(guó)家因此都制訂了法律援助方面的單獨(dú)立法，如英國(guó)的《1949年法律援助與咨詢法》和1999年頒布實(shí)施的《獲得司法公正法》、美國(guó)的《法律服務(wù)公司法》（1997年修訂）、荷蘭的1994《法律援助法》、韓國(guó)的《法律援助法》（1994年）年。很多國(guó)家的法律援助體系實(shí)際上是兩個(gè)完全獨(dú)立的體系，一個(gè)是民事法律援助體系，另一個(gè)是刑事法律援助體系，雖然這兩個(gè)體系可能同時(shí)規(guī)定在一部法律之中。我國(guó)于2003年頒布實(shí)施了《條例》，但是不管是從法律援助在整個(gè)法律中的地位效力還是法律援助可能涉及的部門考慮，僅僅一部行政法規(guī)難以擔(dān)當(dāng)此重任。如刑事法律援助必然需要涉及的法檢系統(tǒng)，與國(guó)務(wù)院就沒(méi)有直接的隸屬關(guān)系，通過(guò)行政立法就無(wú)法確定法院、檢察院在刑事法律援助方面的權(quán)利義務(wù)。在立法上確立刑事法律援助必須貫穿于刑事訴訟全過(guò)程的體制。
建立刑事法律援助的救濟(jì)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化國(guó)家責(zé)任，完善刑事法律援助的救濟(jì)機(jī)制。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的法律責(zé)任也應(yīng)當(dāng)在《法律援助法》中得到強(qiáng)化，國(guó)家責(zé)任與律師責(zé)任不平衡的狀況應(yīng)當(dāng)在《法律援助法》中加以改變。
要進(jìn)一步完善刑事法律援助中法律援助機(jī)構(gòu)與公檢法四家的銜接機(jī)制。由于當(dāng)前在刑事法律援助中公檢法司四家的銜接機(jī)制的缺失，使受援人的合法利益受到了較大侵害。因此，法律援助機(jī)構(gòu)得到公檢法三家的大力支持和積極配合，完善這種銜接機(jī)制，是做好刑事法律援助工作的迫切之需。筆者認(rèn)為：要完善刑事法律援助中的銜接機(jī)制，首先，要將目前司法部與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部之間關(guān)于刑事法律援助聯(lián)合通知這些零散的發(fā)文統(tǒng)一到一個(gè)法律文件中去，以加強(qiáng)刑事法律援助的法律效力。這就需要修改刑事訴訟法或由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)做出有關(guān)解釋。其次，各地在執(zhí)行這種刑事法律援助程序性規(guī)定時(shí)，需根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定詳盡、方便受援人且切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則，并將之作為執(zhí)法檢查的重要內(nèi)容加以落實(shí)。再次，由于在刑事法律援助銜接機(jī)制中關(guān)鍵是讓犯罪嫌疑人以及刑事被告人享有申請(qǐng)法律援助的知情權(quán)，以及提高效率、簡(jiǎn)化相關(guān)手續(xù)，讓受援人能及時(shí)得到法律援助，因此，為了讓法律具有可操作性，就要在法律中規(guī)定相應(yīng)的制裁措施，在有關(guān)的司法解釋中對(duì)有關(guān)部門處理犯罪嫌疑人以及刑事被告人申請(qǐng)法律援助工作的時(shí)效做出嚴(yán)格的規(guī)定。
(二)擴(kuò)大刑事法律援助的范圍
1、擴(kuò)大強(qiáng)制辯護(hù)的范圍。強(qiáng)制辯護(hù)是指在法律所規(guī)定的特定類型的案件當(dāng)中，必須要有辯護(hù)人的參加才能開(kāi)啟正式審判的制度；否則整個(gè)審判活動(dòng)將被視為無(wú)效審判。我國(guó)現(xiàn)有的強(qiáng)制性指定辯護(hù)是從兩個(gè)方面來(lái)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)：可能判處的刑罰和被告人的自我辯護(hù)能力。前者是針對(duì)可能判處死刑的被告人，后者則是針對(duì)未成年人和盲、聾、啞人。 這樣的規(guī)定是比較切合目前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況的。但是，從國(guó)外的強(qiáng)制辯護(hù)的范圍來(lái)看，他們通常都把所有的重罪犯納入強(qiáng)制辯護(hù)的范圍，如德國(guó)為可能判處一年以上有期徒刑的被告人，日本則為可能判處三年以上有期徒刑的被告人。那么我國(guó)強(qiáng)制辯護(hù)的范圍應(yīng)如何確定呢？有的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)刑事法律援助案件的范圍應(yīng)擴(kuò)展至無(wú)力支付費(fèi)用的且有可能被判處監(jiān)禁的刑事被告人。 我們認(rèn)為根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，可以考慮對(duì)可能處五年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑、死刑的被告人提供強(qiáng)制辯護(hù)的保護(hù)。從世界各國(guó)的規(guī)定看來(lái)，五年以上刑罰屬于重罪的范疇，被判處重罪的被告人理應(yīng)得到更有效的法律保護(hù)。從1984年到2003年將近20年的時(shí)間里，我國(guó)處5年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑直至死刑的比例在整個(gè)罪犯總數(shù)中所占的比例基本上都維持在40％以下。根據(jù)2004年最高人民法院工作報(bào)告，全國(guó)各級(jí)人民法院在審理刑事案件中共判處罪犯767951人，其中判處5年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑、死刑的罪犯占19.04％。由此看來(lái)，在我國(guó)重罪的比例不算高。再加上我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高以及律師隊(duì)伍的壯大，以5年以上有期徒刑為標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是恰當(dāng)?shù)摹?br>
2、擴(kuò)大任意指定辯護(hù)的范圍。
(三)刑事法律援助受援階段提前
刑事法律援助不同于民事法律援助之處主要在于刑事訴訟的特殊性，刑事訴訟并不局限于法庭審判階段，而是涉及到偵查、提起公訴、審判三個(gè)階段。刑事被告人（偵查階段則被稱為犯罪嫌疑人）作為被刑事追訴的對(duì)象，則始終處于刑事訴訟從偵查到起訴和審判全過(guò)程的中心。因此，他所需要獲得的法律幫助，也應(yīng)反映在刑事訴訟從偵查到起訴和審判全過(guò)程之中。顯然，如果只在審判階段刑事被告人才能獲得相應(yīng)的刑事法律援助，而處于偵查或起訴階段的犯罪嫌疑人不能獲得相應(yīng)的刑事法律援助，那么，刑事法律援助維護(hù)刑事被告人、犯罪嫌疑人合法權(quán)益的積極意義必將遭受嚴(yán)重?fù)p害。再考慮到侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益大部分發(fā)生在偵查階段的現(xiàn)狀，犯罪嫌疑人在偵查起訴階段獲得刑事法律援助不僅是人權(quán)保障的必須，更是一種現(xiàn)實(shí)的需要。
要讓刑事法律援助貫穿于刑事訴訟的始終，就要在我國(guó)的刑事訴訟法立法中確立刑事法律援助的地位。第一，確保犯罪嫌疑人在刑事偵查階段被告知有申請(qǐng)法律援助的權(quán)利，且對(duì)未成年人、盲、聾、啞以及可能被判處死刑的犯罪嫌疑人應(yīng)在刑事偵查階段給予其法律援助。第二，應(yīng)當(dāng)建立權(quán)利告知制度。即犯罪嫌疑人在被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問(wèn)后或者采取強(qiáng)制措施之日起，因經(jīng)濟(jì)困難沒(méi)有聘請(qǐng)律師的，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院有義務(wù)及時(shí)告知其有申請(qǐng)刑事法律援助的權(quán)利。并且應(yīng)當(dāng)適應(yīng)將來(lái)《刑事訴訟法》的再修改，將公安、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知而沒(méi)有告知的情況作為程序違法來(lái)規(guī)定，對(duì)沒(méi)有履行告知義務(wù)的機(jī)關(guān)規(guī)定制裁措施，以使法律具有可操作性。
(四)加強(qiáng)對(duì)刑事法律援助的物質(zhì)保障
法律援助經(jīng)費(fèi)是指法律援助機(jī)構(gòu)開(kāi)展法律援助工作所支出的一切必要費(fèi)用，是法律援助制度存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是制約包括我國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家法律援助發(fā)展的關(guān)鍵因素。一項(xiàng)法律制度落實(shí)，物質(zhì)保障是基礎(chǔ)。如何解決法律援助經(jīng)費(fèi)困難是世界上所有建立法律援助制度的國(guó)家所面臨的難題，絕大多數(shù)國(guó)家以財(cái)政撥款為主提供法律援助的經(jīng)費(fèi)。 如果法律援助機(jī)構(gòu)、公檢法四家缺乏經(jīng)費(fèi)，就難以充分開(kāi)展刑事法律援助工作。中央財(cái)政和地方各級(jí)政府要加大了對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的支持力度，同時(shí)，社會(huì)各界也奉獻(xiàn)愛(ài)心，積極支持法律援助事業(yè)，使法律援助工作的物質(zhì)保障能力得以增強(qiáng)。我們認(rèn)為解決我國(guó)的法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)該堅(jiān)持以政府撥款為主，社會(huì)捐贈(zèng)為輔的辦法通過(guò)多種途徑籌集經(jīng)費(fèi)，保證法律援助制度的真正落實(shí)。一是提高法律援助經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例，加大對(duì)法律援助的投入。對(duì)貧困地區(qū)，建議由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)法律援助的支出，以免出現(xiàn)因?yàn)樯硖庁毨У貐^(qū)，越需要援助的群體越得不到援助的窘?jīng)r。二是要落實(shí)法律援助專職機(jī)構(gòu)的人員編制，從優(yōu)待律師，確保有一定數(shù)量的律師樂(lè)于并認(rèn)真從事刑事法律援助工作。
(五)大力推進(jìn)社會(huì)組織參與法律援助
社會(huì)團(tuán)體參與法律援助的積極作用在于：一、利用其廣泛的社會(huì)影響力產(chǎn)生良好的宣傳作用；二、分流政府法律援助一部分工作量。他們可作為法律援助的前端環(huán)節(jié)，對(duì)擬進(jìn)入法律援助程序者進(jìn)行篩選，減輕政府法律援助機(jī)構(gòu)壓力。三、由于他們具有準(zhǔn)政府組織的特性，工作模式更易與政府法律援助銜接。 在未來(lái)必將在非政府法律援助社會(huì)組織中扮演不可缺少的重要角色。如法學(xué)院校設(shè)立的法律診所。這類法律援助組織由法學(xué)教師負(fù)責(zé)指導(dǎo)、學(xué)生為主參與法律援助活動(dòng)。這種法律援助組織不是掌控公共權(quán)力的社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體，也不是某一社會(huì)群體的代言人，其參與法律援助活動(dòng)的公益性、非政府性特點(diǎn)更為突出。高等院校參與法律援助活動(dòng)的作用，首先是為法律人才服務(wù)社會(huì)提供途徑，在法律人才中培養(yǎng)、弘揚(yáng)服務(wù)社會(huì)的公共意識(shí)；其次是彌補(bǔ)法律援助人才資源不足，為政府法律援助隊(duì)伍儲(chǔ)備人才；三是其專業(yè)優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)使服務(wù)質(zhì)量相對(duì)其他社會(huì)組織更高。
法律院所是我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)大環(huán)境下可以利用的最大的法律資源。近20年來(lái)，中國(guó)的法學(xué)教育得到迅猛發(fā)展，法學(xué)教育機(jī)構(gòu)成倍增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年，全國(guó)設(shè)有法學(xué)本科專業(yè)的高等學(xué)校292所，2005增長(zhǎng)到559所， 2007年全國(guó)已有603所法學(xué)院系，每年法學(xué)畢業(yè)生將達(dá)到數(shù)十萬(wàn)。“診所式法律教育”法學(xué)教育和法學(xué)實(shí)踐相結(jié)合的一個(gè)很好的方式， 它既為法律援助提供了資源，又為法學(xué)學(xué)生提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也增加了法學(xué)院學(xué)生對(duì)法律援助的情感投入，它是我國(guó)的法律援助工作中可以利用的一支重要力量。
(六)建立相關(guān)的程序性制裁機(jī)制
在刑事訴訟程序范圍內(nèi)，程序性制裁是指針對(duì)參與訴訟的警察、檢察官和法官違反法律所規(guī)定的訴訟程序的行為，確立相應(yīng)的程序性法律后果。從制裁方式上看，主要是通過(guò)宣告程序違法者的證據(jù)、行為或裁決喪失法律效力的方式來(lái)達(dá)到懲罰違法者的作用。其基本原理在于通過(guò)剝奪程序性違法者所得的不當(dāng)利益，來(lái)促其不得不遵守法律所規(guī)定的訴訟程序。具體到刑事法律援助，應(yīng)在《刑事訴訟法》中規(guī)定，對(duì)應(yīng)當(dāng)有而沒(méi)有律師幫助的犯罪嫌疑人、被告人的偵查、起訴、審判行為無(wú)效。例如，可以明確規(guī)定當(dāng)事人認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)獲得法律援助，而法院沒(méi)有指定辯護(hù)的，當(dāng)事人有權(quán)向法院要求指定辯護(hù)，法院仍然沒(méi)有指定辯護(hù)的，可以向上級(jí)法院申訴。如果因?yàn)榉蠗l件而沒(méi)有指定辯護(hù)最后被法院定罪的，可以成為第二審或者再審程序中撤銷原判決的理由。負(fù)有法定告知義務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)，沒(méi)有告知當(dāng)事人有獲得法律援助的權(quán)利的，該事實(shí)也可以因違反法定程序而得到程序性制裁。建立程序性制裁機(jī)制能有效促進(jìn)公檢法機(jī)關(guān)的合作與支持，從而實(shí)現(xiàn)法律援助的效果，同時(shí)也可大大改變公檢法機(jī)關(guān)對(duì)律師的態(tài)度。
(七)建立質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制，確立刑事法律援助的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)
構(gòu)建刑事法律援助制度的質(zhì)量保障機(jī)制。雖然《條例》第6條規(guī)定：律師應(yīng)當(dāng)依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務(wù)，為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)，依法維護(hù)受援人的合法權(quán)益，接受律師協(xié)會(huì)和司法行政部門的監(jiān)督；第24條1款規(guī)定：受指派辦理法律援助案件的律師或者接受安排辦理法律援助案件的社會(huì)人員在案件結(jié)案時(shí)，應(yīng)當(dāng)向法律援助機(jī)構(gòu)提交有關(guān)法律文書(shū)副本或復(fù)印件，以及結(jié)案報(bào)告等材料，并分別規(guī)定了質(zhì)量監(jiān)督的主體、質(zhì)量監(jiān)督的方式，但由于該條文規(guī)定過(guò)于模糊，且并非完全針對(duì)刑事法律援助案件，故其缺乏應(yīng)有的可操作性。鑒于刑事法律援助活動(dòng)的特殊性，律師提供刑事法律援助服務(wù)的質(zhì)量同樣也應(yīng)當(dāng)值得我們的關(guān)注,如果律師僅僅是在形式上提供了刑事法律援助，而未對(duì)貧窮的當(dāng)事人提供有效的法律服務(wù)，那么，設(shè)置刑事法律援助制度的目的就會(huì)落空。為了解決貧窮被告人辯護(hù)質(zhì)量的問(wèn)題，確立一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)是確保貧窮被告人辯護(hù)質(zhì)量的最有效的方式。美國(guó)各州和各地方通過(guò)一系列方式確立了貧窮被告人辯護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，包括法庭裁決、法規(guī)、法庭規(guī)則和貧窮被告人辯護(hù)合同。在我國(guó)的司法實(shí)踐中，由于我國(guó)未明確律師提供刑事法律援助時(shí)所應(yīng)當(dāng)具備的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了律師提供刑事法律援助時(shí)不負(fù)責(zé)任，走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象。因此，我們一方面應(yīng)當(dāng)提倡律師能夠積極的參與刑事法律援助，另一方面也應(yīng)當(dāng)設(shè)置借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，制訂提供刑事法律援助的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。從而使刑事法律援助能夠落到實(shí)處。
建立切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制，確保辦案質(zhì)量，是各地法律援助機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)工作。首先要完善案件指派制度，做到科學(xué)分案、指派到位和重大疑難案件集體討論等，保證法律援助人員的專業(yè)水準(zhǔn)和執(zhí)業(yè)能力。其次，采取各種有效辦法，監(jiān)督法律援助案件的辦理。比如建立服務(wù)質(zhì)量跟蹤反饋制度、開(kāi)庭旁聽(tīng)制度、結(jié)案評(píng)估制度和案件抽查制度等。最后，完善獎(jiǎng)勵(lì)懲處機(jī)制，將處理違紀(jì)違規(guī)與表彰獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合，以激勵(lì)和鞭策法律援助人員提高辦案質(zhì)量，保證受援人得到優(yōu)質(zhì)的法律援助服務(wù)。
(八)重新構(gòu)建法律援助的財(cái)政撥款體系
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