[ 馮興吾 ]——(2009-2-1) / 已閱19522次
中部地區(qū)村民自治若干問題之法律分析
馮興吾 劉文輝
內(nèi)容摘要：村民自治是農(nóng)村村民依法自主地管理本村經(jīng)濟和社會事務(wù)的基層民主制度，它是伴隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟改革進程而出現(xiàn)的村民自治管理模式，也是農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然結(jié)果。經(jīng)過20多年的村民自治實踐，這一基層民主制度逐步趨于完善。但由于諸種因素的存在，影響和制約村民自治的發(fā)展。文章就中部地區(qū)村民自治的實踐及內(nèi)容加以探討，并對影響和制約村民自治發(fā)展的若干因素加以分析，提出一些完善村民自治的對策和建議。
關(guān)鍵詞：村民自治 障礙 缺陷 完善 法律
村民委員會是我國農(nóng)村最基層的群眾自治組織，是我國農(nóng)村政權(quán)的基礎(chǔ)，村群眾自治組織建設(shè)得如何，直接影響到農(nóng)村的改革、發(fā)展、穩(wěn)定，影響黨在農(nóng)村政權(quán)的鞏固�！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）是規(guī)范村民委員會建設(shè)的基本法律，是在《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的基礎(chǔ)上于1998年11月4日完善后正式公布實施的。截至2007年底，我國農(nóng)村有61萬多個村民委員會，全國絕大多數(shù)農(nóng)村已進行了6次以上的村（居）民委員會換屆選舉。85%的農(nóng)村建立了實施民主決策的村民大會或村民代表大會，90%以上的農(nóng)村建立了保障民主監(jiān)督的村民理財小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等組織，村務(wù)公開、民主評議等活動普遍開展。①（李學(xué)舉：《求是》，2008年第3期，第18頁）總的來看，經(jīng)過長期的發(fā)展，我國基層群眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內(nèi)容不斷豐富，形式更加多樣，城鄉(xiāng)基層群眾自治正在社會主義民主政治建設(shè)中發(fā)揮著越來越大的作用。雖然相對于東部的繁榮與西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，中部地區(qū)出現(xiàn)相對凹陷現(xiàn)象， 但是，隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，尤其中部地區(qū)農(nóng)村的形勢已發(fā)生了深刻的變化。在具體實踐中，有的地方漸露出弊端和缺陷。為此，必須從中部地區(qū)農(nóng)村的實際出發(fā)，進行完善。
一、中部地區(qū)村民自治障礙分析
(一)文化障礙
漫長的封建統(tǒng)治歷史就是一部封閉歷史, 封建禮教的經(jīng)久貫徹、國家統(tǒng)治的高度一致以及傳統(tǒng)自治的不良影響，都成為現(xiàn)代民主自治的嚴重歷史羈絆。②（張德友 翟印禮：《法與農(nóng)村社會變遷》，人民出版社，2007年4月第1版，第226頁）國家政治、社會事務(wù)、公共福利被看作是官員的事、政府的事，社會民眾很少相信其有參與、處理這些事務(wù)的權(quán)利。以至于不少甚至很多村民把村民委員會當(dāng)作是管理自己、自己也必須服從的新的權(quán)力形式，并沒有意識到自己當(dāng)家作主的法定途徑，對其選舉產(chǎn)生村民委員會，罷免村民委員會委員的權(quán)利更是茫然無知。
(二)經(jīng)濟障礙
現(xiàn)行制度下的村民委員會對集體財產(chǎn)履行所有者職能，又對集體財產(chǎn)的管理和集體生產(chǎn)經(jīng)營活動具有決策權(quán)。但是，由于我國中部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社并非源自村民的完全自發(fā)性組織，而是在政府主導(dǎo)下的產(chǎn)物，因此，村民委員會與農(nóng)村生產(chǎn)合作組織“一套班子、兩塊牌子”也就在所難免了；另一方面，村級集體經(jīng)濟所有權(quán)的虛擬性和村民自治權(quán)的壟斷性，使村民的民主權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利處于一種不確定狀態(tài)。
(三)政治障礙
由于我國的村民自治體制尚處于發(fā)展初期，農(nóng)村政治化建設(shè)還有待完善，因此，因各種權(quán)力邊界不清而產(chǎn)生的深層次沖突日益明顯。政治參與質(zhì)量不高主要體現(xiàn)在參與村治權(quán)力競爭成員的復(fù)雜性，擴大了村民選舉過程中的非合法因素。如有的地方按照《村委會組織法》規(guī)定的程序，通過“合法選舉”而進入村委會；有的大家族，利用家族“多數(shù)人”的意愿來“合法”地侵犯少數(shù)人的合法權(quán)益；有的甚至非法性地導(dǎo)致了“惡人治村”、“拳頭治村”、“宗族勢力控制村”等非正常狀態(tài)。村民自治功能的異化，使得村民自治本來的功能嚴重萎縮，村民自治由還權(quán)于民、村民當(dāng)家作主的民主自治制度蛻變?yōu)樯贁?shù)人用來謀求私利的渠道。③（程洪寶：《村民自治對農(nóng)村社會穩(wěn)定的雙面效應(yīng)》，《武警學(xué)院學(xué)報》，2008年第1期，第65頁）
(四)法律障礙
在以家庭宗法為核心的社會里，連接人與人之間的關(guān)系不是法律，而是依據(jù)血緣關(guān)系為紐帶的一種普遍連帶責(zé)任。因此，血緣、人情關(guān)系排斥了是非、平等，整個社會難以形成一種嚴謹?shù)姆ㄖ苇h(huán)境。正是這種親緣的政治化以及政治的親化緣，造成國家不分、公私不明的社會形態(tài)，從而塑造并培育了崇尚 人治而漠視法治的意識，并且，僅有的一點法治也沒有達到統(tǒng)一，造成法治與民主的分離。所以，在這種法治基礎(chǔ)下不牢固且法治與民主不相容的狀態(tài)下，村民自治顯然缺乏必要的保障。目前，我同法制建設(shè)的狀況同社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求相比，還有不小的差距。④（宋五一 羊淑蓉 曾鷹：《西部地區(qū)村民自治的難點與企盼》，《農(nóng)民日報》，2008年1月23日，第3版）。
二、中部地區(qū)村民自治缺陷分析
(一)、對農(nóng)村“兩委”關(guān)系規(guī)定不夠明確、具體， 影響黨在農(nóng)村執(zhí)政地位的鞏固
根據(jù)《村委會組織法》第二條、第四條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”；“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”；“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是，不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。但是，有的地方村兩委會干部素質(zhì)不高，對黨的各項方針政策有利的執(zhí)行，不利的置之腦外。有的甚至走向政府的反面，導(dǎo)致鄉(xiāng)村富人政治強化、鄉(xiāng)村宗族政治強化⑤（中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所編：《中國農(nóng)村發(fā)展研究報告2》，社會科學(xué)文獻出版社，2001年5月第1版，第58頁）。這實際上削弱了黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，容易在農(nóng)村產(chǎn)生無政府主義和自由主義。
(二)、在強調(diào)村民委員會自治權(quán)的同時，村治功能過于集中
村民委員會集村民經(jīng)濟管理事務(wù)、村民自治事務(wù)和黨務(wù)于一體，村民委員會主任聚村合作社負責(zé)人、村辦企業(yè)負責(zé)人、基層黨支部（或黨總支）等職權(quán)于一身，使村民自治的權(quán)力在原有基礎(chǔ)上更加集中，其結(jié)果必然導(dǎo)致村民委員會干了許多與村民切身利益不相關(guān)的事，甚至有的地方產(chǎn)生的村民委員會漸漸遠離了選民，淡化了選民賦予其職權(quán)。
(三)、對村民委員會組成成員的素質(zhì)要求不明確,政治參與比較混亂
《村委會組織法》對村委會成員的候選人只有年齡要求，即“年滿十八周歲，不分民族，種族......都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依法被剝奪政治權(quán)利的人除外”。法律規(guī)定的條件實際上是只要是有完全民事行為能力，沒有被剝奪政治權(quán)利的村民，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，這是憲法規(guī)定公民的最基本權(quán)利，也是最為廣泛的權(quán)利。因此，有些人在選舉時，私下許諾，向村民承諾一些與黨的政策、法律相違背的諾言，蠱惑人心，欺騙群眾，拉攏一些不明真相的選民選他，上級政府只能制止，做些宣傳思想教育工作，不能有效地通過法律的形式制約他�！坝捎谧谧鍎萘Φ扔绊懀芏嗟胤酱逦瘯䲟Q屆選舉中出現(xiàn)了破壞選舉的現(xiàn)象，比如威脅利誘村民投票、暴力干涉村民投票，個別地方甚至出現(xiàn)搶奪和毀壞投票箱現(xiàn)象，嚴重干擾了村委會選舉的正常舉行”。 ⑥（張國衛(wèi)：《村干部任期應(yīng)從三年改為五年》，《檢察日報》，2008年3月31日，第7版）
(四)、村民選舉權(quán)利救濟制度極不健全，法制基礎(chǔ)薄弱
《村委會組織法》只講了應(yīng)當(dāng)如何進行選舉，而沒有講不遵循規(guī)則進行選舉的懲罰制裁措施，缺乏對行政機關(guān)及其工作人員侵害村民選舉權(quán)利所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任以及農(nóng)民權(quán)利保障與救濟。目前，我國刑法僅以第二百五十六條條規(guī)定了破壞選舉罪，但這一規(guī)定只是保護公民依照憲法規(guī)定所享有的選舉各級人民代表大會代表和國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利。依照罪刑法定原則，村民選舉權(quán)利不在受保護之列。同時，我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》和《行政處罰法》，也都沒有涉及到對村委會選舉中的行政行為的相關(guān)規(guī)定。
(五)、罷免村民委員會成員程序過于復(fù)雜，權(quán)力運行缺乏制約
《村委會組織法》第十六條規(guī)定：“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村委員會成員，罷免村民委員會成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過”。但罷免程序太復(fù)雜，且鋌而走險，未必能成功。罷免不成，反遭報復(fù)，與其這樣，不如不罷。上級政府對此也有顧慮，盡管群眾有要求，有呼聲，但如果政府同意了，組織罷免活動，萬一“過不了半數(shù)”，通不過罷免提議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系就變得更為緊張。
三、中部地區(qū)村民自治完善分析
(一)、界定村委會組成成員任職資格條件，保障民主選舉的公正性
1.對候選人的資格進行更加明確的界定
除法律上已規(guī)定的條件外，對年齡、身體素質(zhì)、文化程度、個人在遵紀守法情況進行具體界定是有必要的，它可以使村民委員會這一組織始終保持活力，這對廣大農(nóng)村居民的長遠利益是有益的。如安徽省寧國市西津辦事處風(fēng)形山村嚴格按照省、市以及街道黨工委的統(tǒng)一部署和要求，超前謀劃、精心組織、周密安排，較好地完成了第七屆換屆選舉各項任務(wù)，既強力推進了村“兩委”班子交叉任職，減少了村干部職權(quán)，又開展了黨總支委成員“兩推直選”試點工作，得到了上級組織和廣大群眾的充分認同。 ⑦（胡正平 楊�。骸洞寮壗M織換屆選舉工作的實踐與思考》，《宣城日報》，2008年3月28日，第3版）
2.準確界定“賄選”
《村委會組織法》沒有明確界定什么是“賄選”行為。由于沒有一個具體的衡量標準，對“賄選”的認識也不盡一致。因此，不宜把“賄選”的認可范圍定得太大、但是應(yīng)該具體明白。在確有證據(jù)證明其有賄選行為時，應(yīng)由換屆選舉委員會裁定采取什么措施進行處理。如果處理程序過于復(fù)雜，就會與選舉程序發(fā)生矛盾，弄不好會使選舉久拖不決。
3.組織競選、平等“拉票”
隨著公開選舉的深入人心，“拉票”現(xiàn)象會越來越普遍。這種現(xiàn)象的增多，起碼說明了選民的競爭意識增強。從樹立競爭意識和競爭精神的角度看，“拉票”行為是合情合理也是合法的。要在法律的框架內(nèi)為合理競爭提供一種名正言順、公平合理的環(huán)境，讓候選人都有準確的、公開的表達自己施政方略的條件，這樣既可使候選人有機會向選民表達自己的真實打算，讓選民去評判，同時又可有效控制“上門游說”、“小恩小惠”。甚至，允許候選人在換屆選舉委員會的幫助下，在公開場所自己組織會議，向選民宣傳自己的施政主張。
(二)、明確黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位，加強民主管理的規(guī)范性
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要堅持領(lǐng)導(dǎo)、善于領(lǐng)導(dǎo)村民自治。
擴大農(nóng)村基層民主，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須堅持依法辦事。按照《村委會組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可通過村黨支部領(lǐng)導(dǎo)村委會開展工作，但是，按照《黨章》規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要正確理解和行使其對村委會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，既要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要保障村委會依法行使自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要了解實際情況，實事求是地分析、判斷和尊重村委會的意見，反對以黨委的決議或者以文件的形式要求村委會必須執(zhí)行；要通過村黨支部，發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)農(nóng)村的優(yōu)秀分子加入共產(chǎn)黨；黨委要通過合法形式把農(nóng)村中的優(yōu)秀黨員送入村民自治組織，以組織的途徑來實現(xiàn)黨委的意圖，把村民自治組織建設(shè)成為一個保障村民實現(xiàn)直接民主的堅實載體，同時也是黨在農(nóng)村實施領(lǐng)導(dǎo)的堅實載體。
2.對村“兩委”的職能作具體界定，明確農(nóng)村“兩委會”的關(guān)系
村支部從村級具體事務(wù)中退出來，即村支部不再管理村級的經(jīng)濟、行政、公共事務(wù)等具體的、屬于村民自治范疇的工作。村支部可以從三個方面發(fā)揮作用：一是加強支部自身建設(shè)，增強支部的凝聚力和戰(zhàn)斗力。二是向村民開展思想教育和黨的路線方針政策的宣傳工作，提高村民的思想覺悟水平，讓村民了解黨的大政方針，從思想上保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。三是支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。
3.要加強村黨支部對村民代表會議的領(lǐng)導(dǎo)，完善村級民主監(jiān)督制度。
村黨支部要在村民自治中把村民代表會議這種經(jīng)常性民主監(jiān)督真正拿在手上抓，而不是要將行政權(quán)力拿在手上抓。隨著具體職能的嚴格劃分，村支部從具體村務(wù)中退出以后，村委會依法獨立行使村務(wù)管理，村支部加強和完善村民議事制度建設(shè)，村級權(quán)力的運作將會有一個清晰的分野。支部書記既可以通過選舉擔(dān)任村主任、還可以通過一定的程序擔(dān)任村民代表會議的負責(zé)人。
4.大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，增強村民自治吸引力
集體經(jīng)濟的壯大為村民自治的正常運轉(zhuǎn)提供了重要的物質(zhì)保障。實行村民自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主，需要一定的經(jīng)濟條件作保障。⑧（劉歡迎：《芻議我國村民自治問題及對策》，《華中師范大學(xué)研究生學(xué)報》，2007年10月，第46頁）因此，實行村民自治，必須大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，探索發(fā)展集體經(jīng)濟的方式方法，積極引導(dǎo)村民參加新農(nóng)村建設(shè)，堅持“科教興農(nóng)”戰(zhàn)略和農(nóng)村“百千萬”工程，推進“一事一議”的落實，善于在組織和服務(wù)中求發(fā)展，不斷發(fā)展?fàn)畲筠r(nóng)村集體經(jīng)濟實力，增強村民委員會的服務(wù)功能和村民自治的吸引力。
(三)、建立與村民素質(zhì)相適應(yīng)的新機制，促進民主決策程序性
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