[ 閆鳳翥 ]——(2009-1-7) / 已閱18214次
解 讀
《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》
----農(nóng)村土地制度改革篇
河北冀港律師事務(wù)所主任 閆鳳翥
2008年10月12日，中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議在全面分析我國改革開放三十年以來的農(nóng)村形勢和今后的工作任務(wù)后，歷史性的作出了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱改革決定），深刻指出：“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國家現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村繁榮穩(wěn)定就沒有全國繁榮穩(wěn)定，沒有農(nóng)民全面小康就沒有全國人民全面小康�！睂�(shí)踐充分證明，只有堅持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重，堅持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，堅持走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，堅持保障農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利，才能不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。為此，十七屆三中全會在農(nóng)村土地承包權(quán)能；承包土地、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；土地征收保障制度等重大問題上創(chuàng)新的作出了改革決定。
一，改革土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民承包土地新的權(quán)利。
依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定農(nóng)民方享有的承包權(quán)利有三項(xiàng)即土地使用、收益、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)三項(xiàng)權(quán)利�！陡母餂Q定》提出：“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利�！蓖黄屏嗽ǘㄈ�(xiàng)權(quán)利，新增加一項(xiàng)權(quán)能即承包土地占有權(quán)。所謂占有權(quán)是指占有某物或某財產(chǎn)的權(quán)利，即在事實(shí)上或法律上控制某物或某財產(chǎn)的權(quán)利。占有權(quán)是所有權(quán)最重要的權(quán)能之一，是行使所有權(quán)的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)使用權(quán)和處分權(quán)的前提。在通常情況下，資產(chǎn)一般為所有人占有，即占有權(quán)與所有權(quán)合一。依據(jù)《改革決定》的新思維，將土地實(shí)際控制權(quán)交給農(nóng)民是與所有權(quán)分離的又一法律形態(tài)的創(chuàng)新，形成農(nóng)民獨(dú)立的承包土地權(quán)利。沒有承包土地的占有權(quán)，農(nóng)民的承包土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)能的行使都會受到影響。只有真正確實(shí)的擁有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)才會更好地行使承包權(quán)。黨中央將土地所有權(quán)的占有權(quán)權(quán)能賦予給承包土地的農(nóng)民，是一項(xiàng)土地承包經(jīng)營權(quán)能的理論創(chuàng)新，體現(xiàn)賦予農(nóng)民更加充分的土地承包經(jīng)營權(quán)的指導(dǎo)思想，有利于保護(hù)農(nóng)民對土地的使用權(quán)，更有利于保護(hù)18億畝耕地這條不可逾越的“紅線”。正如《改革決定》指出的“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”一樣，將農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)奉為“安天”之本，治國之術(shù)。
二、建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)民。
提到市場應(yīng)對我國農(nóng)村市場有個簡單的回顧，80年代初期，在各級黨和政府的支持下，為了加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品流通各地相繼建立了農(nóng)貿(mào)市場；90年代初隨著城鄉(xiāng)貿(mào)易的融通建立了城鄉(xiāng)工貿(mào)市場�！陡母餂Q定》要求各地人民政府按照依法自愿有償原則，在堅持“三個不得”即“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。”的前提下建立城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)市場。允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式將依法承包的土地通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，依照市場規(guī)則確定流轉(zhuǎn)價格、方式、年限等生產(chǎn)要素。
特別指出的是《改革決定》中明確提出：承包土地流轉(zhuǎn)主體只能是農(nóng)民，也就是說流轉(zhuǎn)市場的轉(zhuǎn)包方、出租方、互換方、出讓方、合作方只能是農(nóng)民，將發(fā)包方村委會或村民小組排除在承包土地流轉(zhuǎn)市場之外，村委會或村民小組以土地流轉(zhuǎn)為名將農(nóng)民承包的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)、反租、同意征收的行為屬于侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)的行為。土地統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作方向發(fā)展，絕不提倡集體統(tǒng)一經(jīng)營土地。準(zhǔn)許工商企業(yè)進(jìn)入承包土地流轉(zhuǎn)市場參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，按照服務(wù)農(nóng)民、進(jìn)退自由、權(quán)利平等、管理民主的原則與農(nóng)民建立緊密型合作機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)許農(nóng)民自愿組織專業(yè)合作社使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。
準(zhǔn)許農(nóng)民將承包土地經(jīng)營權(quán)流入市場流轉(zhuǎn)的目的，不是壯大集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體對土地的管理權(quán)，而是調(diào)動農(nóng)民發(fā)展多種形式的適度規(guī)模農(nóng)業(yè)，逐步形成專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體，根本目的是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這是我國農(nóng)村進(jìn)入第二次土地經(jīng)營改革的重要標(biāo)志，十七屆三中全會將作為農(nóng)村土地經(jīng)營改革的里程碑載入史冊，將給中國的全面改革開放再次帶來勃勃生機(jī)。
三、土地承包關(guān)系長久不變
《改革決定》在充分肯定農(nóng)村改革三十年來的巨大變化的基礎(chǔ)上，總結(jié)性提出“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持�！鞭r(nóng)村改革率先廢除了人民公社“一大二公”、“政企不分”的農(nóng)村管理體制，極大的調(diào)動了農(nóng)民改革的積極性，在尊重農(nóng)民首創(chuàng)的前提下，大膽的確立以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，到83年底在全國全面實(shí)行了土地承包經(jīng)營制度。隨著全面放開農(nóng)產(chǎn)品市場，取消農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼的配套政策的實(shí)施，初步形成了適合我國國情和社會生產(chǎn)力發(fā)展要求的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制。使糧食生產(chǎn)不斷躍上新臺階，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)日益豐富，農(nóng)民收入大幅增加，依靠八億農(nóng)民的力量穩(wěn)定性的解決了十三億人口吃飯問題�？梢娺@一制度的科學(xué)性、合理性、可持續(xù)性的重要所在�！陡母餂Q定》給六億農(nóng)民一個肯定的回答：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”這是我黨關(guān)于土地承包制度第一次提出的基本國策。這一基本國策應(yīng)在憲法中予以確定。
長久不變是指承包制度即雙層經(jīng)營體制長久不變，并非承包期長久不變。只有堅持承包關(guān)系長久不變才能推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、機(jī)制的創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。以家庭承包經(jīng)土地方式營隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展，必將向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)承包體制長久不變有利于農(nóng)業(yè)技術(shù)提高、資本等生產(chǎn)要素的投入，真正達(dá)到提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化水平的目的。土地承包關(guān)系永久不變是《改革決定》確定的到2020年農(nóng)民人均純收入比2008年翻一番的政策保障。
四、依法保障農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)
我國《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定：“ 宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施�！痹摋l沒有規(guī)定宅基地的收益權(quán)。用益物權(quán)是他物權(quán)的一種，是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的權(quán)利。 可見《物權(quán)法》只規(guī)定了宅基地的占有和使用權(quán) 而未規(guī)定收益權(quán)�！陡母餂Q定》提出農(nóng)民宅基地依法享有用益物權(quán)，更大限度的保護(hù)農(nóng)民使用的宅基地具有排他性的被非法拆除、征用的權(quán)利，這是《物權(quán)法》實(shí)施以來又一新的立法創(chuàng)新，應(yīng)在物權(quán)法修改時給予修訂。
《改革決定》指出的：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)�！北貙⒊蔀樾聲r期保護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益的法律淵源�！陡母餂Q定》同時指出：“農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地�！睂⒄卣砗笞鳛榻ㄔO(shè)用地使用必須符合土地利用總體規(guī)劃，并且農(nóng)民有優(yōu)先使用權(quán)，農(nóng)民不使用或放棄優(yōu)先權(quán)才可以被征收。從而從根本上解決了集體建設(shè)用地?zé)o條件被征收的歷史，極大地維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益。
五、確立永久基本農(nóng)田保護(hù)制度
依據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第二條規(guī)定基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地�；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)，是指為對基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特定保護(hù)區(qū)域�！锻恋毓芾矸ā返谌臈l確立了國家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，規(guī)定基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)嚴(yán)格管理保護(hù)。以省級行政區(qū)為單位將基本農(nóng)田總量控制在占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實(shí)施�！掇r(nóng)業(yè)法》第三十一條也規(guī)定國家建立耕地保護(hù)制度，對基本農(nóng)田依法實(shí)行特殊保護(hù)�！锻恋毓芾矸ā返谒氖鍡l從征收土地權(quán)限的角度保護(hù)基本農(nóng)田，規(guī)定了征收基本農(nóng)田的由國務(wù)院批準(zhǔn)的中央級嚴(yán)格審批制度。法律規(guī)定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用，但是，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，新建工業(yè)、房地產(chǎn)項(xiàng)目等占地需求的不斷增加。各地政府為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地效益的驅(qū)動，不斷地通過修改土地利用總體規(guī)劃的方式將已經(jīng)劃定的基本農(nóng)田改為一般耕地列入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地之內(nèi)，采取分批次方式降低征收土地批準(zhǔn)權(quán)限規(guī)格由地方政府批準(zhǔn)征收進(jìn)行城市及工業(yè)建設(shè)。到2004年4月國務(wù)院緊急通知凍結(jié)了全國對農(nóng)用地的征收審批工作，全面進(jìn)行整頓。截止到10月21日做出了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，該決定第十一項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，強(qiáng)調(diào)基本農(nóng)田是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)。但在準(zhǔn)許土地利用總體規(guī)劃修編的同時，必須保證現(xiàn)有基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不降低。對于從根本上控制基本農(nóng)田總量仍沒有限制性的突破。只規(guī)定一經(jīng)劃定不得擅自占用或改變用途，沒有確立不得修改規(guī)劃，在實(shí)踐中仍然無法控制這條不可逾越的"紅線"。雖然再次強(qiáng)調(diào)“符合法定條件，確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報國務(wù)院批準(zhǔn)；經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償按法定最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，對以繳納耕地開墾費(fèi)方式補(bǔ)充耕地的，繳納標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)?shù)刈罡邩?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。禁止占用基本農(nóng)田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動，禁止以建設(shè)"現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)"或者"設(shè)施農(nóng)業(yè)"等任何名義，占用基本農(nóng)田變相從事房地產(chǎn)開發(fā)�！比圆荒芸刂朴萦业恼嫉仫L(fēng)潮。如何保住18億畝耕地，關(guān)系到中國改革開放的成敗，關(guān)系到十三億人口的吃飯問題 。《改革決定》提出了建立永久基本農(nóng)田制度，就是將劃定為基本農(nóng)田的耕地排除在土地利用總體規(guī)劃修訂之外，或土地利用總體規(guī)劃的修訂不得修改基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃，使基本農(nóng)田永久化，基本農(nóng)田一旦被占用、規(guī)劃被修改應(yīng)建立追究法律責(zé)任，直至追究刑事責(zé)任的制度。
建立永久基本農(nóng)田制度，必須與建立保護(hù)基本農(nóng)田補(bǔ)償制度相銜接形成固定的補(bǔ)償機(jī)制，國家應(yīng)建立基本農(nóng)田質(zhì)量評審制度，對于積極落實(shí)保護(hù)措施顯著、積極投入不斷提高基本農(nóng)田質(zhì)量，確�；巨r(nóng)田總量每年沒減少、用途沒改變的承包權(quán)人給予相應(yīng)的補(bǔ)償，與糧食直補(bǔ)制度銜接，對于產(chǎn)量逐年提高的承包戶給予獎勵。
建立永久基本農(nóng)田制度是守住18億畝耕地紅線的最有效的制度，取消修改基本農(nóng)田規(guī)劃、國務(wù)院有權(quán)審批征收的原制度，重新確立基本農(nóng)田保護(hù)制度，永久基本農(nóng)田保護(hù)制度是基本農(nóng)田保護(hù)制度的又一創(chuàng)新。
六、界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用農(nóng)民是受益主體
《憲法》第十條以及《土地管理法》第二條均規(guī)定，為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用�！锻恋毓芾矸ā返谒氖臈l同時還規(guī)定“為實(shí)施該規(guī)劃”在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，具體建設(shè)項(xiàng)目用地由市、縣人民政府批準(zhǔn)。這一規(guī)定打破了為“為了公共利益”實(shí)施征收土地的范圍，市縣人民政府為了城市經(jīng)營項(xiàng)目大量征收農(nóng)民的土地，按照為公共利益征收土地所采用的“前三年產(chǎn)值”的補(bǔ)償制度實(shí)施補(bǔ)償，使大量農(nóng)民失去賴以生存的土地，成為城市邊緣上的無地農(nóng)民。失地農(nóng)民因獲得的土地補(bǔ)償太低，眼睜睜看著市縣人民政府將征收的土地出讓給經(jīng)營項(xiàng)目，從而獲得超過補(bǔ)償價值幾十倍的土地收益。農(nóng)民開始覺醒，他們不再為征收土地奉獻(xiàn)自己賴以生存的土地，采取拒絕在同意征地材料上簽字、拒絕領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)、拒絕交出土地、阻止開發(fā)商施工、拆除強(qiáng)制施工工程等極端措施來保護(hù)自己的土地權(quán)益。為此，引發(fā)了二十世紀(jì)以來最為突出的群體性農(nóng)民進(jìn)京上訪運(yùn)動，給社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、政治穩(wěn)定、社會治安帶來前所未有的壓力，成為農(nóng)村工作改革的焦點(diǎn)和難題。為了解決這一社會化的問題，國務(wù)院修改了信訪條例，強(qiáng)化了地方信訪責(zé)任，盡量減輕中央信訪壓力，但是只能是治標(biāo)不治本的權(quán)宜之計。2004年國務(wù)院開始深入改革土地征收突出問題，賦予了農(nóng)民征收土地知情權(quán)、確認(rèn)權(quán)、獲得同地同價的補(bǔ)償權(quán)、拒絕交出土地權(quán)、阻止施工等權(quán)利。為了十七屆三中全會提出的到二○二○年建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化體制；農(nóng)民人均純收入比二○○八年翻一番，健全農(nóng)村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的目標(biāo)。中央以全會決定的形式再次提出改革征地制度具有歷史意義，是第二次農(nóng)村改革的動力所在，依法嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，有利于逐步縮小征地范圍，區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式，最大限度的保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。通過立法完善征地補(bǔ)償機(jī)制，依法按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，在征地前首先解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障等權(quán)益問題。特別強(qiáng)調(diào)：“被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障。”《改革決定》從根本上解決了征地補(bǔ)償?shù)投l(fā)的農(nóng)民群體性上訪的社會問題，將極大地調(diào)動農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、投入的積極性，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村改革目標(biāo)提供了動力基礎(chǔ)。
七、農(nóng)民成為土地開發(fā)的新主體
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