[ 周福昌 ]——(2007-11-5) / 已閱20399次
宣威市煤炭生產(chǎn)引發(fā)矛盾糾紛和熱點(diǎn)問題分析
周福昌 朱真理
近年來(lái)隨著國(guó)家推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)措施的進(jìn)一步落實(shí)，全國(guó)對(duì)煤炭的需求前所未有的擴(kuò)大，帶動(dòng)了煤炭產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，因煤炭生產(chǎn)引發(fā)的矛盾糾紛和熱點(diǎn)問題也呈現(xiàn)增多的趨勢(shì)。
宣威市位于云南省東北部，總面積6069.88平方公里，轄22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個(gè)街道辦事處，共有331個(gè)村委會(huì)、25個(gè)居委會(huì)，全市總?cè)丝?411295人，境內(nèi)自然資源豐富，已探明煤炭?jī)?chǔ)量達(dá)21.8億噸，是全國(guó)100個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)煤縣（市）之一。自2005年以來(lái)，宣威全市每年生產(chǎn)原煤1000萬(wàn)噸左右，實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值以近30%的比例增長(zhǎng)，煤炭產(chǎn)業(yè)成為引領(lǐng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。宣威絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都蘊(yùn)藏有煤炭資源，其中倘塘、來(lái)賓、龍場(chǎng)、龍?zhí)丁⑻飰�、文興、東山、海岱、樂豐、寶山、羊場(chǎng)、雙河、楊柳、格宜等鄉(xiāng)鎮(zhèn)儲(chǔ)量較大，截止2006年底全市共有煤礦201礦224井，分布于上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)。煤炭資源儲(chǔ)藏覆蓋面大，煤炭生產(chǎn)企業(yè)分布也較為分散，與群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)縱橫交錯(cuò)，部分煤礦地處村莊附近甚至村莊中心區(qū)域，絕大部分煤礦生產(chǎn)企業(yè)都不同程度與當(dāng)?shù)厝罕姶嬖谥芗m紛，當(dāng)矛盾激化得不到及時(shí)妥善處理的時(shí)候，就會(huì)形成熱點(diǎn)問題，甚至引發(fā)群體性事件。
一、因煤炭生產(chǎn)引發(fā)矛盾糾紛和熱點(diǎn)問題的原因
在年初，宣威市公安局組織對(duì)全市的熱點(diǎn)隱患進(jìn)行排查，共排查出熱點(diǎn)隱患問題223起，其中涉及煤炭生產(chǎn)的共82起，占所排查熱點(diǎn)隱患的36.8%。由以上統(tǒng)計(jì)數(shù)字可以看出，因煤炭生產(chǎn)引發(fā)的矛盾糾紛和熱點(diǎn)問題，已經(jīng)成為影響當(dāng)前社會(huì)政治、治安穩(wěn)定的重要因素。
（一）間接原因
這種間接原因主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。
一是與煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，資源配置、資源收益分配方式發(fā)生了重大變化，給群眾傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)方式、分配方式帶來(lái)了沖擊。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展對(duì)能源的巨大需求，煤炭產(chǎn)業(yè)迎來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，走上集約化、規(guī)模化的生產(chǎn)模式，資源收益分配與技術(shù)、資金、風(fēng)險(xiǎn)等因素聯(lián)系，煤炭企業(yè)和業(yè)主的收入進(jìn)一步增加。但群眾受“靠山吃山、靠水吃水”的傳統(tǒng)觀念影響至深，簡(jiǎn)單的認(rèn)為資源屬于國(guó)家所有，在資源配置上應(yīng)該“見者有份”，在資源收益分配上應(yīng)該“普惠大眾”，作為資源蘊(yùn)藏地的農(nóng)村集體和煤炭企業(yè)、當(dāng)?shù)厝罕姾徒?jīng)營(yíng)業(yè)主是利益共同體，享有同等權(quán)利。但農(nóng)村集體與煤炭企業(yè)、當(dāng)?shù)厝罕娕c經(jīng)營(yíng)業(yè)主之間收入差距擴(kuò)大的問題客觀存在。
二是群眾法律意識(shí)增強(qiáng)，但法治參與能力低下。隨著國(guó)家法律宣傳力度的進(jìn)一步加強(qiáng)，社會(huì)信息的公開性、開放性、流通性進(jìn)一步增強(qiáng)，群眾的法律意識(shí)也隨之增強(qiáng)。但對(duì)法律的理解更多的是停留在社會(huì)面上，停留在對(duì)條款性法律知識(shí)的掌握上。作為一種社會(huì)調(diào)整工具，法律有其自身的特殊性，其調(diào)整的目的是維持一種社會(huì)的動(dòng)態(tài)平衡。但作為一個(gè)有著較強(qiáng)農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)、發(fā)展中的縣級(jí)市，三個(gè)方面的原因制約著群眾的法治參與水平。一方面，群眾的法律實(shí)踐機(jī)會(huì)少，在法律的運(yùn)用上存在著較大的功利性，在法律調(diào)整范疇內(nèi)對(duì)自己有用的就積極運(yùn)用，通過調(diào)整有損于自身利益的則會(huì)忽略不見。另一方面，宗法、血親關(guān)系等傳統(tǒng)思想對(duì)群眾影響至深，許多問題的解決存在著依賴族人、依賴自己人的思想，而法律作為社會(huì)調(diào)整的“第三方”，群眾則持觀望、懷疑態(tài)度。再一方面，現(xiàn)行法律在實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)“有限打擊、限制打擊”，部分群眾因此片面認(rèn)為“法不責(zé)眾”，與其他人糾集在一起“鬧”一下沒有多大關(guān)系，以致產(chǎn)生在宗族、親戚中盲目從眾的心理。
三是職能部門之間協(xié)調(diào)溝通不夠，信息不暢，未及時(shí)解決群眾反映的問題。因煤炭生產(chǎn)帶來(lái)的一系列社會(huì)問題是客觀存在的，是任何人、任何部門無(wú)法回避的，但這些問題涉及煤炭、安監(jiān)、國(guó)土、水務(wù)、電力等部門，各部門往往只能按職責(zé)分工解決本部門職責(zé)范圍內(nèi)的問題，而其他問題則需要找其他部門解決；各部門在煤炭生產(chǎn)的不同環(huán)節(jié)執(zhí)法權(quán)限不一，即使是同一部法律、同一條款也存在理解不一的問題，部門和人員差異也直接影響到群眾所反映的問題的判斷，執(zhí)法環(huán)節(jié)上存在一定的偏差，這在客觀上影響到解決問題的權(quán)威性，極易引起群眾的誤解；極少數(shù)職能部門工作人員對(duì)群眾反映的問題不重視，互相推諉扯皮，致使群眾反映的問題得不到落實(shí)，群眾的實(shí)際困難長(zhǎng)期得不到解決，引起群眾的不滿；甚至個(gè)別部門和工作人員把“久拖不決”作為解決問題的一種方式，以致群眾反映問題“久拖未決”，失信于民，加劇群眾的不滿情緒。
四是受利益驅(qū)使，極少數(shù)人煽動(dòng)、利用群眾的不滿情緒，把一般問題推動(dòng)、升級(jí)、轉(zhuǎn)化為熱點(diǎn)問題，以給另一方當(dāng)事人施加壓力，給職能部門和工作人員施加壓力。煤炭生產(chǎn)對(duì)地理環(huán)境和群眾生產(chǎn)生活的負(fù)面影響是客觀存在的，群眾的不滿情緒也是客觀存在的，但這種不滿情緒往往被極個(gè)別別有用心的人利用，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，通過推動(dòng)問題升級(jí)轉(zhuǎn)化，向相關(guān)方施加壓力，實(shí)現(xiàn)牟取個(gè)人私利的目的。
（二）直接原因
這實(shí)際上是煤炭生產(chǎn)給群眾生產(chǎn)、生活帶來(lái)的若干不利影響的具體表現(xiàn)，也是群眾以多種方式所要表達(dá)、需要解決的利益訴求。在宣威，這種煤炭生產(chǎn)給群眾生產(chǎn)、生活造成的破壞主要表現(xiàn)在八個(gè)方面。
一是引起地質(zhì)變化影響群眾生產(chǎn)生活環(huán)境。因煤炭生產(chǎn)引起礦區(qū)周圍地表下陷、地基下沉、地下水位下降，以及塌方、山體滑坡等地質(zhì)變化，造成水資源的枯竭影響群眾正常的人畜飲水、生產(chǎn)生活用水，造成住房開裂影響群眾正常居住，造成道路下沉、中斷影響群眾正常通行等等。在宣威所排查出的83起涉煤矛盾糾紛和熱點(diǎn)問題中，涉及水源枯竭和地基下沉、住房、畜圈開裂的有70余起，可見這一類問題具有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴?br>
二是污染生態(tài)環(huán)境。在煤礦生產(chǎn)過程中產(chǎn)生大量的污水、煙塵和垃圾，由于普遍存在環(huán)保治理投入嚴(yán)重不足的問題，煤炭生產(chǎn)企業(yè)成為重要的環(huán)境污染源，給群眾正常的生產(chǎn)、生活環(huán)境造成污染，引發(fā)一系列矛盾。在排查出的涉煤熱點(diǎn)問題中，涉及到環(huán)境污染的11起。
三是占用群眾耕地、林地。煤炭企業(yè)在正常的生產(chǎn)過程中，煤炭的堆積、轉(zhuǎn)移以及生產(chǎn)附屬物的集中堆積，通常會(huì)占用部分土地，與煤礦附近的居民產(chǎn)生較多的矛盾。在排查出的涉煤熱點(diǎn)問題中，涉及到占用群眾耕地、林地的11起。
四是傳統(tǒng)觀念在煤炭生產(chǎn)過程中受到?jīng)_擊。認(rèn)為煤炭生產(chǎn)影響到住宅、墳地的風(fēng)水。這一類問題相對(duì)較少，但仍然時(shí)有發(fā)生。
五是道路損壞。由于大量拉煤的重車對(duì)路面的輾壓，造成路面的破損引發(fā)矛盾糾紛。在排查出的涉煤熱點(diǎn)問題中，涉及道路破壞的5起。
六是煤炭開采集中在少數(shù)人手中，大部門群眾因煤價(jià)上漲，經(jīng)濟(jì)收入偏低而增收困難，買不起生產(chǎn)、生活用煤，因而對(duì)煤礦產(chǎn)生抵觸情緒。在年初排查的涉煤熱點(diǎn)隱患中，涉及煤價(jià)上漲，造成群眾用煤困難的5起。
七是礦產(chǎn)資源爭(zhēng)奪。有證合法煤礦的理論上的四至界限拐點(diǎn)座標(biāo)清楚，但在實(shí)際的井下生產(chǎn)過程中又犬牙交錯(cuò)，難以分清，而在煤炭生產(chǎn)的高額利潤(rùn)之下，相關(guān)各方都不愿妥協(xié)引起糾紛。在今年年初排查出的熱點(diǎn)隱患中，涉及礦產(chǎn)資源爭(zhēng)奪的2起。
八是經(jīng)濟(jì)利益受到損害。特別是對(duì)一些通過投入巨額資金，通過正常渠道已辦理了合法有效證件，但根據(jù)有關(guān)政策又必須關(guān)停的煤炭生產(chǎn)企業(yè)，投資人員認(rèn)為自己本錢尚未找回就被關(guān)停蒙受巨大損失因而心生不滿。1月18日，寶山鎮(zhèn)人民政府按照上級(jí)政府的指令炸毀關(guān)停4口不合格井時(shí)，復(fù)興煤礦張?zhí)煊罹诘牡V主認(rèn)為自己投資太大，現(xiàn)在關(guān)停將會(huì)給自己造成巨大損失，以致出現(xiàn)阻撓政府關(guān)停的行為，并揚(yáng)言到上級(jí)部門上訪。
通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一旦礦群矛盾凸現(xiàn)出來(lái)，上述八個(gè)方面的問題會(huì)隨著矛盾的激化和加劇被人為捆綁，要求形成“一攬子”協(xié)議一次性解決。
二、矛盾糾紛和熱點(diǎn)問題的具體表現(xiàn)形式
這實(shí)際上是群眾在涉煤矛盾糾紛中表達(dá)合理合法訴求的方式，從大的方面來(lái)看，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。
一是聚眾上訪。對(duì)與煤礦存在的矛盾糾紛，群眾一般都會(huì)先向煤礦方反映，煤礦方一般也能夠承認(rèn)己方的生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)煤礦周邊群眾的生產(chǎn)、生活造成了一定的影響，也愿意本著互諒互讓、協(xié)商一致的原則解決，但雙方在解決條件上存在的差距較大，在解決途徑上也存在著相互摸底、試探的態(tài)度，以致不可能一次性解決。極個(gè)別人就會(huì)利用這一過程煽動(dòng)、組織群眾到黨委、政府和相關(guān)職能部門上訪。這在煤炭生產(chǎn)引發(fā)的熱點(diǎn)問題中表現(xiàn)得比較突出。在今年年初排查出的涉煤熱點(diǎn)問題中，存在上訪隱患的達(dá)27起。
二是擾亂煤炭生產(chǎn)企業(yè)正常的生產(chǎn)秩序。在自愿協(xié)商、反映解決未果的情況下，極個(gè)別人就會(huì)利用群眾的從眾心理，煽動(dòng)、組織群眾切斷運(yùn)輸?shù)缆�、圍堵礦區(qū)，聚眾打砸生產(chǎn)設(shè)施、設(shè)備，以群體行為方式切斷電源、毀壞設(shè)備，甚至封堵井口或向正在生產(chǎn)的井內(nèi)灌水，嚴(yán)重危及煤礦正常生產(chǎn)秩序和井下生產(chǎn)工人的生命安全，造成重大安全事故隱患。如在3月份，倘塘鎮(zhèn)舊堡村委會(huì)徐家村村民以高家沖煤礦煤炭生產(chǎn)造成當(dāng)?shù)厮Y源枯竭、水質(zhì)受污染、地表下沉、導(dǎo)致房屋開裂為由，聚集100余人切斷煤礦必經(jīng)的運(yùn)煤公路，致使煤礦停產(chǎn)半個(gè)多月。
三是聚眾斗毆。這通常發(fā)生在礦群雙方解決條件分歧過大，雙方感到已無(wú)協(xié)商解決的可能性，或群眾以非法手段表達(dá)合法合理訴求，并給礦方造成重大損失的情況下，礦方會(huì)糾集生產(chǎn)工人，通過“以暴制暴”的方式制造一種“逼人太甚，忍無(wú)可忍”的氛圍，這既是向職能部門施加壓力的一種方式，又是向群眾作出解決問題的一種姿態(tài)，但通常會(huì)隨著事態(tài)的激化失控，造成重大損失。
上述表現(xiàn)形式呈現(xiàn)一種遞進(jìn)關(guān)系，會(huì)隨著矛盾的加劇逐漸出現(xiàn)，甚至在同一階段會(huì)出現(xiàn)多種表現(xiàn)形式，相互作用，相互影響，推動(dòng)矛盾的升級(jí)轉(zhuǎn)化。
三、矛盾糾紛和熱點(diǎn)問題特點(diǎn)和規(guī)律
（一）參與人員多。由煤礦生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中造成的實(shí)際問題，給周邊村民的生產(chǎn)、生活造成諸多不利影響，從而引發(fā)諸多矛盾糾紛，矛盾糾紛參與人員較多。在矛盾的起始階段，會(huì)利用人們對(duì)弱者普遍同情的心理，多以老年人、婦女為主，隨著矛盾的加劇，其他群眾也會(huì)參與其中，村民、村民小組長(zhǎng)參與，甚至有少數(shù)的村委會(huì)干部也參與其中，以營(yíng)造“同仇敵愾”、表達(dá)集體意愿的氛圍。
（二）持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，呈“全天候”形勢(shì)，但反映問題有一定的季節(jié)性。春季氣候較干燥，煤礦附近多數(shù)地方生活用水困難，矛盾多集中在生活用水及土地糾紛等方面；夏季是雨季，村民主要反映因地質(zhì)變化引起地表塌陷、地基下沉、房屋開裂等問題；冬季正逢用電高峰區(qū)，同時(shí)也是農(nóng)閑時(shí)節(jié)，在出現(xiàn)線路故障或供電負(fù)荷超過限定值時(shí)矛盾集中在用電問題上，群眾也會(huì)利用這段時(shí)間上訪用地、房屋等問題引發(fā)的矛盾糾紛。如羊場(chǎng)鎮(zhèn)的煤礦屬于多煤層開采，煤層上覆巖層遭多次破壞，地表下沉與變形范圍大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)地面建筑造成嚴(yán)重反復(fù)破壞，特別是座落在順層滑坡、山體上的民宅所受影響更大，但因涉及人員多，安置難度大以致長(zhǎng)期得不到解決，已連續(xù)多年發(fā)生群眾上訪。
（三）行為復(fù)雜。上訪、圍堵、打砸、斗毆、破壞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等行為同時(shí)存在。在極少數(shù)人的操作、利用之下，大部分群眾存在一定程度的投機(jī)心理，這些表達(dá)方式具有較大的破壞性，會(huì)給群眾和各職能部門的工作造成極為惡劣的影響，具有不同程度的違法性。
（四）處置難度大。由于參與人員多，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，行為復(fù)雜，且呈現(xiàn)出一定的反復(fù)性，在處置時(shí)機(jī)上把握比較困難，且在處置后續(xù)工作中多轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但在賠償額度上煤炭企業(yè)和群眾之間分歧較大，處置工作中存在一定困難。
四、預(yù)防和處置決策建議
（一）各級(jí)黨委、政府提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。解決煤炭生產(chǎn)采礦引發(fā)的矛盾糾紛和熱點(diǎn)問題，當(dāng)?shù)攸h委、政府起決定性作用。黨委、政府一定要提高認(rèn)識(shí)，把做好因煤炭生產(chǎn)引發(fā)的矛盾糾紛和熱點(diǎn)問題作為維護(hù)社會(huì)政治和治安穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作來(lái)做，不僅要重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，保護(hù)企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序,還要重視民生問題,認(rèn)真傾聽群眾的合法合理的利益訴求，保護(hù)人民群眾的合法利益。
（二）加強(qiáng)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，建立和完善處置預(yù)案。要在認(rèn)真分析研究煤炭生產(chǎn)的特殊性，引起問題的多發(fā)性的基礎(chǔ)上，建立和完善由黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各職能部門共同參與的處置突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，完善處理突發(fā)事件預(yù)案，強(qiáng)化處突力量建設(shè)，日常加強(qiáng)合成演練和值班備勤工作，發(fā)生突發(fā)事件時(shí)快速反應(yīng)、及時(shí)處置，有效控制事態(tài)，把事件給企業(yè)和群眾造成的影響降到最低限度。
（三）做好情報(bào)信息收集工作，及時(shí)有效預(yù)警。建立覆蓋全市的情報(bào)信息網(wǎng)，增強(qiáng)情報(bào)信息為現(xiàn)實(shí)斗爭(zhēng)服務(wù)的能力；在各部門之間建立有效的溝通機(jī)制，促進(jìn)各部門之間的情報(bào)信息交流，進(jìn)行情報(bào)信息的綜合研判，對(duì)有可能形成矛盾糾紛甚至引發(fā)群體性事件的要提前介入，及時(shí)掌握第一手的真實(shí)情況，為黨委、政府決策發(fā)揮參謀預(yù)警作用，爭(zhēng)取把消滅在萌芽狀態(tài)。
（四）各職能部門切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，本著為群眾謀利益的觀念，正確對(duì)待群眾反映的問題，對(duì)合理的要求，屬于本部門職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)的事情盡快落實(shí)解決，本部門不能解決的，向黨委、政府匯報(bào)，行求解決途徑。對(duì)不合理的要求，也要明確給出答復(fù)；積極主動(dòng)做好煤礦附近村民的安穩(wěn)工作，在事件還沒有發(fā)展嚴(yán)重時(shí)，把村民的工作做好以免引發(fā)上訪，甚至引起群體事件的發(fā)生。
（五）把解決涉煤?jiǎn)栴}作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要工作來(lái)做。黨委、政府要利用政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的手段引導(dǎo)企業(yè)還利于民，確實(shí)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了一定的影響，讓企業(yè)在力所能及的情況下，為當(dāng)?shù)厝罕娊鉀Q一定的實(shí)際困難。
（六）堅(jiān)持廣泛教育、個(gè)別打擊的原則，區(qū)別對(duì)待廣大群眾和個(gè)別違法人員。對(duì)正確表達(dá)自己的合法合理利益訴求的群眾認(rèn)真聽取意見和建議，并及時(shí)給予解決；對(duì)不明真相、受到利用參與的群眾，要廣泛開展宣傳教育工作，使其充分認(rèn)識(shí)到以非法方式表達(dá)合理合法訴求的行為，同樣是非法行為，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；對(duì)為謀取個(gè)人利益而“煽陰風(fēng)、點(diǎn)鬼火”，挑起群體性事件的人，堅(jiān)決依法打擊處理，充分體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。
（作者：周福昌,云南省曲靖市公安局副局長(zhǎng)、宣威市人民政府副市長(zhǎng)、公安局局長(zhǎng)；朱真理，云南省宣威市公安局指揮中心副主任）
