[ 楊盛秋 ]——(2008-10-14) / 已閱17272次
現(xiàn)階段構(gòu)建我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的范圍應(yīng)以后一類復(fù)合行為性質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)登記為限。這種復(fù)合性質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)登記，有兩重意義：一是公法上的意義，一是私法上的意義。前者的意義在于行政權(quán)力對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的監(jiān)督管理和給國(guó)家稅收提供依據(jù)；后者的意義在于通過(guò)權(quán)利狀態(tài)的公示，保證交易的安全。
有學(xué)者認(rèn)為這種復(fù)合行為性質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)登記“是一種準(zhǔn)行政行為和證明行為”。[2]（P9）筆者比較贊同這種觀點(diǎn)。行政行為以法律效果的內(nèi)容是效果意思還是觀念表示為標(biāo)準(zhǔn)，分為行政行為與準(zhǔn)行政行為。一般認(rèn)為，行政行為是一種法律行為，它是依照行政機(jī)關(guān)的意思表示直接產(chǎn)生法律效力的行為。準(zhǔn)行政行為是介于法律行為與事實(shí)行為之間的一種行為，本身并不能直接為相對(duì)人設(shè)定行政法上的權(quán)利義務(wù)。該種觀念表示行為雖然也伴隨一定的法律效果，但與法律行為不同，該種行為效果完全基于法律的直接規(guī)定而產(chǎn)生，并非基于行政機(jī)關(guān)的意思而產(chǎn)生。因此,行政登記屬于準(zhǔn)行政行為,只產(chǎn)生間接的法律效果,而不產(chǎn)生直接的法律效果。[3]（P33）
該行為之所以屬于準(zhǔn)行政行為:其一，登記行為是一種觀念表示，不包含登記機(jī)關(guān)的意思表示，只代表登記主體對(duì)客觀事實(shí)的認(rèn)知與判斷，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的內(nèi)容只是對(duì)申請(qǐng)人的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)享有與處置情況進(jìn)行核實(shí)、登錄。其二，登記行為的效果基于法律的明文規(guī)定而非行政主體的意思表示，該行為表明的是國(guó)家對(duì)民事權(quán)利主體所享有的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的一種確認(rèn)。從行政主體的意思參與程度講，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記中，行政主體一般無(wú)自由裁量余地，對(duì)于符合條件的申請(qǐng)，其負(fù)有登錄的義務(wù)與職責(zé)，是對(duì)私權(quán)狀況的予以證明而非干預(yù)。所以，這一種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記行為應(yīng)是一種準(zhǔn)行政行為，同時(shí)也是一種證明行為，如梁慧星老師所言，“不動(dòng)產(chǎn)登記在本質(zhì)上是國(guó)家證明行為，而不是批準(zhǔn)行為”。
作為準(zhǔn)行政行為的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記具有兩項(xiàng)功能:一是證明，登記行為在客觀上產(chǎn)生一種公示效果，因此可以證明登記在不動(dòng)產(chǎn)登記薄上的權(quán)利是正確、真實(shí)的，只有提供充足的反證，不動(dòng)產(chǎn)登記薄中的登記內(nèi)容才能被推翻；二是確認(rèn)，登記在不動(dòng)產(chǎn)登記薄中的內(nèi)容是經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的核實(shí)后所做的記載，代表著官方對(duì)權(quán)利主體所享有的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的確認(rèn)，因此在客觀上具有一定的公定力。
三． 構(gòu)建我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的思考
《物權(quán)法》第10條規(guī)定,“不動(dòng)產(chǎn)登記，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定�！�
如前所述，由于準(zhǔn)物權(quán)登記的行政行為性質(zhì)以及目前政出多門(mén)、管理分散的現(xiàn)狀，準(zhǔn)物權(quán)登記的統(tǒng)一無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中都是不成熟的。要想統(tǒng)一絕非易事，所以暫且維持現(xiàn)狀。以民法物權(quán)法理論為基礎(chǔ)的典型物權(quán)的登記是準(zhǔn)行政行為和證明行為，應(yīng)當(dāng)是我們目前建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度要討論的問(wèn)題。
（一）確立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)
不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)確定在哪一個(gè)部門(mén),應(yīng)當(dāng)根據(jù)法理和國(guó)際慣例確定。世界各國(guó)或地區(qū)的登記機(jī)關(guān),無(wú)非是司法部門(mén)和地政部門(mén)兩種。德國(guó)實(shí)行的是司法部門(mén)登記的做法,他們的土地登記實(shí)際上就是不動(dòng)產(chǎn)登記,而且這種登記仍可以為不動(dòng)產(chǎn)的交易秩序提供由國(guó)家公信力支持的、公開(kāi)的、統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，由法院進(jìn)行登記,登記結(jié)果必然對(duì)裁判產(chǎn)生影響。比如由于工作人員的一些原因造成登記錯(cuò)誤,本應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。但如果由法院自己去追究,是會(huì)有一定干擾的。并且登記在我國(guó)有準(zhǔn)行政行為的性質(zhì),登記由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)有其合理性。
筆者認(rèn)為，目前以地政部門(mén)的登記為基礎(chǔ)建立我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度,應(yīng)當(dāng)說(shuō)較為實(shí)際和方便操作。理由是：第一，不動(dòng)產(chǎn)的核心是土地產(chǎn)權(quán)，其他不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)也以土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，因此登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一，必然是以土地登記為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一。第二，我國(guó)自1987年開(kāi)展土地登記工作以來(lái)，已基本完成城市土地和大部分農(nóng)村土地的登記工作，可以說(shuō)我國(guó)的絕大多數(shù)土地的初始登記工作基本完成，這為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定了基礎(chǔ)。
在這方面有我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。臺(tái)灣的不動(dòng)產(chǎn)登記原則上是由縣市地政機(jī)關(guān)辦理的。從臺(tái)灣目前的情況來(lái)看,由于各市縣依法在轄區(qū)內(nèi)分設(shè)登記機(jī)關(guān),即地政事務(wù)所,這又大大簡(jiǎn)化了土地登記作業(yè)的流程,便利人民申請(qǐng)登記,符合實(shí)際生活的需要。
所以，在不動(dòng)產(chǎn)登記制度上,我們可以充分學(xué)習(xí)臺(tái)灣地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合大陸實(shí)際,不動(dòng)產(chǎn)登記應(yīng)以原土地登記部門(mén)為基礎(chǔ),在土地管理部門(mén)內(nèi)另設(shè)機(jī)構(gòu),成立統(tǒng)一規(guī)范符合實(shí)際的不動(dòng)產(chǎn)登記局。這樣做的好處在于節(jié)約社會(huì)成本,便于實(shí)踐操作。此外，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)制，規(guī)定嚴(yán)密的登記程序，以加強(qiáng)管理的力度，防止不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)利用自己的服務(wù)進(jìn)行牟利。
（二）明確統(tǒng)一登記的范圍
不動(dòng)產(chǎn)涉及的面很廣,土地、房屋是不動(dòng)產(chǎn),草原、林地、水庫(kù)、道路也是不動(dòng)產(chǎn),探礦、采礦、養(yǎng)殖、電力和通訊等設(shè)施都涉及不動(dòng)產(chǎn)。哪些不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一登記的范圍,哪些不宜統(tǒng)一登記,在我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分。
根據(jù)前述準(zhǔn)物權(quán)與典型物權(quán)的劃分，不動(dòng)產(chǎn)登記性質(zhì)的“二分法”，對(duì)于民事主體之間的物權(quán)變動(dòng),如房屋所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等，不涉及行政機(jī)關(guān)的意思表示，與行政管理關(guān)系無(wú)關(guān)，依據(jù)準(zhǔn)行政行為屬性，將其納入統(tǒng)一登記范圍當(dāng)屬無(wú)疑。但是采礦權(quán)、取水權(quán)等有關(guān)國(guó)家所有的自然資源這些準(zhǔn)物權(quán)，行政機(jī)關(guān)依行政許可等產(chǎn)生的物權(quán)變動(dòng)，不宜納入進(jìn)來(lái)。因?yàn)檫@涉及到行政管理體制的改革，而行政管理體制改革本身也有一個(gè)過(guò)程，目前尚不成熟。
（三）明確不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任
根據(jù)物權(quán)法和不動(dòng)產(chǎn)登記的基本原理,登記是以國(guó)家的公信力為不動(dòng)產(chǎn)的交易提供法律基礎(chǔ)的行為。如果登記發(fā)生錯(cuò)誤,也就是交易基礎(chǔ)發(fā)生錯(cuò)誤,當(dāng)事人及其他利害關(guān)系人均可能因此而遭受損害。為了保障權(quán)利人的合法權(quán)益以及加強(qiáng)登記人員責(zé)任感,有必要建立權(quán)利人登記救助機(jī)制,完善登記機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任制度。
權(quán)利人救助機(jī)制已為《物權(quán)法》所確立，增設(shè)了預(yù)告登記、更正登記、異議登記制度，在此不再贅述。我們主要討論登記機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任。
登記的準(zhǔn)確、真實(shí)及完整是登記工作的內(nèi)在要求。筆者認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記行為給相對(duì)人造成實(shí)際損失的情況下，已完全滿足行政賠償?shù)臉?gòu)成要件:從主體角度講，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記工作是由行政機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)來(lái)完成；其次，登記行為同樣是一種履行行政職務(wù)的行為；第三，登記行為確實(shí)可能給相對(duì)人造成現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)損失，且該損失屬于直接損失；第四，登記行為與相對(duì)人的損失之間確實(shí)存在因果關(guān)系，登記行為是造成損失的前提條件；第五，濫用職權(quán)以及不當(dāng)或錯(cuò)誤的登記，說(shuō)明行政機(jī)關(guān)在履行登記職責(zé)過(guò)程中違反了對(duì)相對(duì)人應(yīng)盡的義務(wù)，構(gòu)成行政賠償中的違法行為。
此外，登記機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立登記賠償備用基金。從國(guó)外立法實(shí)踐上看,德國(guó)和瑞士專門(mén)設(shè)立登記賠償基金,以彌補(bǔ)可能造成的對(duì)真正權(quán)利人利益的損害,我國(guó)也可以仿此例設(shè)立專門(mén)的登記基金。登記基金的來(lái)源應(yīng)考慮：在不動(dòng)產(chǎn)登記的業(yè)務(wù)中，將按件收取的費(fèi)用，納入不動(dòng)產(chǎn)登記賠償基金；登記機(jī)關(guān)可以向保險(xiǎn)公司投保，設(shè)立責(zé)任保險(xiǎn)；登記機(jī)關(guān)可以依法設(shè)立行政追償權(quán)，以保證有足夠的賠償基金。
（四）按照公平、公正、效率、便民的要求，建立現(xiàn)代行政程序制度
1．窗口式辦公
窗口式辦公，就是以單獨(dú)對(duì)外的收發(fā)文室為窗口受理業(yè)務(wù)，公民、法人只需將申請(qǐng)文件和必備資料從窗口遞入，即可按規(guī)定的時(shí)限到窗口領(lǐng)取結(jié)果，受理人和辦理人相分開(kāi)，一個(gè)窗口進(jìn)一個(gè)窗口出，封閉辦公，集中對(duì)外。[4](P478)
2.建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的信息公開(kāi)制度
信息公開(kāi)是行政公開(kāi)的基本原則。其意義在于：一方面，公開(kāi)由行政權(quán)力來(lái)源于人民主權(quán)這一根本性事實(shí)所決定，權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程應(yīng)當(dāng)為權(quán)力的授出人——所有人知曉；另外一方面，公開(kāi)也是行政權(quán)力健康運(yùn)行的本質(zhì)要求。[5](P21)
首先是政務(wù)信息公開(kāi)。對(duì)與群眾利益相關(guān)的、便于群眾參與管理和監(jiān)督的政務(wù)信息，逐步定期披露，既增加了政務(wù)工作的透明度，又增強(qiáng)登記機(jī)關(guān)的責(zé)任感。
其次是建立資料信息的可查詢制度。信息公開(kāi)的對(duì)象應(yīng)是社會(huì)全體成員，改變目前僅是向特定群體（當(dāng)事人、法官、律師等）公開(kāi)的做法，體現(xiàn)透明化管理、為人民服務(wù)的立場(chǎng)；信息公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)包括所有資料，徹底改變目前僅能查詢或使用有限登記資料的做法，只有全面的信息才能使當(dāng)事人作出正確的不動(dòng)產(chǎn)交易決策；明確信息公開(kāi)的方式，包括布告欄、咨詢服務(wù)小組、網(wǎng)上公告等，以實(shí)現(xiàn)全方位、高質(zhì)量的服務(wù)。
在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下，信息的公開(kāi)暢通能全面保護(hù)當(dāng)事人的知情權(quán)，避免造成土地和其上房屋分別抵押、重復(fù)抵押或不法分子惡意登記等現(xiàn)象。
參考文獻(xiàn):
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