[ 陳昌銀 ]——(2009-4-29) / 已閱11142次
如何進(jìn)行政府信息公開審查？
射陽縣人民政府辦公室 陳昌銀 高 亞 李學(xué)高
政府信息，無論是制作的，還是獲取的，只要適用《政府信息公開條例》的規(guī)定，就必須進(jìn)行審查�！稐l例》為我們?cè)O(shè)置了一條鴻溝，即公開與不公開，這是一對(duì)矛盾。實(shí)話說，對(duì)我們具體從事政府信息公開工作的人員來說具有一定的難度，搞不好就面臨“雙懲”的危險(xiǎn)。應(yīng)公開而未公開的，根據(jù)《條例》的規(guī)定要受懲；應(yīng)不公開而公開造成泄密或者引進(jìn)其他后果的更要受懲，可以說進(jìn)退兩難。那么，如何進(jìn)行政府信息公開審查呢？現(xiàn)在，我們結(jié)合自己的工作實(shí)踐，從操作層面講幾點(diǎn)看法供大家參考。
一、政府信息公開的審查程序
在實(shí)踐操作中，我縣政府信息公開審查實(shí)行三級(jí)審查制，分為審查、審核、審批三個(gè)步驟：
第一步，由制作、獲取政府信息的政府部門或者部門內(nèi)設(shè)處室進(jìn)行審查
“行政機(jī)關(guān)”是一個(gè)廣泛的概念，其工作因?qū)蛹?jí)而異必然落實(shí)到具體的部門或者處室。如，縣級(jí)人民政府由民政、司法、物價(jià)等部門組成，民政部門又內(nèi)設(shè)優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟(jì)等處室。這些部門或者處室在履行職責(zé)過程中制作、獲取的政府信息同其工作內(nèi)容密切相關(guān)，業(yè)務(wù)上具有明顯優(yōu)勢(shì)。由這些部門或者處室首先進(jìn)行審查也符合“誰制作，誰審查；誰獲取，誰審查”的總體要求。
第二步，由政府信息公開工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核
目前，政府信息公開的主管部門尚不統(tǒng)一，設(shè)在政府辦、監(jiān)察、法制和信息辦的均有。根據(jù)《條例》第四條和江蘇省政府的有關(guān)文件規(guī)定，我縣明確縣政府辦是全縣政府信息公開工作主管部門，縣公開辦（設(shè)在縣政府辦）是縣政府信息公開工作機(jī)構(gòu)，各部門辦公室是本部門的政府信息公開工作機(jī)構(gòu)�？h公開辦和各部門辦公室作為縣政府和各部門政府信息公開的對(duì)外窗口，履行政府信息公開工作的有關(guān)職責(zé)。各部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等，除經(jīng)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定或者授權(quán)具有行政主體資格的以外，不屬于政府信息公開的主體，不得以自己的名義對(duì)外開展政府信息公開有關(guān)工作。
要特別說明的是，《條例》第四條第（四）項(xiàng)只規(guī)定了政府信息公開工作機(jī)構(gòu)對(duì)擬公開的政府信息進(jìn)行保密審查，我們認(rèn)為是不妥的。政府信息公開審查不僅僅是保密審查，還包括其他許多方面，這將在下面關(guān)于審查內(nèi)容方面進(jìn)行討論。
第三步，由政府信息公開主體分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審批
政府信息公開主體分管領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)上述審查、審核意見，審批確定該政府信息是否公開以及公開的方式。
三級(jí)審查制度是我縣目前推行運(yùn)用的制度，正在實(shí)踐中進(jìn)行磨合，待條件比較成熟后將以正式文件印發(fā)實(shí)施。
二、政府信息公開的審查內(nèi)容
關(guān)于審查內(nèi)容方面，我們認(rèn)為《條例》的規(guī)定在邏輯結(jié)構(gòu)上存在一些問題，下面一一予以討論。
我們認(rèn)為，政府信息公開的審查內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括下列六個(gè)方面，即：是否屬于內(nèi)部政府信息審查，是否屬于保密范圍審查，是否屬于國(guó)家規(guī)定需要批準(zhǔn)審查，是否涉及其他行政機(jī)關(guān)需要發(fā)布協(xié)調(diào)審查，是否涉及第三方合法權(quán)益審查和是否與申請(qǐng)人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要有關(guān)審查。
1.是否屬于內(nèi)部政府信息審查�！稐l例》對(duì)“內(nèi)部政府信息”沒有作出明確的規(guī)定。曹康泰主編的《政府信息公開條例讀本》在釋解第二條時(shí)是這樣說的：“在認(rèn)定政府信息時(shí)除了考慮掌握信息的主體是否屬于行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織外，還要分析這些信息是否與其履行行政管理職責(zé)密切相關(guān)。純屬行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的人事、財(cái)務(wù)等相關(guān)信息不屬于本條例規(guī)定的政府信息。法律、法規(guī)授權(quán)組織在法律法規(guī)授權(quán)外從事其他活動(dòng)過程中所制作、掌握的信息也不是本條例規(guī)定的政府信息”�！稄V州市政府信息公開規(guī)定》第十二條規(guī)定：“公開義務(wù)人的下列內(nèi)部政府信息，應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部公開：(一)領(lǐng)導(dǎo)成員廉潔自律情況；(二)內(nèi)部財(cái)務(wù)收支情況；(三)內(nèi)部審計(jì)結(jié)果；(四)公務(wù)員人事管理情況；（五)其他應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)部政府信息”�！渡穷^市政務(wù)信息公開規(guī)定》（已廢止）第十二條以前也有過類似的規(guī)定，但多了一項(xiàng)“干部職工收入、分配、福利待遇情況”。另外，上海、河北、遼寧和江蘇等省、市制定的政府信息公開規(guī)定還將“正在調(diào)查、討論、處理過程中的政府信息”納入不予公開的范圍。上述各類政府信息，如果以政務(wù)公開的要求來衡量，有些是要公開的。政府信息公開與政務(wù)公開既相聯(lián)系又有區(qū)別，可以說，政府信息公開是政務(wù)公開的一個(gè)種概念。
對(duì)是否屬于內(nèi)部政府信息進(jìn)行審查時(shí)，要緊扣《條例》第二條的規(guī)定，牢記政府信息概念的特征，正確區(qū)分內(nèi)、外部政府信息。內(nèi)部政府信息是不須要公開的，外部政府信息要繼續(xù)進(jìn)行以下幾個(gè)方面的審查。
2.是否屬于保密范圍審查。保密審查的內(nèi)容，我們將之總結(jié)為“431”，即四個(gè)秘密：國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私（秘密）和工作秘密；三個(gè)安全：國(guó)家安全、公共安全和經(jīng)濟(jì)安全；一個(gè)穩(wěn)定：社會(huì)穩(wěn)定。保密審查是各項(xiàng)審查工作的重中之重，有三個(gè)問題需要闡明一下：一是條文順序�！稐l例》將保密審查放在第二章公開的范圍第十四條，卻在第一章總則第八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。我們認(rèn)為，保密審查的規(guī)定應(yīng)當(dāng)放在總則中，次序排列在第七條之前。二是依據(jù)缺乏。目前我們開展這項(xiàng)審查工作的最大困難就是手中缺乏相關(guān)資料。據(jù)有關(guān)資料記載，1988年《保守國(guó)家秘密法》出臺(tái)以后，幾乎每個(gè)部委都制定了關(guān)于自己的保密范圍文件，共有80多部，如果加上省、市制定的相關(guān)文件，數(shù)量還不止于此。因?yàn)檫@些文件本身有些就是保密的，我們難以收集，但在進(jìn)行保密審查時(shí)又得以這些文件為依據(jù)，所以，建議將這些文件匯編成冊(cè)，印發(fā)給政府信息公開工作人員，涉及到的保密問題可以通過加強(qiáng)培訓(xùn)和保密教育，增強(qiáng)政府信息公開工作人員保密意識(shí)等途徑予以解決。三是審查期限。根據(jù)《條例》規(guī)定，保密審查不是答復(fù)期限中止事由，征求第三方意見所需時(shí)間才不計(jì)算在答復(fù)期限內(nèi)。《保守國(guó)家秘密法實(shí)施辦法》第十一條規(guī)定：“……接到申請(qǐng)的機(jī)關(guān)或者保密工作部門，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)作出批復(fù)”，加上轉(zhuǎn)送、文來文往所需時(shí)間，批復(fù)時(shí)間有可能實(shí)際超過三十日，而政府信息依申請(qǐng)公開連延長(zhǎng)的期限計(jì)算在內(nèi)不過30個(gè)工作日。也許有人認(rèn)為，這可以通過兩者之間存在的節(jié)假日差異進(jìn)行調(diào)濟(jì)，我們?cè)趯?shí)踐中可以這樣操作，但在理論上不能這樣研究。目前，《保守國(guó)家秘密法》正在修改，建議作出相應(yīng)的調(diào)整。
3.是否涉及第三方合法權(quán)益審查。征求第三方意見制度，《條例》在第二十三條是為依申請(qǐng)公開而設(shè)立的。據(jù)此，我們是不是可以這樣理解？屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息不涉及到第三方的合法權(quán)益，所以不需要本項(xiàng)審查。我們認(rèn)為，這樣的規(guī)定在邏輯上是不周延的，也體現(xiàn)不出《條例》的前瞻性。對(duì)于主動(dòng)公開的政府信息，也要進(jìn)行是否涉及第三方合法權(quán)益審查。另外，存在一個(gè)疑問？書面征求第三方意見時(shí)，第三方的答復(fù)期限《條例》沒有規(guī)定，在實(shí)際操作中是與《條例》銜接規(guī)定為15個(gè)工作日，還是與行政復(fù)議銜接規(guī)定為60日，或者與行政訴訟銜接規(guī)定為3個(gè)月。總之，不能因此而無限期延長(zhǎng)。我們的傾向性意見是，一般為15個(gè)工作日，此后催請(qǐng)一次并延長(zhǎng)15個(gè)工作日，如果第三方仍然未作答復(fù)，視為不同意公開。
4.是否涉及其他行政機(jī)關(guān)需要發(fā)布協(xié)調(diào)審查。這項(xiàng)審查存在的疑問是協(xié)調(diào)的期限如何確定？協(xié)調(diào)未果的信息是否可以不公開？我縣的要求是平行各單位相互協(xié)調(diào)答復(fù)的期限為7個(gè)工作日，對(duì)協(xié)調(diào)未果的或者涉及面廣、社會(huì)影響大的政府信息，必要時(shí)可以報(bào)送縣政府辦牽頭協(xié)調(diào)確定。
5.是否屬于國(guó)家規(guī)定需要批準(zhǔn)審查。這項(xiàng)審查存在的疑問是批準(zhǔn)期限與依申請(qǐng)公開的期限如何銜接？我們的理解是，按規(guī)定須經(jīng)批準(zhǔn)才能發(fā)布的政府信息，在未獲批準(zhǔn)之前屬內(nèi)部的，可以此理由答復(fù)申請(qǐng)人不予公開。這一點(diǎn)與發(fā)布協(xié)調(diào)審查是不同的。發(fā)布協(xié)調(diào)審查中，主動(dòng)公開與依申請(qǐng)公開的政府信息均有，而本項(xiàng)審查中，未經(jīng)批準(zhǔn)的政府信息行政機(jī)關(guān)是不會(huì)主動(dòng)公開的，只存在依申請(qǐng)公開答復(fù)問題。
6.是否與申請(qǐng)人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要有關(guān)審查。這項(xiàng)審查是依申請(qǐng)公開工作獨(dú)有的，不同于前五個(gè)方面是主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開共同進(jìn)行的。其來源于《條例》第十三條和國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好施行《條例》若干問題的意見第十四條的規(guī)定。對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息可以不予提供。
另外，還有一個(gè)問題需要說明，《條例》第二十二條規(guī)定，在依申請(qǐng)公開中實(shí)行區(qū)分公開制度。對(duì)此，我們是這樣理解的：一是該制度與征求第三方意見制度有類似之處，同樣適用于主動(dòng)公開工作；二是通過以上六個(gè)方面的審查，已經(jīng)可以確認(rèn)哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)公開，哪些內(nèi)容不予公開，不需要將區(qū)分公開單獨(dú)作為一項(xiàng)審查工作開展；三是如果要增加一項(xiàng)審查內(nèi)容，我們的看法是將是否屬于主動(dòng)公開審查列入其中，以鑒別主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開。這項(xiàng)審查也可以通過上述前五項(xiàng)審查內(nèi)容予以解決，所以我們未將之單列。
