[ 姚俊 ]——(2007-10-30) / 已閱16330次
淺析我國(guó)行政主體理論
——以村委會(huì)行為為視角
南昌大學(xué)法學(xué)院 姚俊
摘要 行政主體是一個(gè)舶來(lái)品，它的引入帶有明顯的功利性和工具性。這也為以后行政主體理論發(fā)展的限制埋下了伏筆。隨著公共行政的和行政法學(xué)研究的深入，行政主體理論暴露出著諸多的缺陷。本文試圖從重構(gòu)行政主體內(nèi)涵外延和重塑行政訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)角度來(lái)完善我國(guó)行政主體理論。
關(guān)鍵詞 行政主體 缺陷 對(duì)策
一、問(wèn)題的提出
在我國(guó)行政法學(xué)領(lǐng)域，行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。它必須符合三個(gè)構(gòu)成要件：1、行政主體必須享有行政職權(quán)；2、必須能以自己的名義行使行政職權(quán)；3、能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。行政主體通常是由兩類(lèi)組織構(gòu)成的，一是行政機(jī)關(guān)；二是法律、法規(guī)授權(quán)的組織。在外延上，行政主體＝行政機(jī)關(guān)＋法律、法規(guī)授權(quán)的組織。另外，有的學(xué)者提出，除以上兩類(lèi)外，其他公權(quán)力組織也可能是行政主體。行政主體理論對(duì)我國(guó)行政訴訟領(lǐng)域的影響較大。是否是行政主體決定著法院對(duì)案件的受理與否。從我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定可以看出，法院只受理針對(duì)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織提起的訴訟，而對(duì)其他被訴組織則以不是行政主體而拒之門(mén)外。我們可以從村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)村委會(huì)）這一基層自治組織行為的可訴性分析中可知法律規(guī)定和理論研究的不足。
我國(guó)憲法規(guī)定，村委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，而是享有憲法和法律規(guī)定的許多權(quán)力基層自治組織。當(dāng)村民針對(duì)侵害其合法權(quán)益的村委會(huì)行為向法院提起行政訴訟時(shí)，將會(huì)出現(xiàn)以下三種情況：
1、村委會(huì)此時(shí)的行為是法律法規(guī)授權(quán)而作出的，那么法院依《行政訴訟法》，應(yīng)受理案件。
2、村委會(huì)此時(shí)的行為不是法律法規(guī)授權(quán)的行為，而是為了執(zhí)行政府機(jī)關(guān)（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)）的文件而作出的，是否可以認(rèn)為村委會(huì)是受委托組織，如是，村民可起訴委托機(jī)關(guān)；如不是，則不屬于法院的行政訴訟受案范圍，法院將不予受理。
3、村委會(huì)的是學(xué)理上的公權(quán)力組織，此時(shí)的行為可能被認(rèn)為有行政主體資格，但通常是不被認(rèn)可的。
分析以上三種情況，在第一種情況時(shí)，最有可能被法院受理，村民的權(quán)益也最有可能得到救濟(jì)。田永案就是典型，法院認(rèn)可了法律法規(guī)授權(quán)的組織也即此案中的高校具有行政主體資格。但認(rèn)可了高校時(shí)法律法規(guī)授權(quán)的組織不代表相同情況下的村委會(huì)也會(huì)得到認(rèn)可。我國(guó)是成文法國(guó)家，法官判案嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行，在行政訴訟法不完善，權(quán)益保障意思不強(qiáng)的今天，村委會(huì)的被訴行政主體資格完全可能不被承認(rèn)。反過(guò)來(lái)我們也應(yīng)該思考，如果受理，依據(jù)是什么？村委會(huì)有作為法律法規(guī)授權(quán)組織的資格嗎？法律法規(guī)對(duì)哪些事項(xiàng)可以授權(quán)呢?在第二種情況下，在目前村委會(huì)和基層政府的復(fù)雜關(guān)系中，如何來(lái)認(rèn)定村委會(huì)行為是自治行為還是受委托行為是十分困難的。最后如是第三種情況，其他公權(quán)力組織如何認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是什么？要成為行政主體的其他公權(quán)力組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)又是怎樣的呢？這一系列的問(wèn)題都是我在行政法學(xué)研究種必須很好解決的，而這些問(wèn)題都可以從我國(guó)行政主體理論找到答案。
二、我國(guó)行政主體理論的缺陷
1、我國(guó)行政主體概念最初定位的欠科學(xué)性
在起源上，我國(guó)行政主體概念是一個(gè)典型的舶來(lái)品。這一概念的引入始于20世紀(jì)80年代末，在此之前，我國(guó)行政法學(xué)理上主要是以“行政機(jī)關(guān)”或“行政組織”用來(lái)指稱(chēng)有關(guān)行政管理的主體，并由此引申出行政行為、行政法律責(zé)任等相關(guān)的基本概念，這在當(dāng)時(shí)的行政管理實(shí)踐和行政法學(xué)發(fā)展階段都是合理的。但隨著行政管理實(shí)踐的廣泛展開(kāi)及行政法學(xué)研究的深入，該“行政機(jī)關(guān)”或“行政組織”的概念愈現(xiàn)弊端。為了修正這些弊端，行政主體概念也就悄然進(jìn)入了我國(guó)行政法學(xué)研究領(lǐng)域。正如楊海坤先生和章志遠(yuǎn)先生在《中國(guó)行政法的基本理論研究》一書(shū)中所闡述的，行政主體概念在我國(guó)大陸的引入是基于三個(gè)方面的客觀情況：一是行政機(jī)關(guān)概念在承載和傳遞“行政權(quán)力行使者”的使命上的不足；二是行政訴訟被告資格確認(rèn)的需要；三是法國(guó)、日本行政法主體理論的外在影響。上述背景既決定了行政主體概念在我國(guó)行政法學(xué)理上的特殊功能，同時(shí)也為限制行政主體理論自身進(jìn)一步發(fā)展埋下了伏筆。[1] 行政主體概念的過(guò)于功利、過(guò)于匆忙的引入必將概念理解上的不完全和欠周密，事實(shí)也證明在我國(guó)生根發(fā)芽的行政主體概念與域外的“源概念”有著巨大的不同。
2、我國(guó)行政主體概念本身的缺陷
在我國(guó)行政主體是學(xué)理上的概念，不是一個(gè)法律上的概念。它的引入是有著功利性和工具性目的的，且引入后對(duì)其進(jìn)行了改造，已不是域外行政主體的“源概念”，成為了中國(guó)特色的本土化了的概念。許多學(xué)者認(rèn)為，行政主體是指享有國(guó)家行政職權(quán)，以自己的名義行使職權(quán)并能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。我認(rèn)為該概念僅將享有國(guó)家行政職權(quán)的作為要件之一本身就帶有局限性。因?yàn)樾姓ü姓退叫姓�，公行政又包括�?guó)家行政和其他非國(guó)家的公共組織的行政。所以國(guó)家行政并不是公行政的全部，行政主體除了包括享有國(guó)家行政職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)外，還應(yīng)包含享有公共職能 的非國(guó)家公共組織。該概念應(yīng)表述為：行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。
3、公共行政改革使行政主體理論面臨困境
我國(guó)自十一屆三中全會(huì)以來(lái)，發(fā)生了全面而深刻的變革。以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橹鲗?dǎo)的改革，使得中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)也面臨重大的調(diào)整與變遷，各種市場(chǎng)的、社會(huì)的要素活躍起來(lái)、并促使政府壟斷式的公共職能發(fā)生分化，許多職能向非國(guó)家公權(quán)力組織轉(zhuǎn)移，政府走向服務(wù)行政的道路。這就使得許多社會(huì)公權(quán)力組織在一定領(lǐng)域行使公共職能發(fā)揮執(zhí)行和管理的作用。當(dāng)然，有些社會(huì)公權(quán)力組織可以納入法律法規(guī)授權(quán)組織的行列，但大多數(shù)的社會(huì)公權(quán)力組織是沒(méi)有授權(quán)的，而且法律法規(guī)授權(quán)組織概念本身具有模糊性，哪些組織又資格獲得授權(quán)，針對(duì)哪些事項(xiàng)可以授權(quán)等問(wèn)題是我們需要明確的。因而根據(jù)我國(guó)行政主體理論不能周延所有的行政主體，這就有必要擴(kuò)展并明確行政主體的外延。有的學(xué)者認(rèn)為，行政主體包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和其他公權(quán)力組織。試用“其他公權(quán)力組織”的概念來(lái)周延所有的行政主體，我認(rèn)為這是不科學(xué)的。其他公權(quán)力組織這一概念明顯帶有兜底性質(zhì)，在司法實(shí)踐中沒(méi)有多大的意義，因?yàn)闆](méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)和主體來(lái)界定怎樣的公權(quán)力組織是行政主體，完全是為了窮盡學(xué)理上的分類(lèi)，也為以后新的行政主體提供納入位置。其實(shí)法律法規(guī)授權(quán)的組織也是公權(quán)力組織，只是有授權(quán)的限定，而這一授權(quán)使之可以認(rèn)定為行政主體，才單獨(dú)列出作為行政主體一個(gè)類(lèi)別的。那么，如何將具有行政職權(quán)性質(zhì)的從事公共事務(wù)的組織納入行政主體的外延范疇是目前行政主體理論面臨的困境。
4、行政主體與行政訴訟被告資格邏輯關(guān)系的不合理性
“行政訴訟在嚴(yán)格的意義上是以行政主體而不是以行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟。面對(duì)龐大的行政組織系統(tǒng)以及復(fù)雜的行政活動(dòng)，行政訴訟被告確認(rèn)的規(guī)是：誰(shuí)主體，誰(shuí)被告。 [2]也就是說(shuō)，按照現(xiàn)行行政主體理論，人們要判斷某一組織能否成為行政訴訟的被告，首先需要確定該組織是否具有行政主體資格，凡不具有行政主體資格的組織，就不能成為行政訴訟的被告。不便于行政相對(duì)人行政訴權(quán)的行使。尤其是在人權(quán)司法保護(hù)觀念已成當(dāng)今世界潮流的情況下，現(xiàn)行行政主體理論的滯后性更加明顯。類(lèi)似于村民狀告村委會(huì)案件，往往都因?yàn)榇逦瘯?huì)不是“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”、不具有行政主體資格進(jìn)而不能成為行政訴訟的被告而被拒之于法院的司法審查之外，從而導(dǎo)致大量社會(huì)公共組織的管理活動(dòng)難以受到司法力量的有效制約，相關(guān)社會(huì)成員的合法權(quán)益也因之而缺乏切實(shí)保障。我們上文中談到行政訴訟被告資格確認(rèn)的需要是當(dāng)初我國(guó)學(xué)者引人行政主體理論的實(shí)際用途之一，而今天行政訴訟實(shí)踐中有關(guān)被告資格確認(rèn)的各種問(wèn)題又反過(guò)來(lái)對(duì)行政主體理論提出了強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。
三、對(duì)完善我國(guó)行政主體理論的建議
1、行政主體概念的內(nèi)涵外延的重新界定
我國(guó)行政主體概念從產(chǎn)生之初就不成熟，本身定位不合理，內(nèi)涵和外延也顯狹窄。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政主體理論本來(lái)就是域外的概念，應(yīng)該充分考慮該概念在域外產(chǎn)生發(fā)展的土壤以及全面而準(zhǔn)確的學(xué)術(shù)含義。而不能徒有其表的借助該概念的外衣而功利性工具性的應(yīng)用于我國(guó)行政管理實(shí)踐及行政法學(xué)研究領(lǐng)域。在現(xiàn)今的理論困境面前，我們應(yīng)該出重新界定我國(guó)的行政主體概念的內(nèi)涵和外延，在借鑒法、德、日等國(guó)家界定行政主體概念的基礎(chǔ)上，架構(gòu)符合我國(guó)本土特色并與中國(guó)行政管理實(shí)踐及行政法學(xué)發(fā)展相協(xié)調(diào)的行政主體理論。隨著我國(guó)公共行政改革深入和社會(huì)行政的增加，我國(guó)應(yīng)以“公共管理職能和行政權(quán)”為標(biāo)準(zhǔn)界定行政主體。一切行使公共管理職能、享有行政權(quán)力的公共組織均應(yīng)屬于行政主體的范疇。行政法學(xué)應(yīng)加大對(duì)從事社會(huì)行政的行政主體類(lèi)型的研究，以反映行政主體多元化的趨勢(shì)。行政主體應(yīng)定義為：行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。這里所說(shuō)的行政職權(quán)不僅包括傳統(tǒng)的行政職權(quán), 還包括公共管理性質(zhì)的行政職權(quán)。所以其他公權(quán)力組織只要從事公共管理職能的，作出影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)行為的就應(yīng)該是具有行政主體資格的，就應(yīng)該是可訴的，法院此時(shí)可以依行政主體界定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行可訴性判斷。所以在政主體的類(lèi)型應(yīng)該包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織以及那些沒(méi)有法律法規(guī)特別授權(quán)但是從事公共管理職能的組織。
2、行政訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的重塑
我國(guó)行政訴訟法對(duì)受案范圍由概括式、列舉式和排除式的三種規(guī)定，即使是這樣一種安排，行政受案也有許多的真空地帶，因?yàn)槲覈?guó)是以是否是行政主體來(lái)確定被訴組織是否有行政訴訟被告資格的。這就導(dǎo)致許多本應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍的組織行為得不到審查，相對(duì)人的合法權(quán)益得不到救濟(jì)。其實(shí)，傳統(tǒng)行政主體理論所標(biāo)示的“行政實(shí)體法上的獨(dú)立權(quán)利義務(wù)主體與行政訴訟法上的獨(dú)立訴訟主體合一”的命題是不準(zhǔn)確的。作為行政訴訟主體之一的被告與行政實(shí)體法上的行政主體分別屬于不同的領(lǐng)域和階段，其所遵循的邏輯并不相同：其一， 被告的確定更多地考慮的是如何有利于當(dāng)事人訴權(quán)的行使，只要是行為者實(shí)際地行使了行政權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)成為被告。雖然被告的確定也會(huì)考慮到訴訟后果的承擔(dān)，但它并不意味著參與訴訟的主體就必須實(shí)際承擔(dān)最終的實(shí)體責(zé)任。其二，行政主體所體現(xiàn)的則是實(shí)體權(quán)力的行使與實(shí)體責(zé)任承擔(dān)的一致性，強(qiáng)調(diào)的是某一組織具有行政法上的獨(dú)立人格。[3]因此，行政主體的確立與認(rèn)定行政訴訟的被告之間并無(wú)多少必然的聯(lián)系，在很多情況下， 訴訟主體可以獨(dú)立于行政主體。不管是行政主體還是非行政主體充當(dāng)行政訴訟的被告，最終的實(shí)體責(zé)任都是由相同的行政主體承擔(dān)的。在確定行政主體和行政訴訟被告資格邏輯關(guān)系相分離的同時(shí)，我國(guó)行政訴訟涉案范圍應(yīng)該以行政行為侵犯公民合法權(quán)益或者違反法律規(guī)定為接受司法審查的實(shí)質(zhì)要件；摒棄現(xiàn)今行政訴訟法只承認(rèn)行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織為被訴主體的規(guī)定，在修改行政訴訟法的同時(shí)應(yīng)把行使公共事務(wù)職能的社會(huì)組織納入行政訴訟領(lǐng)域。這樣，對(duì)于我國(guó)行政訴訟實(shí)踐的順利開(kāi)展和行政法學(xué)研究繼續(xù)向前發(fā)展，特別是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利保障，中國(guó)依法治國(guó)理念的貫徹都具有深遠(yuǎn)的意義。
注釋?zhuān)?br>
[1][3] 楊海坤、章志遠(yuǎn)著，《中國(guó)行政法的基本理論研究》北京大學(xué)出版社.2004.
[2] 張樹(shù)義，論行政主體 政法論壇，2000年第四期.
