[ 李長健 ]——(2008-6-21) / 已閱19694次
我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展基本法律問題研究綜述
李長健,李 偉,薛報春
( 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 ,湖北武漢 430070)
[摘要]近年來 ,我國學(xué)術(shù)界在有關(guān)“農(nóng)民權(quán)益”與“農(nóng) 導(dǎo)致中國農(nóng)村問題產(chǎn)生的歷史與現(xiàn)實原因具有高村社區(qū)”的具體內(nèi)涵 ,農(nóng)民權(quán)益保護(hù)與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的辨證度綜合性、關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性 ,任何局部的或單項的關(guān)系 ,我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀 ,國外研究政策調(diào)整措施都無濟(jì)于事 ,因此 ,只有全面的、綜合成果及其對國內(nèi)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的借鑒意義性的、持久的發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì) ,才能逐步緩解或解決日趨嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題。
一、關(guān)于“農(nóng)民權(quán)益”與“農(nóng)村社區(qū)”的具體內(nèi)涵
(一)“農(nóng)民權(quán)益”的基本內(nèi)涵
自 1999 年以來 ,李長健教授在《中國法學(xué)》、《法律科學(xué)》等刊物上發(fā)表了一系列學(xué)論文 ,認(rèn)為中國“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵是農(nóng)民問題 而農(nóng)民問題的核心問題是農(nóng)民利益問題。農(nóng)民權(quán)益是農(nóng)民作為社會主體存在的條件 ,從某種意義上來說也是人類社會其他主體存在的前提條件。農(nóng)民權(quán)益含政治權(quán)益和經(jīng)濟(jì)權(quán)益兩個基本方面。經(jīng)濟(jì)權(quán)益在農(nóng)民權(quán)益中處于基礎(chǔ)性、決定性地位 ,政治權(quán)益又深深地影響著經(jīng)濟(jì)權(quán)益 ,成為經(jīng)濟(jì)權(quán)益實現(xiàn)的保障。 長期從事“三農(nóng)”問題研究的法學(xué)家李昌麒則從政策層面進(jìn)一步對“農(nóng)民權(quán)益”的內(nèi)涵作出了解讀。他認(rèn)為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)抑或農(nóng)村問題一直是黨中央、國務(wù)院長期致力于解決的至為關(guān)鍵的問題。農(nóng)村的改革、發(fā)展與穩(wěn)定 ,從根本上說涉及三個基本問題:一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的改革、發(fā)展與穩(wěn)定;二是農(nóng)民生活的保障和改善;三是農(nóng)村精神文明水平的提高。 農(nóng)民生活穩(wěn)定和生活水平的提高是農(nóng)村改革、發(fā)展與穩(wěn)定的一個重要的表現(xiàn)。他主要從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的角度 ,倡導(dǎo)完全建立起一套科學(xué)、公平的規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)的法律機(jī)制來進(jìn)一步深化對農(nóng)民合法權(quán)益的實質(zhì)保護(hù)。比較早地對“農(nóng)民權(quán)益”涵義做出全面而清晰界定的是任大鵬。他在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上于 2004 年撰文提出:權(quán)益是指作為社會成員、國家公民應(yīng)享有的權(quán)利與應(yīng)得到的利益。農(nóng)民作為一般公民應(yīng)當(dāng)享有憲法和法律所確認(rèn)或賦予的一切權(quán)益 ,同時作為相對弱勢群體 ,理應(yīng)在法律制度上為其架構(gòu)一個更為公平的生存和發(fā)展平臺。農(nóng)民的權(quán)益包括農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利、民主政治權(quán)利以及參與社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)利 ,也應(yīng)涵蓋獲得司法救助等的程序性權(quán)利。(任大鵬 ,2004)還有學(xué)者從中國近現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展變遷的視角 ,比較、總結(jié)出農(nóng)民權(quán)益所具有的鮮明時代特征。通過專家、學(xué)者以及政府官員從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)和歷史學(xué)等不同學(xué)科視角的審視以及宏觀經(jīng)濟(jì)社會政策層面的解讀 ,我們可以看到“: 農(nóng)民權(quán)益”是一個全面、綜合、動態(tài)的范疇 ,需要在具有中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實踐中去不斷加以充實、豐富和升華。
(二)“農(nóng)村社區(qū)”的基本內(nèi)涵
傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)是指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要活動內(nèi)容而聚集起來的人們生活的共同體 ,其社會結(jié)構(gòu)簡單 ,封閉程度較高 ,日常生活通過其特定地域內(nèi)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行。在我國主要包括:單村或聯(lián)村社區(qū) ,村鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)社區(qū) ,其他因歷史等因素形成的特殊社區(qū)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展 ,現(xiàn)代意義上的鄉(xiāng)村社區(qū)與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)相比 ,在內(nèi)涵上有了很大的變化。鄉(xiāng)村社會已不再是封閉的、與外部隔絕的、自給自足的、缺乏分工的生產(chǎn)方式和生活方式 ,而與外部、與他人有著十分緊密的聯(lián)系和依存度。 徐勇認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)主要按共同居住、相互聯(lián)系、有共同的認(rèn)同感和歸屬感的標(biāo)準(zhǔn)而建設(shè)。社區(qū)組織既借助于自然村、生產(chǎn)隊等傳統(tǒng)組織資源 ,又不限于傳統(tǒng)的天然的、血緣的、行政的組織限制 ,主要取決于相互的自愿合作。通過這種自愿合作基礎(chǔ)上的社區(qū)組織 ,滿足村民的各種社會化服務(wù)需求 ,為村民的自由自主自治活動提供制度性平臺。(徐勇 ,2005)張曉山則根據(jù)中央文件的界定和農(nóng)村的具體實踐 ,認(rèn)為社區(qū)組織從理論上和政策上被規(guī)定行使的職能可分為三種:一種是替代政府行使的行政職能;另一種是由農(nóng)村社區(qū)的特性所決定的社區(qū)組織本身所固有的社會功能;第三種是作為經(jīng)濟(jì)組織所具有的經(jīng)濟(jì)功能。這也就決定了它的目標(biāo)的多重性。 (張曉山 ,2001)
馬克思在總結(jié)巴黎公社的寶貴經(jīng)驗時指出:“公社 ———這是社會把國家政權(quán)重新收回 ,把它從統(tǒng)治社會、壓制社會的力量變成社會本身的生命力;這是人民群眾把國家政權(quán)重新收回 ,他們組成白己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量;這是人民群眾獲得社會解放的政治形式�！� 對今天農(nóng)村社區(qū)概念的界定 ,必須要揭示城鄉(xiāng)社區(qū)的區(qū)別和聯(lián)系 ,以及反映市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的要求。我們認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)是指一定地域范圍內(nèi) ,以小城鎮(zhèn)為中心地 ,以自身為腹地 ,具有一定互動關(guān)系和共同文化維系力的人口群體 ,并進(jìn)行一定的社會活動的社區(qū)類型;其具有人口密度低 ,同質(zhì)性強(qiáng) ,流動性強(qiáng) ,風(fēng)俗習(xí)慣和生活方式受傳統(tǒng)勢力影響較大 ,社區(qū)成員血緣關(guān)系濃厚等特點(diǎn)。(李長健 ,2006)顯然 ,農(nóng)村社區(qū)發(fā)展具有區(qū)別于城市社區(qū)自身的特點(diǎn) ,從城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行對比考究 ,基于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)著力構(gòu)建社區(qū)發(fā)展理論具有重要現(xiàn)實意義。
二、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的辨證關(guān)系
(一)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的統(tǒng)一性
農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的提出是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)的必然要求 ,而農(nóng)村社區(qū)的深化發(fā)展則是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果。一般來說 ,社區(qū)建設(shè)是一種有目標(biāo)、有計劃引導(dǎo)社會變遷的行動過程。我國現(xiàn)階段鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的要義是在國家全面建設(shè)小康社會的總體框架下 ,通過外部支持和內(nèi)源發(fā)展的結(jié)合 ,以市場化民主化為導(dǎo)向建設(shè)新型的鄉(xiāng)村社區(qū)。通過社區(qū)重建 ,構(gòu)造村民自治的社會基礎(chǔ) ,滿足村民的社會化需求 ,這與以往的鄉(xiāng)村改造最大的不同在于不是單一地實現(xiàn)國家意志 ,而主要是為了滿足農(nóng)民實現(xiàn)富裕、民主、文明的內(nèi)在需求。(徐勇 ,2005)賀雪峰則認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)的核心是立足農(nóng)村、從增加農(nóng)民廣泛福利的角度來打開建設(shè)社會主義新農(nóng)村的思路。從增加農(nóng)民福利方面建設(shè)社會主義新農(nóng)村 ,可以從兩個方面做文章:一是提高農(nóng)村公共品供給水平;二是通過農(nóng)村文化建設(shè)、為農(nóng)民提供非物質(zhì)方面的福利 ,其中任何一個方面都離不開強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村組織在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。 (賀雪峰 ,2006)
有學(xué)者從主體角度探討農(nóng)民權(quán)益保護(hù) ,如從農(nóng)村民主自治角度 ,發(fā)展農(nóng)村民主保護(hù)農(nóng)民的政治權(quán)益 ,還如從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等角度 ,保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益著手。這些探討對于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)發(fā)揮了重要作用 ,但尚未形成系統(tǒng) ,不利于農(nóng)民權(quán)益的全面保護(hù) ,而且隨著社會的發(fā)展 ,農(nóng)民權(quán)益保護(hù)應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)理念的轉(zhuǎn)變 ,不僅僅保護(hù)農(nóng)民的生存權(quán)問題 ,而是促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實現(xiàn) ,以發(fā)展促保護(hù) ,因此應(yīng)以農(nóng)民權(quán)益與農(nóng)民發(fā)展、農(nóng)民發(fā)展與物質(zhì)資料和客體環(huán)境相聯(lián)系 ,促進(jìn)農(nóng)民權(quán)益可持續(xù)、系統(tǒng)保護(hù);而農(nóng)民權(quán)益受到了深層次的保護(hù)這也必將進(jìn)一步推動農(nóng)村社區(qū)的繁榮與發(fā)展。
(二)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的正相關(guān)關(guān)系
構(gòu)建和諧農(nóng)村社區(qū) ,實質(zhì)上是要更好地回答為什么發(fā)展和為誰發(fā)展的問題 ,是在維護(hù)社會公平正義的同時 ,讓社區(qū)公民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果 ,而在促進(jìn)社區(qū)全面發(fā)展和人的全面發(fā)展以及實現(xiàn)社區(qū)公民共享發(fā)展成果方面 ,農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度無疑是不可替代的基本制度安排與保證。農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度作為國家干預(yù)收入分配和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要工具與基本手段 ,具有縮小差距、化解矛盾、實現(xiàn)共享發(fā)展成果等多方面的獨(dú)特功能。第一 ,通過對弱勢群體的援助 ,可以幫助這些群體擺脫生存危機(jī) ,縮小貧福差距、促進(jìn)社會公平正義的實現(xiàn)。第二 ,維護(hù)公共利益 ,真正實現(xiàn)全體公民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展 ,最終促進(jìn)共同福利的最大化。第三 ,客觀上平衡社會關(guān)系 ,緩和乃至化解相關(guān)利益沖突 ,促使社會達(dá)致和諧。歷史和實踐的表明 ,農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度與社區(qū)和諧發(fā)展構(gòu)成了一種密不可分的、正相關(guān)的內(nèi)在聯(lián)系。農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度的保障與維系不僅是社區(qū)和諧發(fā)展的客觀基礎(chǔ) ,而且是社區(qū)和諧發(fā)展的條件。農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度與社區(qū)和諧發(fā)展的正相關(guān)關(guān)系 ,要求我們在構(gòu)建和諧社區(qū)進(jìn)程中必須高度重視農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度 ,并通過健全完善農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度來化解現(xiàn)實社區(qū)問題和社區(qū)矛盾。農(nóng)民權(quán)益伴隨著社會變遷而發(fā)展。在主體多元化、社會關(guān)系與社會利益交疊沖突的現(xiàn)代社會 ,農(nóng)民權(quán)益不能僅通過個人選擇還必須通過不同組織進(jìn)行集體選擇的方法來實現(xiàn) ,農(nóng)民權(quán)益保護(hù)要以動態(tài)發(fā)展的視野 ,在以農(nóng)民為中心的主體發(fā)展權(quán)與以土地為主的客體發(fā)展權(quán)的構(gòu)建維度中 ,以農(nóng)村社區(qū)發(fā)展權(quán)為實踐的時空載體 ,提出基于主客體和諧發(fā)展的社區(qū)發(fā)展權(quán)理論 ,從而尋求農(nóng)民權(quán)益更新、更高層次的保護(hù)。
三、我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀剖析
(一)我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀剖析
農(nóng)民生活穩(wěn)定和生活水平的提高是農(nóng)村改革、發(fā)展與穩(wěn)定的一個重要的表現(xiàn)。農(nóng)民豐衣足食 ,才有農(nóng)村的穩(wěn)定;農(nóng)民生活水平能夠隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷提高 ,農(nóng)民才有盼頭 ,才能安心地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn) ,使農(nóng)村的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠長期地持續(xù)下去。因此 ,以法律手段保障和促進(jìn)農(nóng)民生活的穩(wěn)定及生活水平的不斷提高 ,是依法保障和促進(jìn)農(nóng)村改革、發(fā)展與穩(wěn)定的另一重要環(huán)節(jié)。在影響農(nóng)村穩(wěn)定的所有因素中 ,最重要的莫過于加強(qiáng)對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù) ,而我國目前過重的農(nóng)民負(fù)擔(dān) ,引起了農(nóng)民群眾的強(qiáng)烈不滿。從法律角度講 ,農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面出現(xiàn)的問題是因為我們還沒有完全建立起一套科學(xué)、公平的規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)的法律機(jī)制。這種制度缺陷至少表現(xiàn)在以下三個方面:第一 ,從量的方面來看 ,農(nóng)民負(fù)擔(dān)未能做到適度。如果農(nóng)民的負(fù)擔(dān)超出了他們力所能及的程度 ,或者 ,他們的收人減去各項負(fù)擔(dān)之后不足以維持其基本生活水平 ,這種負(fù)擔(dān)就可能危及農(nóng)民的生存。第二 ,從依據(jù)上看 ,農(nóng)民負(fù)擔(dān)不夠合理。對不應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各種費(fèi)用 ,如果強(qiáng)制讓農(nóng)民承擔(dān) ,對農(nóng)民來說是不公平的。第三 ,從表現(xiàn)形式來看 ,各種負(fù)擔(dān)缺乏應(yīng)有的確定性和穩(wěn)定性。農(nóng)民負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)以規(guī)范化的形式固定下來 ,并保持相對的穩(wěn)定。負(fù)擔(dān)的隨意生一方面使農(nóng)民難以對負(fù)擔(dān)形成合理的預(yù)期 ,進(jìn)而影響農(nóng)民對生產(chǎn)、生活的安排;另一方面 ,也可能為農(nóng)村干部謀取私利 ,加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供可乘之機(jī)。 (李昌麒 ,2001)從總體上看對我國農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)還有待于通過法律途徑進(jìn)一步加強(qiáng)。
(二)我國農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀剖析
農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的滯后。第一城鄉(xiāng)社會的二元結(jié)構(gòu)阻礙了社區(qū)發(fā)展。城鄉(xiāng)間市場的自由流通是新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的源動力 ,而我國長期推行的城鄉(xiāng)二元化社會結(jié)構(gòu)模式始終沒有改變 ,國家通過犧牲農(nóng)村、限制農(nóng)民流動為工業(yè)化提供原始積累 ,城鄉(xiāng)市場的封閉使農(nóng)村社區(qū)難以真正融入社會。這種城市主導(dǎo)型的發(fā)展模式不僅使農(nóng)村資源銳減、環(huán)境惡化、農(nóng)民收入下降 ,而且制約了農(nóng)民自身的創(chuàng)造力 ,使農(nóng)民的主體作用得不到發(fā)揮 ,導(dǎo)致社區(qū)發(fā)展的源動力喪失。第二僵化的農(nóng)村土地制度和其他歧視性政策。首先 ,模糊不清的土地所有權(quán)不僅使那些進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商和以非農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)民永遠(yuǎn)眷戀著土地 ,一方面造成農(nóng)村房屋大量閑置 ,另一方面阻礙了城市工商企業(yè)對農(nóng)村的投資 ,社區(qū)建設(shè)難以有效開展。其次 ,城鄉(xiāng)戶籍制度的區(qū)別 ,使得農(nóng)民成了一種社會或政治身份 ,造成了城市階層對農(nóng)民的嚴(yán)重歧視 ,影響農(nóng)民對新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的熱情。第三制約新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的內(nèi)部因素。其一人員素質(zhì)低。其二管理體制和運(yùn)行機(jī)制乏力。一是政府角色的轉(zhuǎn)換不到位 ,對社區(qū)事務(wù)干涉過多。二是在社區(qū)運(yùn)行機(jī)制上 ,缺乏有活力的領(lǐng)導(dǎo)動員機(jī)制 ,村級組織的號召力和凝聚力弱;沒有形成便捷有效的社區(qū)建設(shè)的參與機(jī)制和系統(tǒng)的社區(qū)規(guī)劃體系。第四制約新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的外部因素。其一農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施滯后。其二國家對社區(qū)建設(shè)投入不足 ,社區(qū)公益資金的來源渠道少。
四、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的國際比較
(一)國外農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀。保護(hù)農(nóng)民權(quán)益 ,一般各發(fā)達(dá)國家都通過農(nóng)業(yè)和農(nóng)村立法的形式進(jìn)行 ,如日本的《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》、法國的《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》中 ,都有如農(nóng)民退休金、農(nóng)村社會保障等保護(hù)農(nóng)民利益的制度 ,這些制度對于我國的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)立法具有重要的借鑒價值。在農(nóng)民利益保護(hù)立法的同時 ,還完善制度運(yùn)行的有效機(jī)制。一方面 ,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)民的組織化程度 ,提高農(nóng)民在市場交易過程中的談判地位 ,保障交易的公平性。另一方面 ,要改善農(nóng)村法治環(huán)境 ,在提高農(nóng)民維權(quán)意識的同時 ,建立農(nóng)村司法救助制度 ,完善農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的法律機(jī)制。
(二)國外農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀。以教育為例;泰國在農(nóng)村教育中就充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)的積極作用。亞洲金融危機(jī)之后 ,泰國采取了新的農(nóng)村發(fā)展策略 ,而農(nóng)村教育發(fā)展是這一新策略的組成部分。泰國的 Krabi 府 KhaoKhram區(qū)轄有6 個村、772 戶人家和 4576 位居民。
他們通過社區(qū)的學(xué)習(xí)化過程 ,而后全社區(qū)共同制定社區(qū)發(fā)展計劃。這個學(xué)習(xí)過程使村民確認(rèn)自己的潛力即他們真正的資本 ,并尋求發(fā)展這種資本的途徑 ,以使社區(qū)自立。這一學(xué)習(xí)過程的本質(zhì)在于幫助社區(qū)從等待或依賴國家及外部機(jī)構(gòu)的資助中解脫出來。在這一過程中 ,社區(qū)的作用主要是:學(xué)習(xí);開展各種類型的經(jīng)濟(jì)活動;發(fā)展管理系統(tǒng);獨(dú)立思考;建立多種聯(lián)系網(wǎng)。國家的作用是:支持學(xué)習(xí)過程;適度的財政支持機(jī)制;稅收措施;支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);支持參與“村民參與研究和發(fā)展”。
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