[ 李柯儀 ]——(2008-5-29) / 已閱14361次
淺論建設(shè)工程中的非法轉(zhuǎn)包及肢解分包
李柯儀
建設(shè)工程非法轉(zhuǎn)包或?qū)⑵涑邪娜拷ㄔO(shè)工程肢解以后以分包的名義變相轉(zhuǎn)包給第三人，長(zhǎng)期以來在建設(shè)工程實(shí)踐中較普遍的現(xiàn)象。雖然我國(guó)《建筑法》、《合同法》及《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)對(duì)于工程轉(zhuǎn)包明確規(guī)定了適用的原則和效力,但對(duì)于工程非法轉(zhuǎn)包，肢解后分包合同處理問題上,仍無較完善的規(guī)定,這使在處理這方面糾紛的案件時(shí),缺乏可操作性。2005年1月1日頒布施行了《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程合同糾紛案件適用法律問題的解釋》，對(duì)非法轉(zhuǎn)包、分包合同效力、工程價(jià)款的取費(fèi)及處理原則雖然作出了新的規(guī)定。但是在具體適用《司法解釋》及對(duì)具體條款的理解上，在司法實(shí)踐中往往出現(xiàn)法官之間、法官與律師之間的意見分歧，不利于糾紛的解決。
一、轉(zhuǎn)包、分包和違法肢解分包工程的含義及特點(diǎn)
1、轉(zhuǎn)包、分包及違法肢解分包的含義
轉(zhuǎn)包是指建設(shè)工程的承包人不行使承包者的管理職能，將其承包的建設(shè)工程倒手轉(zhuǎn)讓給第三人，使該第三人實(shí)際上成為該建設(shè)工程新的承包人的行為。1992年建設(shè)部頒布的建施（1992）第189號(hào)《工程總承包企業(yè)資質(zhì)管理暫行規(guī)定》第十六條明確規(guī)定：“工程總承包企業(yè)不得倒手轉(zhuǎn)包建設(shè)工程項(xiàng)目。前款所稱倒手轉(zhuǎn)包，是指將建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給其他單位承包，只收取管理費(fèi)，不派項(xiàng)目管理班子對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理，不承擔(dān)技術(shù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行為。”所謂的倒手轉(zhuǎn)包也就是在建設(shè)工程項(xiàng)目中存在的轉(zhuǎn)包的不良現(xiàn)象。
建設(shè)工程的分包是指工程總承包人、勘察承包人、設(shè)計(jì)承包人、施工承包人承包建設(shè)工程后，將其承包的某一部分工程或某幾部分，依法發(fā)包給其他具有相應(yīng)資質(zhì)的承包人，與其簽訂承包合同項(xiàng)下的分包合同�？偝邪址Q“交鑰匙承包”，是指建設(shè)工程任務(wù)的總承包，即發(fā)包人將建設(shè)工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工等工程建設(shè)的全部任務(wù)一并發(fā)包給一個(gè)具備相應(yīng)的總承包資質(zhì)條件的承包人，由該承包人負(fù)責(zé)工程的全部建設(shè)工作，直至工程竣工。建設(shè)工程承包合同是發(fā)包人與總承包人或都勘察人、設(shè)計(jì)人、施工人之間訂立的合同，總承包人、勘察、設(shè)計(jì)、施工承包人應(yīng)當(dāng)就承包合同的履行向發(fā)包人承擔(dān)全部的責(zé)任。
非法肢解分包，筆者認(rèn)為是指建設(shè)工程承包人，違反法律、法規(guī)的規(guī)定，將其承包的全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給第三人的行為。
1997年11月1日由八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過，并于1998年3月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)建筑法》（以下簡(jiǎn)稱《建筑法》第二十八條規(guī)定：“禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人�！�1999年頒布施行的《合同法》第二百七十二條第二款進(jìn)一步規(guī)定：“承包人不得將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)包給第三人或者將其承包的全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給第三人。
轉(zhuǎn)包、分包及違法肢解分包的特點(diǎn)及區(qū)別
根據(jù)轉(zhuǎn)包和違法肢解分包的含義，筆者認(rèn)為轉(zhuǎn)包和違法肢解分包具有如下的共同特點(diǎn)：（1）轉(zhuǎn)包人或違法肢解分包人都不履行建設(shè)工程合同中規(guī)定的由承包人履行的全部義務(wù)，包括施工、管理、技術(shù)指導(dǎo)、安全教育及培訓(xùn)等技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律責(zé)任。（2）轉(zhuǎn)包或分包人將合同規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)全部轉(zhuǎn)讓給轉(zhuǎn)承包人，轉(zhuǎn)承包人與原合同發(fā)包人之間建立了新的事實(shí)合同關(guān)系，（原合同主要指發(fā)包人與轉(zhuǎn)包或分包人之間的建設(shè)工程合同）。由此，因轉(zhuǎn)包或違法肢解分包而產(chǎn)生了兩個(gè)不同的合同關(guān)系。合法的分包與非法轉(zhuǎn)包、違法肢解分包的區(qū)別主要有：（1）前者是在符合《合同法》第二百七十二條、《建筑法》第二十九條規(guī)定的情況下依法而簽訂的建設(shè)工程承包合同；而后者是在法律、法規(guī)明令禁止的情況下訂立的建設(shè)工程承包合同。（2）前者是指發(fā)包人與勘察人、設(shè)計(jì)人、施工人分別訂立的勘察、設(shè)計(jì)、施工承包合同或者工程總承包人在承包工程后，在經(jīng)發(fā)包人同意的情況下，將其承包的一部分工程或某幾部分工程，再發(fā)包給其他具備相應(yīng)資質(zhì)條件承包人，與其簽訂承包合同項(xiàng)下的分包合同。而后者是建設(shè)工程承包人，在通過投標(biāo)、中標(biāo)并與發(fā)包人簽訂承包合同后，不履行原合同約定的全部建設(shè)工程任務(wù)，將全部的建設(shè)工程均轉(zhuǎn)包第三人或?qū)⑵涑邪贤?xiàng)下的全部工作肢解后，分別承包給幾個(gè)承包人完成，這樣在轉(zhuǎn)承包人、分承包人與原合同發(fā)包人之間建立了一種潛在的事實(shí)合同關(guān)系。（3）前者必須滿足以下幾個(gè)條件：一、分包必須取得發(fā)包人的同意；二、分包只能是一次分包，即分包單位不得再將其承包的工程分包出去；三、分包必須是分包給具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位；四、總承包人可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位，但不得將主體工程分包出去。 后者是承包人將已承包的工程全部倒手轉(zhuǎn)給他人或者將全部工程肢解后轉(zhuǎn)給若承包人，自已并不實(shí)際履行合同約定義務(wù)。（4）前者只是總承包人將其承包工程的某一部分或幾部分再分包給其他承包人，承包人仍然要履行承包合同約定的全部義務(wù)，并向發(fā)包人負(fù)責(zé)，根據(jù)法律規(guī)定承包人經(jīng)發(fā)包人同意分包的行為是允許的。后者的行為是法律所禁止的。
二、非法轉(zhuǎn)包和違法肢解分包的危害性
在建設(shè)工程承包合同的實(shí)踐中，建設(shè)工程的轉(zhuǎn)包或肢解后分包的行為具有很大的危害性。主要有以下幾個(gè)方面：（一）一些建筑企業(yè)，利用自已具備相應(yīng)資質(zhì)的便利條件，進(jìn)行投標(biāo)、競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)后與發(fā)包人訂立承包合同完成后，將其承包的工程壓價(jià)轉(zhuǎn)包或者將工程肢解后分包給他人，從中牟取不正當(dāng)利益。承包人擅自將其承包的工程轉(zhuǎn)包或肢解后分包他人，違背了發(fā)包人的意志，損害了發(fā)包人的利益。（二）工程的非法轉(zhuǎn)包或肢解后分包，事實(shí)上形成了“層層扒皮、雁過拔毛”惡劣現(xiàn)象，使實(shí)際用于工程建設(shè)的費(fèi)用大大削減，最終導(dǎo)致一些承包人在施工過程中偷工減料；更有甚者，一些工程經(jīng)轉(zhuǎn)包或肢解分包后落入不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的“地下”包工隊(duì)之手，造成建設(shè)工程質(zhì)量低下，出現(xiàn)嚴(yán)重的工程質(zhì)量隱患。使建設(shè)工程成為名副其實(shí)的“豆腐渣”工程，甚至造成重大的質(zhì)量事故，給人民生命財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重的損失。（三）承包人非法轉(zhuǎn)包或肢解后分包，破壞了合同關(guān)系的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。這種行為有可能導(dǎo)致建設(shè)工程管理上的混亂，不能保證建設(shè)工程的質(zhì)是以與安全，容易導(dǎo)致工期延長(zhǎng)，增加建設(shè)成本，損害建設(shè)單位的利益。
三、相關(guān)的法律依據(jù)及司法解釋
1996年4月22日，建設(shè)部、國(guó)家工商行政管理局發(fā)布的《關(guān)于禁止在工程建設(shè)中壟斷市場(chǎng)和肢解發(fā)包工程的通知》中明確規(guī)定：總承包單位需將自已承包的某種工程分包的，在征得建設(shè)單位同意后，亦可分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)，但必須由總包單位統(tǒng)一進(jìn)行管理，切實(shí)承擔(dān)總包責(zé)任。對(duì)于壟斷市場(chǎng)、肢解發(fā)包工程的行為，工商行政管理部門依法嚴(yán)肅查處。1998年3月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)建筑法》（以下簡(jiǎn)稱《建筑法》第二十四條規(guī)定：提倡對(duì)建筑工程實(shí)行總承包，禁止將建筑工程肢解發(fā)包。建筑工程的發(fā)包單位可以將建筑工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)一并發(fā)包給一個(gè)工程總承包單位，也可以將建筑工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)的一項(xiàng)或者多項(xiàng)發(fā)包給一個(gè)工程承包單位；但是，不得將應(yīng)當(dāng)由一個(gè)承包單位完成的建筑工程肢解成若干部分發(fā)包給幾個(gè)承包單位。第二十八條規(guī)定：禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人。第二十九條規(guī)定：建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位；但是，除總承包合同中約定的分包外，必須經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可。施工總承包的，建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成。建筑工程總承包單位按照總承包合同的約定對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)；分包單位按照分包合同的約定對(duì)總承包單位負(fù)責(zé)�？偝邪鼏挝缓头职鼏挝痪头职こ虒�(duì)建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任。禁止總承包單位將工程分包給不具備個(gè)應(yīng)資質(zhì)條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包。1999年頒布施行的《合同法》第二百七十二條進(jìn)一步規(guī)定：發(fā)包人可以與總承包人訂立建設(shè)工程合同，也可以分別與勘察人、設(shè)計(jì)人、施工人訂立勘察、設(shè)計(jì)、施工承包合同。發(fā)包人不得將應(yīng)當(dāng)由一個(gè)承包人完成的建設(shè)工程肢解成若干部分發(fā)包給幾個(gè)承包人�？偝邪嘶蛘呖辈�、設(shè)計(jì)、施工承包人經(jīng)發(fā)包人同意，可以將自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果與總承包人或者勘察、設(shè)計(jì)、施工承包人向發(fā)包人承擔(dān)連帶責(zé)任。承包人不得將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)包給第三人或者將其承包的全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給第三人。禁止承包人將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包。建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由承包人自行完成。
四、值得探討的與建設(shè)工程非法轉(zhuǎn)包、違法分包相關(guān)聯(lián)的問題
1、掛靠經(jīng)營(yíng)問題
由于建筑工程質(zhì)量與人民生命、財(cái)產(chǎn)安全休戚相關(guān)，因此國(guó)家對(duì)建筑施工企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。但是由于我國(guó)建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)激烈，于是借用資質(zhì)的現(xiàn)象就“應(yīng)運(yùn)而生”了，這里的“借用資質(zhì)”既包括沒有資質(zhì)的個(gè)人、單位向有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)借用資質(zhì)，又包括低資質(zhì)的建筑施工企業(yè)向高資質(zhì)的建筑施工企業(yè)借用資質(zhì)以求與建設(shè)項(xiàng)目要求相適應(yīng)，這種行為在法律上被稱為“掛靠”。
掛靠人一般沒有從事建筑活動(dòng)的主體資格，或者雖有從事建筑活動(dòng)的資格，但不具備與建設(shè)項(xiàng)目的要求相適應(yīng)的資質(zhì)等級(jí)；被掛靠的施工企業(yè)具有與建設(shè)項(xiàng)目的要求相適應(yīng)的資質(zhì)等級(jí)證書，但往往缺乏承攬?jiān)摴こ添?xiàng)目的手段和能力；被掛靠的施工企業(yè)向掛靠人收取一定數(shù)額的“管理費(fèi)”。掛靠人以被掛靠企業(yè)的名義對(duì)外訂立合同以及辦理有關(guān)手續(xù)，被掛靠人完全不履行建設(shè)工程承包合同規(guī)定的全部義務(wù)，不對(duì)實(shí)際施工活動(dòng)實(shí)施管理，所謂的管理費(fèi)實(shí)際上是掛靠費(fèi)。
由于掛靠所產(chǎn)生的危害性很多， 特別是一些不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的掛靠人，更容易造成建設(shè)工程質(zhì)量低下，出現(xiàn)嚴(yán)重的工程質(zhì)量隱患。
關(guān)于聯(lián)合共同承包的問題
《建筑法》第二十七條規(guī)定：大型建筑工程或者結(jié)構(gòu)復(fù)雜的建筑工程，可以由兩個(gè)以上的承包單位聯(lián)合共同承包。共同承包的保方對(duì)承包合同的履行承擔(dān)連帶責(zé)任。兩個(gè)以上不同資質(zhì)等級(jí)的單位實(shí)行聯(lián)合共同承包的，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)低的業(yè)務(wù)許可范圍承攬工程。《招標(biāo)投標(biāo)法》也存在相似的規(guī)定。但是，“聯(lián)合共同承包”在國(guó)內(nèi)的建設(shè)工程實(shí)踐中比較少見。因?yàn)檫@里的“聯(lián)合共同承包”并不具備《民法通則》所規(guī)定的民事主體資格，《民法通則》規(guī)定的“法人型聯(lián)營(yíng)”；因?yàn)椤胺ㄈ诵吐?lián)營(yíng)”是以“聯(lián)營(yíng)”后的新的法人出現(xiàn)的，它是以新的法人自身的資質(zhì)條件承擔(dān)工程的。根據(jù)現(xiàn)行《建筑法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于聯(lián)合共同承包人，并不符合《民法通則》所規(guī)定“法人型聯(lián)營(yíng)”，同樣也不是“合伙型聯(lián)營(yíng)”。無論是《建筑法》或者是《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于“聯(lián)合”的規(guī)定模糊不清，界定不明，造成了在建設(shè)工程施工合同實(shí)踐中缺乏可操作性�！ �
五、應(yīng)注重建筑市場(chǎng)中非法轉(zhuǎn)包、肢解分包的法律制度的完善和監(jiān)督管理力度的加大
盡管建筑工程的非法轉(zhuǎn)包、肢解分包行為在立法過程中已經(jīng)引起相關(guān)部門的重視，但是在建設(shè)工程市場(chǎng)上仍存在大量的非法轉(zhuǎn)包、肢解分包現(xiàn)象。市場(chǎng)監(jiān)督管理失控的情形，在建筑市場(chǎng)發(fā)展的過程中更是時(shí)有發(fā)生，非法轉(zhuǎn)包、違法肢解分包、非法掛靠等行為的存在，致使在建設(shè)工程施工過程中偷工減料，出現(xiàn)大量的“豆腐渣”工程的存在，重大的工程質(zhì)量事故時(shí)有發(fā)生，經(jīng)國(guó)家和人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了重大的損失。破壞了建筑市場(chǎng)正常的生產(chǎn)秩序，侵害了國(guó)家和社會(huì)利益；低素質(zhì)勞動(dòng)力的進(jìn)入，也是工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)的隱患；現(xiàn)實(shí)中，承發(fā)包雙方之間不平等的情況大量存在，分包人的合法權(quán)益因此受到損害；甚至在建筑工程招投標(biāo)、工程承包過程中，一些人以不正當(dāng)?shù)氖侄�，進(jìn)行“暗箱操作”對(duì)招標(biāo)方的工作人員行賄、提供回扣進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，滋生了腐敗。建筑市場(chǎng)的日益發(fā)展同時(shí)，也呼喚著法律制度的進(jìn)一步完善，同時(shí)在立法上也要加大建筑市場(chǎng)行政監(jiān)督管理方面的力度。
