[ 俞云鶴 ]——(2008-4-26) / 已閱15063次
誰(shuí)該主管無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作——《云南省無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)條例》的啟示
俞云鶴
《云南省無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)條例》是全國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作的地方性法規(guī)。本文就該條例對(duì)無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作主管部門(mén)的規(guī)定作些評(píng)析，以期對(duì)相關(guān)立法調(diào)研工作有所裨益。
云南省人大常委會(huì)于2008年3月28日審議通過(guò)的《云南省無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)條例》，將于2008年6月1日起正式實(shí)施。該條例是全國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作的地方性法規(guī)，具有不少亮點(diǎn)，值得研究和借鑒。本文就該條例對(duì)無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作主管部門(mén)的規(guī)定作些評(píng)析，以期對(duì)我們正在進(jìn)行的相關(guān)立法調(diào)研工作有所裨益。
《云南省無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)條例》的一大亮點(diǎn)，是在地方性法規(guī)中第一次確立無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)為無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作的主管部門(mén)。該條例第六條明確規(guī)定：
“省、州（市）無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)和縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)無(wú)線電管理工作的機(jī)構(gòu)主管無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作。
其他有關(guān)部門(mén)按照各自的職責(zé)，做好無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)的相關(guān)工作�！�
然而，對(duì)云南的這一規(guī)定，目前存在另外一種觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和原國(guó)家環(huán)�？偩�1997年發(fā)布的《電磁輻射環(huán)境保護(hù)管理辦法》的規(guī)定，電磁環(huán)境保護(hù)工作是由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的，其他機(jī)構(gòu)如要來(lái)管理就是“越權(quán)”行為;而且無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作是電磁環(huán)境保護(hù)工作的組成部分，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)來(lái)管理。因此，《云南省無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)主管無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作，是不合法的。
我們認(rèn)為，《云南省無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)條例》對(duì)無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作主管部門(mén)的規(guī)定，是對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)有關(guān)電磁環(huán)境保護(hù)規(guī)定的充實(shí)和創(chuàng)新，是在地方立法領(lǐng)域解放思想、勇于創(chuàng)新的結(jié)果，是完全合法的。我們堅(jiān)決支持由無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)主管無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作。主要理由如下：
一、符合現(xiàn)行無(wú)線電管理法規(guī)的規(guī)定。
《中華人民共和國(guó)無(wú)線電管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，為了有效利用無(wú)線電頻譜資源，保證各種無(wú)線電業(yè)務(wù)的正常進(jìn)行，必須維護(hù)空中電波秩序，加強(qiáng)無(wú)線電管理。雖然由于受到當(dāng)時(shí)歷史條件的局限，在法規(guī)條文中沒(méi)有出現(xiàn)“無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)”的文字，但從實(shí)際意義上看，當(dāng)時(shí)所稱(chēng)“維護(hù)空中電波秩序”就屬于現(xiàn)在所稱(chēng)“無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)”的范疇�！吨腥A人民共和國(guó)無(wú)線電管理?xiàng)l例》的許多規(guī)定，現(xiàn)在來(lái)看，其實(shí)就是無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)的具體規(guī)范。因此，可以說(shuō)，無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作本來(lái)就是無(wú)線電管理的題中之義。《云南省無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)條例》根據(jù)《中華人民共和國(guó)無(wú)線電管理?xiàng)l例》，規(guī)定無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)主管無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作，是無(wú)可非議的。
二、與現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的規(guī)定不抵觸。
同樣由于受到當(dāng)時(shí)歷史條件的局限，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》在法律條文中既沒(méi)有出現(xiàn)“無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)”的文字，也沒(méi)有相應(yīng)的無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)的規(guī)范。此后，我國(guó)相繼出臺(tái)了屬于環(huán)保法律體系的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《放射性污染防治法》等法律，但就是沒(méi)有出臺(tái)《電磁污染防治法》。換言之，在國(guó)家立法層面上，關(guān)于電磁環(huán)境保護(hù)以及無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作，至今還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的法律。因此，《云南省無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)條例》對(duì)無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作主管部門(mén)的規(guī)定與現(xiàn)行環(huán)保法律、法規(guī)的規(guī)定并不抵觸。認(rèn)為云南的這一規(guī)定不合法，是沒(méi)有法律依據(jù)的。
三、部門(mén)規(guī)章不能約束地方性法規(guī)的規(guī)定。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，原國(guó)家環(huán)�？偩钟�1997年發(fā)布的《電磁輻射環(huán)境保護(hù)管理辦法》確有規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)本轄區(qū)電磁輻射環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。這一規(guī)章的執(zhí)行情況如何，筆者沒(méi)有調(diào)查，不敢妄言。但是，從環(huán)保部門(mén)對(duì)于已經(jīng)有法可依的水、大氣、噪聲污染等實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的實(shí)際效果來(lái)看，離法律和人民的要求尚有相當(dāng)距離。在電磁輻射環(huán)境保護(hù)工作方面，原國(guó)家環(huán)�？偩纸陙�(lái)對(duì)電磁輻射環(huán)境作了摸底調(diào)查工作，此外還做了什么重要工作，我們普通百姓就不清楚了。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，地方人大或者地方政府在符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的前提下，有權(quán)制定相應(yīng)地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，部門(mén)規(guī)章并不能無(wú)條件地約束地方性法規(guī)的規(guī)定。因此，僅憑原環(huán)�？偩帧峨姶泡椛洵h(huán)境保護(hù)管理辦法》這一規(guī)章，就認(rèn)為地方性法規(guī)確定無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)主管無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作是“越權(quán)”，那是站不住腳的。
四、符合解放思想、勇于創(chuàng)新的立法新思路。
《云南省無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)條例》在全省范圍內(nèi)確立無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)為無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作的主管部門(mén)，這在全國(guó)是開(kāi)創(chuàng)性的。至于在民用機(jī)場(chǎng)電磁環(huán)境保護(hù)地方性立法上，許多省市近年來(lái)出臺(tái)的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，都規(guī)定無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)為主管部門(mén)或者共管的主要部門(mén)。例如，四川省人大常委會(huì)于2001年9月通過(guò)的《四川省民用機(jī)場(chǎng)凈空及電磁環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府城市規(guī)劃、無(wú)線電管理、公安、氣象、環(huán)保、工商等行政主管部門(mén)，依據(jù)本條例履行民用機(jī)場(chǎng)凈空及電磁環(huán)境保護(hù)職責(zé)”。廣東省政府于2007年2月發(fā)布的《廣東省民用機(jī)場(chǎng)電磁環(huán)境保護(hù)規(guī)定》明確要求：“民航、無(wú)線電、城市規(guī)劃等行政主管部門(mén)依照有關(guān)法律、法規(guī)以及本規(guī)定，履行民用機(jī)場(chǎng)電磁環(huán)境的保護(hù)職責(zé)”。最近，國(guó)務(wù)院法制辦在全國(guó)范圍內(nèi)征求對(duì)《中華人民共和國(guó)民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》的意見(jiàn)。該條例（征求意見(jiàn)稿）在第九章“民用機(jī)場(chǎng)電磁環(huán)境保護(hù)”中，明確規(guī)定：“民用機(jī)場(chǎng)電磁環(huán)境保護(hù)區(qū)域由民用機(jī)場(chǎng)所在地的地方無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)會(huì)同地區(qū)民用航空管理機(jī)構(gòu)按照國(guó)家無(wú)線電管理有關(guān)規(guī)定和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)確定，并向社會(huì)公布”，并相應(yīng)規(guī)定了無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)實(shí)施民用機(jī)場(chǎng)電磁環(huán)境保護(hù)的規(guī)范�？梢哉f(shuō)，對(duì)于電磁環(huán)境保護(hù)工作，從中央到地方都已經(jīng)引起了重視，并且在立法思路包括對(duì)電磁環(huán)境保護(hù)工作主管部門(mén)的設(shè)定等方面，認(rèn)真貫徹解放思想，敢于創(chuàng)新的十七大精神，有了新的立法思路�！对颇鲜o(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)條例》確立無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)為無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作的主管部門(mén)，是符合解放思想、勇于創(chuàng)新的立法新思路的。
我們深信，隨著《云南省無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)條例》作為第一部無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)地方法規(guī)的出臺(tái)，必將引來(lái)全國(guó)各地?zé)o線電電磁環(huán)境保護(hù)地方立法的相繼出臺(tái)，無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)主管無(wú)線電電磁環(huán)境保護(hù)工作的制度必將日益規(guī)范化、法治化。
(2008.4.26)
