[ 卞軍民 ]——(2007-11-6) / 已閱15713次
認(rèn)真貫徹《綱要》 強化行政執(zhí)法監(jiān)督
《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）頒布實施以來，我市依法行政工作堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，堅持科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真貫徹《綱要》，按照“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的要求，大力推進(jìn)依法行政，特別是在理順行政執(zhí)法體制、規(guī)范行政執(zhí)法行為和強化行政行為監(jiān)督方面做出了積極努力，行政執(zhí)法能力和行政執(zhí)法效率得到了提升，為打造“平安杭州”，構(gòu)建和諧社會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了推動和保障的作用。現(xiàn)將有關(guān)情況交流如下：
一、理順行政執(zhí)法體制機制
依法行政即行政主體行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)時必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定，法律是行政主體據(jù)以活動和人們評判行政活動的標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)責(zé)分明的行政執(zhí)法體制，是搞好行政執(zhí)法的基礎(chǔ)；能否理順行政執(zhí)法體制，直接關(guān)系著行政執(zhí)法的質(zhì)量和效率。因此，解決行政執(zhí)法中存在的種種問題，在很大程度上必須要借助于行政執(zhí)法體制機制的理順。
（一）做好行政執(zhí)法主體資格的清理和確認(rèn)工作。
行政執(zhí)法主體資格，是指一定的社會組織能夠行使行政職權(quán)、實施行政管理所必須具有的條件和能力。通過行政執(zhí)法主體資格的確認(rèn)，有利于分清和追究違法執(zhí)法所引起的法律責(zé)任，有利于行政執(zhí)法的合法、有效實施，促進(jìn)依法行政。在具體的行政執(zhí)法實踐中由于行政執(zhí)法主體的不適格，造成了行政執(zhí)法過程產(chǎn)生一些比較突出的問題。如行政執(zhí)法部門爭管轄、爭處罰、越權(quán)處罰、重復(fù)處罰和扯皮漏罰的現(xiàn)象時有發(fā)生；對行政相對人隨意檢查、重復(fù)檢查、多頭檢查、多級檢查的現(xiàn)象隨處可見；越權(quán)執(zhí)法和行政執(zhí)法不作為的現(xiàn)象依然存在；受經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)動而以行政執(zhí)法權(quán)力為本部門、本單位甚至個人謀利益的現(xiàn)象屢禁不止；等等。這些問題的存在，當(dāng)然有其它方面的原因如立法上的原因，即立法中對行政執(zhí)法管轄權(quán)規(guī)定的不夠明確，而且往往對同一個管理相對人和同一個管理相對事務(wù)規(guī)定了兩個或者兩級以上的管轄主體。為了克服以上問題的出現(xiàn)，我市嚴(yán)格界定了行政處罰的實施機關(guān)和組織，明確規(guī)定行政處罰原則上只能由行政機關(guān)實施，非行政機關(guān)的企、事業(yè)單位未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，不得行使行政處罰權(quán)；沒有法律、法規(guī)或規(guī)章的明確規(guī)定，行政機關(guān)不得委托事業(yè)單位實施行政處罰。這些規(guī)定對規(guī)范行政執(zhí)法主體，確保行政處罰權(quán)由具備行政執(zhí)法主體資格的機關(guān)、組織和人員行使，保障執(zhí)法人員依法履行職責(zé)，維護(hù)執(zhí)法機關(guān)的權(quán)威發(fā)揮了重要作用�！毒V要》頒布實施后，市政府根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定規(guī)定”對行政執(zhí)法主體進(jìn)行認(rèn)真清理，對委托執(zhí)法單位進(jìn)行認(rèn)真審查，按照提議、決定、批準(zhǔn)、公告的程序，確認(rèn)公布了行政處罰實施主體149個，確認(rèn)行政許可實施主體63個。通過審查行政執(zhí)法主體資格，解決了行政執(zhí)法主體混亂的狀況，理順了行政執(zhí)法職能分工，有效遏制亂執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和多頭執(zhí)法等現(xiàn)象�！秶鴦�(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）下發(fā)后，我市按照省、市政府有關(guān)要求，按照行政處罰、行政許可、行政強制、行政給付、行政確認(rèn)、行政裁決、行政征收、登記備案、其他行政行為具體行政執(zhí)法職能，全面開展行政執(zhí)法主體的清理工作。對于因部門職能交叉、職責(zé)不清而無法確認(rèn)的，由縣級以上政府法制工作機構(gòu)商機構(gòu)編制部門審核確定，并報同級人民政府批準(zhǔn)。
（二）做好行政執(zhí)法職能職責(zé)的梳理和確定工作。
行政執(zhí)法部門職能交叉、職責(zé)不清，是產(chǎn)生行政執(zhí)法工作推諉扯皮、群眾“辦事難”的根源，也是影響行政執(zhí)法效能低下的癥結(jié)所在。我市緊密聯(lián)系行政執(zhí)法工作實際，緊緊抓住理順行政執(zhí)法職能這項“牛鼻子”工程，力求使行政執(zhí)法部門職能從錯位的地方正位，從越位的地方退位，從缺位的地方補位。2004年，我們對全市85個行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法職能運行情況作了深入的調(diào)查研究，摸清了市級行政執(zhí)法部門職能運行中存在的問題，尤其對群眾反響較大、且長期積累下來的“老大難”問題，進(jìn)行認(rèn)真的分析、梳理和歸并。在此基礎(chǔ)上，多次召開相關(guān)部門座談會，進(jìn)行反復(fù)溝通、協(xié)調(diào)，同時還征求了部分市人大代表和政協(xié)委員的意見，形成了較為一致的意見。同時，為了確保行政執(zhí)法職能的梳理和確定合法、合理且操作性強，我們按照“五項原則”進(jìn)行嚴(yán)格的審定。一是依法定職能的原則。比如依據(jù)有關(guān)法規(guī)，對西湖水域水上交通安全監(jiān)督管理職責(zé)問題，明確了交通部門與西湖風(fēng)景名勝區(qū)的各自職責(zé)。二是上下基本對應(yīng)的原則。比如原現(xiàn)代物流管理機構(gòu)設(shè)在貿(mào)易部門，而省里設(shè)在發(fā)改委，現(xiàn)將該機構(gòu)改設(shè)在市發(fā)改委。三是一家管理為主的原則。比如原對流動無照商販違法銷售行為查處，涉及行政執(zhí)法、林水、文化、公安等多個部門，現(xiàn)明確由行政執(zhí)法局為主負(fù)責(zé)查處，其他部門配合。四是權(quán)責(zé)一致的原則。比如原戶外廣告設(shè)立審批部門多，但后續(xù)安全監(jiān)管職責(zé)不明確的問題，現(xiàn)重新界定了市城管辦、市工商局等部門戶外廣告設(shè)置審批的權(quán)限，明確戶外廣告設(shè)置后的安全監(jiān)管工作由市城管辦負(fù)責(zé)。五是方便辦事的原則。比如原建設(shè)工程招投標(biāo)綜合管理工作在分工上存在爭議，現(xiàn)結(jié)合公共資源交易管理體制改革，明確招投標(biāo)綜合管理由公共資源交易管委會辦公室承擔(dān)，所涉及的事項集中到統(tǒng)一的辦事窗口，方便了辦事單位，強化了服務(wù)功能。經(jīng)過全市上下的共同努力，目前市直行政執(zhí)法部門已基本理順了72項行政職能，像微電子等行業(yè)管理職能歸口、外商獨資項目立項審批職能、城區(qū)河道管理分工、流浪乞討無主病人的醫(yī)藥費管理等問題都得到了有效解決，行政執(zhí)法職責(zé)清晰且按職履責(zé)情況得到了很大改善，行政執(zhí)法效率得到明顯提升，受到了廣大群眾的高度稱贊。
（三）做好推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)開展工作。
我市各級黨委和政府牢固樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，始終把行政執(zhí)法體制改革作為高起點推進(jìn)依法行政的重要工作和構(gòu)建“和諧杭州”的戰(zhàn)略舉措來抓。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》關(guān)于開展相對集中行政處罰權(quán)的要求，繼我市于2001年9月率先在全省正式開展城市管理領(lǐng)域里相對集中行政處罰權(quán)試點（市及老城區(qū)）工作后，又陸續(xù)在蕭山區(qū)、余杭區(qū)、富陽市、建德市、臨安市、桐廬縣開展了城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作，全面履行七項職能（市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政公用、環(huán)境保護(hù)方面的社會生活噪聲污染和建筑施工噪聲污染及城市飲食服務(wù)業(yè)排污行為、工商管理方面的無照商販、公安交通管理方面的侵占道路行為），加大了城市管理行政執(zhí)法力度。同時，我市還按照上級的有關(guān)要求積極做好文化、交通、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)的調(diào)研、論證和實施工作。實踐證明，開展相對集中行政處罰權(quán)，是解決多頭執(zhí)法向統(tǒng)一執(zhí)法的實質(zhì)性跨越，有利于提高綜合執(zhí)法的效率和力度；是整體管理城市的內(nèi)在要求，有利于解決城市管理工作中的交叉點和空白點；是解決“城市綜合癥”，落實長效管理的根本途徑，有利于提升城市品位和形象；有利于加強隊伍自身建設(shè)，改善人民群眾生活環(huán)境，推進(jìn)構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程。我市通過行政執(zhí)法體制改革和努力構(gòu)建和諧行政執(zhí)法環(huán)境，城市面貌得到了進(jìn)一步改善，據(jù)對全市5000名市民進(jìn)行問卷調(diào)查，結(jié)果有10.2%的人認(rèn)為市區(qū)城市管理整體情況“好”，有59.7%的人認(rèn)為“較好”，兩項合計達(dá)69.9%。在獲得了“國家衛(wèi)生城市”、“全國創(chuàng)建文明城市工作先進(jìn)城市”、“中國優(yōu)秀旅游城市”、“全國環(huán)境綜合整治優(yōu)秀城市”、“國家園林城市”、“全國綠化先進(jìn)單位”、聯(lián)合國“人居獎”、“中國人居環(huán)境獎”等榮譽稱號的同時，市民對城市管理的滿意度也在逐年提高。
二、規(guī)范行政執(zhí)法行為
規(guī)范行政執(zhí)法行為，是建設(shè)社會主義和諧社會的迫切需要。行政執(zhí)法部門擔(dān)負(fù)著貫徹實施法律法規(guī)的繁重任務(wù)，其執(zhí)法活動面廣量大，與人民群眾的切身利益息息相關(guān)。只有高度重視當(dāng)事人的權(quán)利和利益，根據(jù)群眾的愿望和呼聲不斷改進(jìn)執(zhí)法工作，才能有效地維護(hù)公共秩序和公民的合法權(quán)益，同時也會贏得行政相對人的理解和信任。我市著重做好以下四個方面工作：
（一）積極推行行政執(zhí)法公開
行政執(zhí)法公開是規(guī)范行政執(zhí)法行為的重要途徑和手段之一，它從公開、公正、公平的基本原則出發(fā)，把行政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)向全社會公開宣示，使其作出鄭重承諾，接受社會監(jiān)督，從而促進(jìn)行政執(zhí)法的公開、公正、公平，推動行政執(zhí)法部門的依法行政。為了強化行政執(zhí)法公開的力度，我市2004年10月1日實施了《杭州市政府信息公開規(guī)定》，要求各級政府和行政執(zhí)法部門除了涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個人隱私的事項外，公眾通過市政府設(shè)立統(tǒng)一的政府及部門門戶網(wǎng)站，定期公開發(fā)行政府信息�？蚶脠罂�、廣播、電視等其他媒體，在政府機關(guān)主要辦公地點等地設(shè)立的公共查閱室、資料索取點、政府信息公告欄、電子屏幕等場所或者設(shè)施，定期召開政府新聞發(fā)布會和設(shè)立政府信息公開服務(wù)熱線等多種形式，及時獲取政府應(yīng)公開的所有信息。信息公開規(guī)定還明確了政府及部門信息公開的責(zé)任，并將落實該規(guī)定情況列入依法行政和政府工作目標(biāo)考核。各行政執(zhí)法部門都能高標(biāo)準(zhǔn)的按照信息公開規(guī)定要求，在部門網(wǎng)站、辦公場所對本部門的行政執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法范圍、職責(zé)權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)條件、程序步驟、具體時限、行政決定及責(zé)任追究、監(jiān)督形式進(jìn)行了全面公開，及時進(jìn)行信息更新。通過三年來的實踐證明，推行行政執(zhí)法公開，對規(guī)范行政行為，推進(jìn)依法行政，密切干群關(guān)系，增強政府在人民群眾中公信力、凝聚力起到了重要的作用。同時，也為改善和優(yōu)化我市投資環(huán)境起到了積極的推動作用。
（二）細(xì)化完善行政執(zhí)法程序
沒有程序的公正，就沒有實體的公正。公正合理的程序不僅是實體正確的重要保障，而且有利于防止執(zhí)法者濫用權(quán)力，有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。多年來行政執(zhí)法中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、甚至執(zhí)法犯法的問題，其根本性、源頭性原因就在于缺少全面、具體、嚴(yán)密、有效的執(zhí)法程序規(guī)范，這些問題不僅直接影響了行政執(zhí)法部門辦案質(zhì)量，侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且損害了法律的尊嚴(yán)和行政執(zhí)法部門的形象。目前，我國只有《行政處罰法》、《行政許可法》明確規(guī)定了處罰和許可所要經(jīng)過的程序，而其他行政執(zhí)法行為的具體程序法律規(guī)定的較少，有的甚至還沒有給予明確規(guī)定，大多原則性強而操作性較差�！度舾梢庖姟废掳l(fā)后，我市在原來已規(guī)范行政執(zhí)法程序工作的基礎(chǔ)上，本著保障相對人權(quán)益、執(zhí)法為民便民、規(guī)范行政行為的要求，統(tǒng)一要求各級政府和行政執(zhí)法部門在梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權(quán)、確定執(zhí)法責(zé)任的同時，對每一個執(zhí)法行為都要制定具體的執(zhí)法工作程序。各行政執(zhí)法部門按照要求，根據(jù)本部門行政執(zhí)法特點和具體執(zhí)法要求，對法定的執(zhí)法程序制定了相應(yīng)的細(xì)則，采用流程圖（表）與文字說明相結(jié)合的方式，細(xì)化完善每一執(zhí)法行為的每一個環(huán)節(jié)、每一項措施，使每一項程序都有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、具體的操作方式，其中包括文明執(zhí)法、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法時效、執(zhí)法紀(jì)律及行為相對人運用法律手段保護(hù)自己合法權(quán)益的投訴渠道，對執(zhí)法行為的程序評價制約及其回執(zhí)、行政執(zhí)法責(zé)任追究直至處理等等。同時，各個崗位的執(zhí)法程序做到了有機銜接。對于有行使行政自由裁量權(quán)的部門，在法定的自由裁量幅度內(nèi)，制定了系統(tǒng)內(nèi)部自由裁量操作規(guī)定，明確條件、標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)程序。通過細(xì)化完善行政執(zhí)法程序，使執(zhí)法環(huán)節(jié)清晰、執(zhí)法形式正確、執(zhí)法時限明確、崗位銜接密切，執(zhí)法活動流暢，有效地遏制了行政權(quán)力尋租現(xiàn)象的滋生。
（三）加強行政執(zhí)法制度建設(shè)
為了切實保障和促進(jìn)行政執(zhí)法部門依法行政，我市高度重視與依法行政相配套的制度建設(shè)。近幾年來，市政府先后出臺了《杭州市行政執(zhí)法監(jiān)督檢查暫行規(guī)定》、《杭州市行政執(zhí)法責(zé)任制暫行規(guī)定》、《杭州市規(guī)范性文件備案規(guī)定》、《杭州市重大行政處罰決定備案審查規(guī)定》、《杭州市行政處罰聽證程序?qū)嵤┮?guī)定》、《杭州市行政執(zhí)法錯案責(zé)任追究辦法》、《杭州市審批制度改革若干規(guī)定》、《杭州市行政審批責(zé)任及其追究辦法》、《杭州市政府信息公開規(guī)定》、《杭州市實施行政許可工作制度》、《杭州市網(wǎng)上行政許可行政審批行為實時監(jiān)督辦法（試行）》等政府規(guī)章、制度，形成了較為嚴(yán)密地規(guī)范行政執(zhí)法行為的制度體系。各行政執(zhí)法單位內(nèi)部也狠抓建章立制工作，加強自我監(jiān)督，不斷規(guī)范執(zhí)法行為，確保行政執(zhí)法的合法、及時、公正、有效。按照《綱要》和《若干意見》的要求，原來我市的《杭州市行政執(zhí)法責(zé)任制暫行規(guī)定》、《杭州市行政執(zhí)法錯案責(zé)任追究辦法》已不適應(yīng)目前依法行政工作形勢的需要，市政府已將這兩件政府規(guī)章的修訂列入了2006年度政府立法項目計劃，修訂后的《杭州市行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》將于近期出臺施行。
（四）扎實推行行政執(zhí)法責(zé)任制
推行行政執(zhí)法責(zé)任制，對建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機制，防止行政權(quán)力的缺失和濫用，保證人民的權(quán)力真正為人民謀利益，具有重要的意義。我市緊緊圍繞依法治國的方針，在建設(shè)法治政府的進(jìn)程中抓住“依法行政”這一核心內(nèi)容，認(rèn)真貫徹落實《綱要》、《若干意見》，把建立和深化完善行政執(zhí)法責(zé)任制作為依法行政的主要“抓手”，在全市大力推行，取得了明顯的成效。2003年9月，我市召開全市依法行政工作會議，總結(jié)了第一輪（1997年開始）行政執(zhí)法責(zé)任制開展情況，部署了今后五年我市依法行政和推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作任務(wù)，市長與重新確定的46個行政執(zhí)法責(zé)任制責(zé)任單位簽訂《行政執(zhí)法責(zé)任書》。2004年，《行政許可法》和《綱要》頒布實施，我市各級政府和行政執(zhí)法部門開展了大規(guī)模的宣傳和學(xué)習(xí)活動，按照《行政許可法》的要求清理許可主體、許可事項，按照《綱要》依法界定執(zhí)法責(zé)任、規(guī)范執(zhí)法程序、明確責(zé)任追究。2005年，我市按照《若干意見》的要求和省政府的統(tǒng)一部署，組織對各行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行梳理，并做好行政執(zhí)法職權(quán)的分解、行政執(zhí)法責(zé)任的確定和行政執(zhí)法責(zé)任制配套制度完善的工作。我市在抓行政執(zhí)法責(zé)任制落實的同時，堅持“注重實效”的原則，嚴(yán)格組織行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核工作，做到“四個結(jié)合”：一是把行政執(zhí)法責(zé)任制同執(zhí)法檢查相結(jié)合。把實施責(zé)任制的情況作為執(zhí)法檢查的一項重要內(nèi)容，進(jìn)行綜合評分考評，推動了行政執(zhí)法責(zé)任制的有效落實。二是把行政執(zhí)法責(zé)任制同行政執(zhí)法部門效能建設(shè)相結(jié)合。通過行政執(zhí)法責(zé)任制的建立，行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員不斷增強依法行政的責(zé)任感，提高了依法辦事的自覺性行政執(zhí)法效率。三是把行政執(zhí)法責(zé)任制同行政執(zhí)法公開相結(jié)合起來。實行行政執(zhí)法公開是增強行政執(zhí)法透明度的重要措施。各行政執(zhí)法部門積極地把行政執(zhí)法責(zé)任制的各項具體內(nèi)容落實到公開的內(nèi)容之中，建立起投訴電話、投訴信箱、網(wǎng)上投訴，自覺加強自我約束監(jiān)督和接受群眾、輿論的監(jiān)督。四是把行政執(zhí)法責(zé)任制同政府目標(biāo)管理考核相結(jié)合。市政府目標(biāo)考核把行政執(zhí)法責(zé)任制作為一項目標(biāo)納入考核，將行政執(zhí)法責(zé)任制任務(wù)有無完成，有無責(zé)任案件的發(fā)生，人民群眾是否滿意，同單位政績、獎懲等掛起鉤來，有效地促進(jìn)了行政執(zhí)法責(zé)任制落到實處。
三、強化行政執(zhí)法監(jiān)督
黨的十六大提出“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政”�！毒V要》著眼于行政權(quán)的監(jiān)督，提出“完善行政監(jiān)督制度和機制，強化對行政行為的監(jiān)督”。執(zhí)法，是法實現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而執(zhí)法監(jiān)督是法實現(xiàn)的保障。對于各級政府和各行政執(zhí)法部門而言，執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督這兩個環(huán)節(jié)，就是依法行政的主要內(nèi)容，也是建設(shè)法治政府的重點與難點。我市重點在以下四個方面強化行政執(zhí)法監(jiān)督。
（一）建立和完善依法行政工作考核制度
任何一個現(xiàn)代化管理制度，考核工作這一環(huán)節(jié)都是不可缺少的組成部分。沒有公平、公正、公開的的考核制度，獎懲就失去了依據(jù)，激勵競爭機制就失去了依托，監(jiān)督制約就落不到實處，依法行政就會流于形式。因此，我市在對依法行政工作和推行行政執(zhí)法責(zé)任制嚴(yán)密部署的同時，成立了杭州市依法行政（行政執(zhí)法責(zé)任制）工作評議考核小組，出臺了杭州市依法行政工作考核辦法，與其配套制定了具體的評分細(xì)則，將行政執(zhí)法責(zé)任制、改革行政執(zhí)法體制、遵守行政執(zhí)法程序、制定規(guī)范性文件等規(guī)范行政執(zhí)法行為的內(nèi)容列入了依法行政工作的考核，其考核結(jié)果在政府工作目標(biāo)、機關(guān)效能建設(shè)、滿意不滿意單位綜合評價中得到應(yīng)用。同時，我市還按照《綱要》的要求，編制了行政處罰文書統(tǒng)一文本，制定施行了《行政執(zhí)法處罰案卷質(zhì)量規(guī)范》、《行政處罰案卷評查標(biāo)準(zhǔn)》，更加充實了依法行政和行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核的內(nèi)容。
（二）加大對規(guī)范性文件法律審查的力度
規(guī)范性文件是行政機關(guān)實施法律法規(guī)、履行行政管理職能的一種重要載體和方式，對于政府推動改革、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)秩序、服務(wù)社會起著重要作用。但由于其在制定過程中存在著制定主體、制定程序和規(guī)范事項上的“三亂”現(xiàn)象，對之采取的監(jiān)督手段又是“事后備案”制，缺乏應(yīng)有的力度和剛性，很容易造成規(guī)范性文件違法或不當(dāng)?shù)膬A向。因此，從源頭上保證規(guī)范性文件的合法有效，將規(guī)范性文件的管理和制定納入法制化和規(guī)范化的軌道勢在必行。我市2003年10月1日施行的《杭州市政府規(guī)章制定辦法》中對政府工作部門制定規(guī)范性文件法律審查作出了明確的要求，市政府專門下發(fā)了《杭州市部門規(guī)范性文件審查辦法》文件，對規(guī)范性文件的制定原則、起草程序、報送審查要求都作了有關(guān)規(guī)定，要求市政府所有工作部門制定的規(guī)范性文件在公布實施前，由政府法制機構(gòu)進(jìn)行法律審查后，統(tǒng)一在《杭州政報》上公布。同時，還規(guī)定由市政府工作部門自行印發(fā)的規(guī)范性文件一律無效，并追究其主要負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任。自實行部門規(guī)范性文件“前置”法律審查以來，共審查規(guī)范性文件251件，糾正不當(dāng)文件12件，沒有發(fā)生一起因規(guī)范性文件制定在主體、依據(jù)、程序等方面存在問題而受到相對人質(zhì)疑的現(xiàn)象。市政府在《杭州政報》及時公布法律審查通過的規(guī)范性文件的文本，每半年還專題將各部門通過法律審查和各區(qū)、縣（市）通過備案審查的規(guī)范性文件目錄行文通報。通過加大規(guī)范性文件法律審查的力度，及時糾正違法和不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨椋瑢σ?guī)范我市各行政執(zhí)法部門依法行政、維護(hù)國家法制和政令的統(tǒng)一起到了積極的作用。
（三）積極推行行政首長出庭應(yīng)訴制度
為進(jìn)一步強化行政首長依法行政觀念，推進(jìn)法治政府建設(shè)，市政府下發(fā)了《杭州市行政首長出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》。該辦法明確了三類單位的行政首長應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，即市、區(qū)縣（市）人民政府各部門及各直屬行政機關(guān)，受市、區(qū)縣（市）人民政府委托行使職權(quán)的單位，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及各街道辦事處。該辦法規(guī)定了六類行政訴訟案件，行政首長必須出庭應(yīng)訴：1、本年度的第一起行政訴訟案件；2、行政機關(guān)以市、區(qū)縣（市）人民政府名義作出具體行政行為引起的行政訴訟案件；3、社會影響重大、復(fù)雜的行政訴訟案件；4、對本單位行政執(zhí)法活動將產(chǎn)生重大影響的行政訴訟案件；5、上級部門要求行政首長出庭應(yīng)訴的行政訴訟案件；6、行政首長認(rèn)為需要出庭應(yīng)訴的其他行政訴訟案件。該辦法還建立了五項監(jiān)督機制：1、明確了監(jiān)督主體，規(guī)定市、區(qū)、縣政府法制辦應(yīng)當(dāng)加強對各級部門行政首長出庭應(yīng)訴工作的監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。2、明確了當(dāng)行政首長確不能出庭應(yīng)訴時的應(yīng)對機制。為防止行政首長因各種理由推諉出庭，規(guī)定了因正當(dāng)理由不能出庭的，應(yīng)說明理由報經(jīng)市區(qū)縣政府同意后，由部門副職代為出庭。3、建立了責(zé)任追究制，明確如該出庭不出庭的、未依法組織應(yīng)訴導(dǎo)致案件敗訴造成重大損失的、未自覺履行人民法院生效的司法文書以及對人民法院的司法建議未按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理的等，由政府或監(jiān)察部門按有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任。4、建立了備案制度，規(guī)定各行政機關(guān)在收到行政判決書、裁定書、司法建議書等10日內(nèi)應(yīng)當(dāng)報政府法制辦備案，由法制辦對應(yīng)訴情況、存在的問題等進(jìn)行定期分析統(tǒng)計，加強出庭應(yīng)訴工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。5、規(guī)定了考核考評制度，行政首長出庭應(yīng)訴工作納入年度依法行政工作考核范圍。通過該項制度的實施，提高了各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識，增強依法行政的自覺性和責(zé)任心，同時也使各級領(lǐng)導(dǎo)干部直接了解、傾聽人民群眾的呼聲，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中的問題并有的放矢地改進(jìn)問題，促進(jìn)行政執(zhí)法水平的提高。
（四）認(rèn)真做好行政復(fù)議工作
為了發(fā)揮行政復(fù)議在行政執(zhí)法層級監(jiān)督中的作用，我市圍繞“三抓三促”，依法審理復(fù)議案件，較好地維護(hù)了行政相對人的合法權(quán)益。一是抓制度，促辦案質(zhì)量的提高。完善行政復(fù)議的辦案程序，進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議的受理、審查、證據(jù)論證和重大疑難案件的處理、中止、終止決定等環(huán)節(jié)的工作流程和期限。健全案件主辦人員責(zé)任制、重大案件情況報告制，完善錯案責(zé)任追究制度，明確行政復(fù)議工作人員的責(zé)任，促使工作人員認(rèn)真辦案，確保了案件的辦理質(zhì)量。二是抓指導(dǎo)，促辦案人員素質(zhì)的提升。開展全市“優(yōu)秀行政復(fù)議法律文書評選活動”，進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議法律文書的制作。通過召開座談會、探討典型案件、做好統(tǒng)計分析等形式，指導(dǎo)全市行政復(fù)議工作人員開展復(fù)議工作，提高復(fù)議工作人員的辦案水平。開展行政復(fù)議案卷評查工作，并將評查的結(jié)果納入了行政執(zhí)法責(zé)任制的考核范圍，使行政復(fù)議評查工作走上制度化、規(guī)范化的道路。定期召開行政復(fù)議、行政訴訟和行政執(zhí)法信息溝通例會，加強了行政復(fù)議工作機構(gòu)之間、行政復(fù)議機構(gòu)與法院之間的交流和聯(lián)系。三是抓協(xié)調(diào)，促社會和諧。按照《綱要》的要求，遵循原則性和靈活性相結(jié)合的原則，將協(xié)調(diào)機制大膽地運用于辦案過程中，實現(xiàn)了法律效果和社會效果的有機結(jié)合。在立案階段，因案制宜做好釋法說理工作，把矛盾化解在立案前，把好了立案關(guān)口。在審理階段，針對涉及第三人權(quán)益的確權(quán)類行政行為等案件，遵循合法、合理和自愿的原則，引導(dǎo)申請人、被申請人通過協(xié)調(diào)消除爭議。全年辦結(jié)的案件有半數(shù)以上運用協(xié)調(diào)機制化解了矛盾，從而節(jié)約了行政成本，提高了辦案效率，促進(jìn)了“和諧杭州”的建設(shè)。(杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民)
