[ 羅春國(guó) ]——(2007-10-23) / 已閱13005次
對(duì)執(zhí)行分權(quán)模式構(gòu)建的幾點(diǎn)思考
羅春國(guó) 楊濤
一、執(zhí)行分權(quán)的必要性和可行性
我國(guó)傳統(tǒng)的執(zhí)行模式的最大特點(diǎn)就是執(zhí)行權(quán)的高度集中。一個(gè)執(zhí)行案件往往由一名執(zhí)行員負(fù)責(zé)到底，從發(fā)出執(zhí)行通知開(kāi)始，調(diào)查財(cái)產(chǎn)，采取查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制執(zhí)行措施，委托評(píng)估、拍賣(mài)、變賣(mài)，對(duì)妨礙執(zhí)行行為的處罰，對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人、被執(zhí)行人和案外人提出異議的審查，執(zhí)行款物的交付，財(cái)產(chǎn)的處分和分配等諸多事項(xiàng)都由一名執(zhí)行員負(fù)責(zé)。
這種高度集權(quán)執(zhí)行模式的弊端是顯而易見(jiàn)的。它缺乏必要的透明度和公開(kāi)性，易產(chǎn)生“暗箱操作”；缺乏必要監(jiān)督和制約，易產(chǎn)生腐敗降低法院威信；缺乏有效的執(zhí)行救濟(jì)途徑和手段，易使得失誤的決策難以得到及時(shí)糾正。如此種種也為辦理人情案、關(guān)系案、金錢(qián)案提供了土壤，侵害了當(dāng)事人利益，損害了法律權(quán)威和法院的形象。
執(zhí)行分權(quán)模式的提出為傳統(tǒng)執(zhí)行模式的改革指明了方向。很多西方國(guó)家都將執(zhí)行工作分權(quán)制約，如德國(guó)、法國(guó)等都將執(zhí)行裁決權(quán)交由法官行使，而執(zhí)行實(shí)施權(quán)，交由司法執(zhí)行官來(lái)實(shí)施。我國(guó)各級(jí)法院的大量實(shí)踐也證明：執(zhí)行分權(quán)模式有利于形成有效的監(jiān)督制約機(jī)制，增進(jìn)執(zhí)行公開(kāi)性和透明度，在執(zhí)行過(guò)程中將不同的權(quán)力交由不同的人員來(lái)行使,既能夠達(dá)到權(quán)力相互制約的目的，并且又由公開(kāi)促進(jìn)了公平和公正的良性循環(huán)。
二、執(zhí)行分權(quán)的運(yùn)行模式
（一）執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的定位
要想構(gòu)建合理的執(zhí)行分權(quán)模式，首先，必須對(duì)執(zhí)行權(quán)做出理性的分析。關(guān)于執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的定位，法學(xué)界一直有著激烈爭(zhēng)論。主要觀點(diǎn)有三種：1、認(rèn)為執(zhí)行屬司法權(quán)，我國(guó)傳統(tǒng)法學(xué)界認(rèn)為執(zhí)行應(yīng)屬司法權(quán)，因?yàn)閳?zhí)行工作是審判工作的延續(xù)，是司法職能的一部分，且強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)一直由法院行使；2、認(rèn)為執(zhí)行屬行政權(quán)，理由是強(qiáng)制執(zhí)行具有確定性、主動(dòng)性、命令性，不同于審判工作的待定性、消極性、獨(dú)立性和中立性的特點(diǎn)，執(zhí)行活動(dòng)應(yīng)是一種行政活動(dòng)，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)是國(guó)家行政權(quán)的一部分；3、認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)是“界于司法權(quán)與行政權(quán)之間的一種權(quán)力。它既不是一種純粹的司法權(quán)；也不是一種純粹的行政權(quán)，而是處于二者之間的一種邊緣性權(quán)力”。
筆者認(rèn)為，第三種學(xué)說(shuō)較為合理。因?yàn)閳?zhí)行權(quán)應(yīng)該包括單純的執(zhí)行行為和執(zhí)行救濟(jì)行為，前者是執(zhí)行主體基于國(guó)家公權(quán)力強(qiáng)制債務(wù)人履行債務(wù)的行為，遵循的是職權(quán)主義和當(dāng)事人不平等主義，其立場(chǎng)不應(yīng)該也不可能中立，在性質(zhì)上應(yīng)屬于行政行為；后者是執(zhí)行主體為處理執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的爭(zhēng)議而實(shí)施的行為，具有司法的消極性和被動(dòng)性，應(yīng)屬于司法行為。
（二）執(zhí)行權(quán)的劃分
基于執(zhí)行權(quán)所具有的司法、行政雙重屬性，而將其分離便成了順理成章事情。關(guān)于執(zhí)行權(quán)的劃分也有不同的主張。1、兩權(quán)說(shuō)，執(zhí)行權(quán)應(yīng)分為執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)；2、三權(quán)說(shuō)，執(zhí)行權(quán)應(yīng)劃分為執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行實(shí)施權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)；3、四權(quán)說(shuō)，執(zhí)行權(quán)應(yīng)分割為執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行調(diào)查權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)、執(zhí)行實(shí)施權(quán)。對(duì)此，筆者持兩權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn)，即將執(zhí)行權(quán)劃分為執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)兩個(gè)部分，不應(yīng)再細(xì)分。理由是兩權(quán)分立，已較好的體現(xiàn)了執(zhí)行權(quán)具有的司法、行政雙重屬性，且兩權(quán)級(jí)別相同能夠達(dá)到互相制約的目的，而如將執(zhí)行命令權(quán)單獨(dú)劃分，有悖于執(zhí)行權(quán)權(quán)力理論。其不與執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)屬同一級(jí)別的權(quán)力，且執(zhí)行命令權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)均屬行政性的權(quán)利，再行劃分易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊，不利于提高辦案效率。至于四權(quán)說(shuō)，其不妥之處更是顯而易見(jiàn)的，完全可將執(zhí)行調(diào)查權(quán)并入執(zhí)行實(shí)施權(quán)中，無(wú)獨(dú)立存在必要。
據(jù)此，具體到工作實(shí)踐中，執(zhí)行裁決權(quán)主要包括：追加、變更被執(zhí)行主體，案外人提出異議的處理，裁定中止、終結(jié)、暫緩、不予執(zhí)行，妨害民事訴訟強(qiáng)制措施復(fù)議的審查裁決，執(zhí)行回轉(zhuǎn)等。
執(zhí)行實(shí)施權(quán)主要包括：送達(dá)執(zhí)行法律文書(shū)，調(diào)查被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)，實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行措施和其他實(shí)施行為。
兩權(quán)制約體現(xiàn)在：只要依據(jù)執(zhí)行裁決權(quán)做出了裁決內(nèi)容，執(zhí)行實(shí)施權(quán)的主體就必須嚴(yán)格依據(jù)裁決內(nèi)容實(shí)施。而執(zhí)行裁決的提起不是無(wú)緣無(wú)故的，裁決事項(xiàng)的建議權(quán)在于執(zhí)行實(shí)施權(quán)主體，由執(zhí)行實(shí)施權(quán)主體對(duì)需要裁決的事項(xiàng)提交給執(zhí)行裁決權(quán)主體進(jìn)行裁決。
（三）執(zhí)行分權(quán)的具體操作
目前，基層法院的執(zhí)行工作現(xiàn)狀是人少案多，工作壓力大。特別是《訴訟費(fèi)用交納辦法》實(shí)施后，執(zhí)行案件又有大幅上揚(yáng)，在原有執(zhí)行人員全部負(fù)責(zé)執(zhí)行尚顯不足的情況下，如何使兩權(quán)分立在實(shí)踐中得以保證？筆者認(rèn)為，依據(jù)現(xiàn)狀，可行的方法是在基層法院執(zhí)行局下設(shè)執(zhí)行裁決庭和執(zhí)行實(shí)施科。保留部分業(yè)務(wù)精通、經(jīng)驗(yàn)豐富、具有審判職稱的法官編入執(zhí)行裁決庭行使裁決權(quán)，而執(zhí)行實(shí)施權(quán)交由具有司法警察身份并熟悉法律知識(shí)的人員行使。執(zhí)行裁決庭上下級(jí)為監(jiān)督關(guān)系，執(zhí)行實(shí)施科受法院和上級(jí)執(zhí)行實(shí)施權(quán)部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)。這樣使兩種權(quán)力分別由兩個(gè)部門(mén)、不同資格的人員來(lái)行使，不僅會(huì)克服過(guò)去權(quán)力過(guò)于集中的弊端，而且能形成有效的分權(quán)制約機(jī)制。同時(shí)，這種分權(quán)因?yàn)槭窃诜ㄔ哼@個(gè)大框架內(nèi)的分權(quán)，便于形成了內(nèi)在的聯(lián)系，而不至于產(chǎn)生不便協(xié)調(diào)而影響效率的問(wèn)題。
這樣的人員配制的合理性在于：
1、 由具有審判資格的法官行使執(zhí)行裁決權(quán)符合法律規(guī)定。
執(zhí)行裁決權(quán)由具有審判資格的法官來(lái)行使，實(shí)行上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系符合法律規(guī)定，也是由其權(quán)力配制屬性，工作性質(zhì)、內(nèi)容、特點(diǎn)決定的。執(zhí)行裁決權(quán)主要是對(duì)執(zhí)行中發(fā)生的爭(zhēng)議進(jìn)行處理的權(quán)能，此種權(quán)力只能獨(dú)立行使，而不能由上級(jí)法院統(tǒng)一管理、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)法院對(duì)此裁判不能事前關(guān)心，只能事后監(jiān)督，其符合審判工作的待定性、消極性、獨(dú)立性和中立性的特點(diǎn)，各地法院目前的通用做法也是由法官行使執(zhí)行裁決權(quán)。大量實(shí)踐也證明這樣人員的配制有利于上下級(jí)權(quán)力的互相監(jiān)督和與執(zhí)行裁決權(quán)的制約。
2、司法警察參與執(zhí)行工作有必要的法律依據(jù)。
首先，將司法警察定位于執(zhí)行實(shí)施主體（任命為執(zhí)行員），法律并沒(méi)有禁止性規(guī)定。因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百零九條中僅規(guī)定了“執(zhí)行工作由執(zhí)行員進(jìn)行”，而《中華人民共和國(guó)法官法》第五十二條規(guī)定，“對(duì)人民法院的執(zhí)行員，參照本法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理�！眱刹糠啥嘉匆�(guī)定執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織形式和執(zhí)行員任職資格。執(zhí)行員只是“參照”法官序列管理，雖然目前實(shí)踐中法院的執(zhí)行員都為具有審判資格人員擔(dān)任，但從其行使職權(quán)性質(zhì)、權(quán)力運(yùn)行模式、職業(yè)形象等看卻不宜歸于法官序列，而將執(zhí)行實(shí)施權(quán)交由司法警察實(shí)施較為合理。
其次，法律規(guī)定了司法警察參與執(zhí)行依據(jù)。在《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定》第八條，“必要時(shí)應(yīng)由司法警察參加�！薄度嗣穹ㄔ核痉ň鞎盒袟l例》第七條，司法警察“送達(dá)法律文書(shū)”、“執(zhí)行傳喚、拘傳、拘留”、“參與對(duì)判決裁定的財(cái)產(chǎn)查封、扣押、凍結(jié)或沒(méi)收活動(dòng)”、“完成法律、法規(guī)的其他職責(zé)”�！蹲罡呷嗣穹ㄔ涸宏P(guān)于高級(jí)人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定》第四條規(guī)定，高級(jí)人民法院在組織集中執(zhí)行、專項(xiàng)執(zhí)行或其他重大執(zhí)行活動(dòng)中，可以統(tǒng)一調(diào)度、使用下級(jí)人民法院的執(zhí)行力量，包括執(zhí)行人員、司法警察、執(zhí)行裝備。這都說(shuō)明，司法警察承擔(dān)執(zhí)行工作具有法律依據(jù)的，也是法律法規(guī)賦予司法警察的一項(xiàng)任務(wù)。
3、司法警察行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)更符合執(zhí)行實(shí)施權(quán)的權(quán)利屬性。
執(zhí)行實(shí)施權(quán)本質(zhì)屬行政權(quán)，其運(yùn)行應(yīng)遵循行政權(quán)的基本運(yùn)行規(guī)律。而法官行使的是審判權(quán)，法官作為執(zhí)行主體于法不符，司法警察行使的是行政權(quán)，將執(zhí)行主體變更為司法警察更合符實(shí)際。通過(guò)將執(zhí)行實(shí)施權(quán)交由司法警察行使，能夠建立科學(xué)、高效的執(zhí)行運(yùn)行機(jī)制，克服目前執(zhí)行機(jī)制機(jī)動(dòng)性差、威懾力弱、執(zhí)行力量松散化等現(xiàn)實(shí)弊端，達(dá)到扭轉(zhuǎn)執(zhí)行被動(dòng)局面的目的。
4、司法警察參與執(zhí)行具有威懾力。
司法警察行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)具有強(qiáng)大的威懾力。執(zhí)行工作的基本特征之一就是“強(qiáng)制性”和“對(duì)抗性”，用具有強(qiáng)制力的司法警察去開(kāi)展強(qiáng)制性執(zhí)行工作，能體現(xiàn)出強(qiáng)大的的威懾作用。人民法院司法警察是人民警察的獨(dú)立警種，其身著威嚴(yán)的警服，駕駛警車(chē)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)槍支管理法》、《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》，還可以配備公務(wù)用槍和警械，威懾力無(wú)形中就會(huì)在人們的心中產(chǎn)生，這樣自然就減少了暴力抗法案件的產(chǎn)生。法律還賦予了司法警察有拘傳、拘留等強(qiáng)制措施實(shí)施權(quán)，增強(qiáng)了司法警察的權(quán)威性。而法官應(yīng)是居中裁判人物，是公平、公正的象征，著裝改革后的“文官化”趨勢(shì)更使其難以適應(yīng)快速發(fā)展的執(zhí)行工作需要，其服飾、配備均不能體現(xiàn)出應(yīng)有的外在強(qiáng)制表征，反而會(huì)削弱強(qiáng)制執(zhí)行的效果。
5、司法警察管理機(jī)制與執(zhí)行機(jī)制相吻合。
司法警察在法院內(nèi)部實(shí)行的“雙重領(lǐng)導(dǎo)、編隊(duì)管理”的運(yùn)行機(jī)制，其作為一個(gè)整體，能做到統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一調(diào)度。這與最高人民法院提出的建立以省高級(jí)法院對(duì)本轄區(qū)執(zhí)行工作實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮的執(zhí)行工作新體制相吻合，能很順暢地形成重拳，有效地抵制地方和部門(mén)保護(hù)主義，對(duì)強(qiáng)化執(zhí)行工作產(chǎn)生很好的效果。
6、司法警察行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)可節(jié)約有限的法官資源。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，基層法院執(zhí)行局每年執(zhí)行的案件占全國(guó)執(zhí)行案件的90%，而基層法院的現(xiàn)狀是人少案多，法官資源有限。執(zhí)行實(shí)施權(quán)由司法警察行使能極大的緩解這種困境，將有限的法官資源節(jié)約出來(lái)，充實(shí)一線審判力量。
三、執(zhí)行分權(quán)的意義
對(duì)執(zhí)行分權(quán)，有些學(xué)者認(rèn)為基層法院人少案多，沒(méi)必要搞分權(quán)，影響工作效率。但執(zhí)行分權(quán)模式，是執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革中重要組成部分，其合理的分工，不但不影響工作效率，只會(huì)提高工作效率，形成權(quán)責(zé)明確，各司其職的良性運(yùn)行機(jī)制，使權(quán)力運(yùn)行更加順暢。也只有執(zhí)行分權(quán)，才能形成有效的監(jiān)督制約機(jī)制，解決傳統(tǒng)執(zhí)行權(quán)中同樣的人行使不同權(quán)力的問(wèn)題；才能為提高執(zhí)行效率、確保司法公正、防止“暗箱操作”、杜絕違法執(zhí)行提供制度上的保證。
在傳統(tǒng)執(zhí)行模式的考量下，執(zhí)行法官就是加班加點(diǎn)為案件付出了再多，只要債權(quán)未能全部實(shí)現(xiàn)，債權(quán)人乃至社會(huì)公眾就會(huì)對(duì)法院的執(zhí)行工作產(chǎn)生懷疑，而這些懷疑在一定程度上也確實(shí)是由傳統(tǒng)執(zhí)行模式缺乏公開(kāi)、透明，缺乏監(jiān)督制約造成的。但執(zhí)行分權(quán)以后，按照分權(quán)制約模式運(yùn)行的權(quán)力由于其公開(kāi)性、公平性，只要承辦人窮盡一切法定執(zhí)行措施，腳踏實(shí)地的走好執(zhí)行程序的每一步，即使有些案件因被執(zhí)行人沒(méi)有履行能力、下落不明等原因致使執(zhí)行未果，往往也能取得當(dāng)事人的理解、信任，贏得社會(huì)的尊重、樹(shù)立司法權(quán)威，提高法院的公信力。
四、執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督
分權(quán)是手段，最終執(zhí)行改革的目標(biāo)是促進(jìn)執(zhí)行公正，提高執(zhí)行效率。如何使執(zhí)行分權(quán)達(dá)到我們的預(yù)期目的，促進(jìn)執(zhí)行的良性循環(huán)呢？筆者認(rèn)為，執(zhí)行權(quán)監(jiān)督是執(zhí)行工作中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。因?yàn)槿魏螜?quán)力的行使，都必須實(shí)行必要的監(jiān)督，不然必將導(dǎo)致腐敗行為的產(chǎn)生。
廣義上執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督包括了例如黨委、政府、人大、政協(xié)、新聞媒體、廣大群眾等外部的監(jiān)督。狹義的執(zhí)行權(quán)監(jiān)督是來(lái)自于法院內(nèi)部的監(jiān)督。
執(zhí)行權(quán)內(nèi)部的監(jiān)督固然重要，但其外部監(jiān)督同樣必不可少。執(zhí)行分權(quán)后，執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)相互監(jiān)督和制約，可以防止執(zhí)行權(quán)力的濫用，兩權(quán)相互配合、協(xié)作，共同保證執(zhí)行權(quán)的公正、廉潔地行使。對(duì)于執(zhí)行權(quán)外部的監(jiān)督，也應(yīng)引起充分重視。因?yàn)閬?lái)自外部的監(jiān)督雖然許多時(shí)候只是針對(duì)個(gè)別執(zhí)行案件提出意見(jiàn)和問(wèn)題，但處理不好往往會(huì)直接影響法律的權(quán)威和人民法院的形象。對(duì)這些外部監(jiān)督應(yīng)本著實(shí)事求是有錯(cuò)必究的原則，多請(qǐng)示、多匯報(bào)、多解釋，態(tài)度誠(chéng)懇主動(dòng)接受監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，以達(dá)到求得共識(shí)，求得理解、信任和支持，才能推動(dòng)執(zhí)行工作的發(fā)展。
總之，對(duì)執(zhí)行權(quán)力的分權(quán)運(yùn)行機(jī)制，是執(zhí)行工作改革的新生事物，是一個(gè)需要反復(fù)實(shí)踐，深入研究的問(wèn)題，是一個(gè)需要在正和效率目標(biāo)之間進(jìn)行反復(fù)平衡的問(wèn)題。為此，我們必須在理論中及時(shí)尋找依據(jù)，在改革實(shí)踐中予以大膽嘗試。逐步完善各項(xiàng)制度和內(nèi)容，積極推動(dòng)執(zhí)行工作的健康、有序的向前發(fā)展。
