[ 陳迎朝 ]——(2007-9-13) / 已閱13610次
如何開展好律師管理工作
滁州市司法局 陳迎朝
開展好律師管理工作的前提是必須要明確管理的目標，而目標的確定需要又不得不從律師制度的本身來尋找答案，我認為要解決好管理問題，必須要注意的是律師管理的以下兩個特點：
1、規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為是目的。國家建立律師制度的目的無非是希望通過律師的法律服務活動，預防和解決不同社會主體間的各種各樣的糾紛，規(guī)范社會上不同主體的行為，并借此促進整個社會的公平與正義，從而促進社會主義和諧社會的建立。為了這個目的的實現(xiàn)，國家賦予了司法行政機關這種管理權(quán)，并希望通過這種管理來規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為，使律師業(yè)能更好地為社會服務。所以，司法行政機關的職責就是規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為。另外，要明確律師制度的建立絕對不是為了解決律師們的就業(yè)問題、收入問題和社會地位問題。這些問題的解決只能通過律師提供法律的效果來加以實現(xiàn)，只能通過由市場來加以解決的，我們司法行政部門對此是心有余，而力不足。
2、律師利益必須要兼顧。律師雖然是法律服務的主體，但他們同時又是社會主義市場經(jīng)濟的主體，他們必須要靠自己的業(yè)務活動取得收入，從而滿足自己生存和發(fā)展的需要。如果律師業(yè)無利可圖，那么這個行業(yè)是沒有發(fā)展前途的，這個行業(yè)也就無法滿足國家對它的期望。
由此，管理工作必須要做到以下五點：
1、強化懲罰機制。目前，國家關于律師執(zhí)業(yè)的規(guī)定雖然比較多，但在現(xiàn)實中執(zhí)行的并不是太好，不時有律師在執(zhí)業(yè)中違法亂紀，損害國家和當事人的利益，造成了不好的社會影響，影響了律師整體的社會形象。我認為，這主要是因為我們管理部門的懲罰機制沒有得到有效執(zhí)行，以往我們只注重對律師的關心、扶持，想盡辦法來解決律師的收入問題和社會地位問題，忽視了對律師的管理，導致律師業(yè)在某種程度上的無序。就現(xiàn)在律師業(yè)的現(xiàn)狀來看，如果再不加以大力整頓，不嚴格規(guī)范，那么這個行業(yè)不僅很難實現(xiàn)國家賦予的期望，而且還會給國家、社會及當事人制造許多麻煩。所以，加強管理是我們現(xiàn)在的首要任務。至于如何加強管理，我認為：主要靠的是強化懲罰機制。因為，懲罰是辨識一條規(guī)則是否存在以及在何種程度上存在的結(jié)論性證據(jù)。哪里有規(guī)則，哪里就有懲罰，懲罰是維持規(guī)則存在的現(xiàn)實力量。沒有強有力的懲罰機制，律師及律師事務所是不會自覺遵守規(guī)則的。要強化懲罰機制，首先要求我們在思想上認識它的重要性，并落實到具體的工作中去；其次，想辦法改變一些不合理的懲罰制度，例如，要賦予市縣兩級司法局一定的處罰權(quán)，不要將權(quán)力過分集中在省級司法行政機關；律師違反《律師法》的，也應當處以罰款，而不應當僅僅是沒收違法所得等。
2、年檢注冊的審核要規(guī)范。要在法律，至少要在規(guī)章明確審核的內(nèi)容、審核的權(quán)限以及審核的責任。要刪除一些不必要的內(nèi)容，如在老律師的年檢注冊中，根本就不需要每年填簡歷，這是簡單重復勞動，無實際意義；同時要增加一些內(nèi)容，如增加檔案管理、收案制度、收費制度是否規(guī)范等，因為這些增加的內(nèi)容往往是最能體現(xiàn)律師工作的，而且也是最能量化的內(nèi)容。
要突出律師事務所和縣級司法局的權(quán)力，因為律師事務所和縣級司法局直接接觸律師，對律師合不合格，它們最有發(fā)言權(quán)。但是在目前的年檢注冊中，它們的作用根本得不到相應的體現(xiàn)，只是在表格上署名而已。我認為一定要在法律（至少是規(guī)章）中賦予它們的初審權(quán)，經(jīng)初審不合格的律師和律師事務所不得參加年檢注冊。同時為明確它們的責任，還應規(guī)定：對經(jīng)過初審，送交上級司法行政機關的年檢注冊材料，如仍有虛假，則它們應依法承擔相應的責任。我認為，通過這種責權(quán)一致的規(guī)定，不僅能確保申報材料的真實性，把好律師及律師事務所的入口關，而且還能調(diào)動縣級司法局的工作積極性。
另外，還要把“律師與律師事務所年檢注冊的條件”也在刊登在每年《年檢注冊公告》中，并公布舉報途徑，防止一些虛假注冊的情形發(fā)生。
3、協(xié)調(diào)好司法行政管理與律師協(xié)會管理的關系。司法行政機關的管理是一種行政管理，體現(xiàn)國家的強制力；律師協(xié)會的管理是一種行業(yè)管理，是民主管理，體現(xiàn)大多數(shù)人的意志。但在目前，由于歷史上的關系，律師協(xié)會的工作人員往往由司法行政機關委派，也有的地方，律協(xié)與律管科是一個機構(gòu)兩塊牌子，這就造成了職責不分，管理上有些混亂。對此，我認為，在明確它們的不同定位以后，就應當依法賦予它們相應的不同職責，如司法行政機關應當享有：行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)（包括律師和律師事務所的年檢注冊權(quán)等）和相應的行政收費權(quán)。這些權(quán)力只能由司法行政機關來行使。律師協(xié)會則主要負責律師的培訓、交流，制定《執(zhí)業(yè)紀律》、《職業(yè)道德》和一些參考性的《執(zhí)業(yè)規(guī)范》，并且對一些不遵守《執(zhí)業(yè)紀律》、《職業(yè)道德》的律師及律師事務所進行相應的懲戒等，律師協(xié)會所享有的最重的懲戒權(quán)只能是：開除會員資格。同時，由于律師業(yè)務具有一定的專業(yè)性，司法行政機關的工作人員不一定通曉，所以，可以考慮建立在對律師進行行政處罰前，聽取律師協(xié)會意見的制度。
另外，為了突出律師協(xié)會的作用，應依法賦予律協(xié)兩個權(quán)力，第一，沒有通過律協(xié)培訓的，不得參加年檢注冊；第二，被律協(xié)開除會員資格的，不得參加年檢注冊。
4、規(guī)范執(zhí)業(yè)環(huán)境。對內(nèi)要規(guī)范律師的執(zhí)業(yè)行為，防止不不當競爭。對外要嚴厲打擊冒充律師從事法律服務和未取得律師執(zhí)業(yè)證而從事有償法律服務的行為，即嚴厲懲治所謂的“黑律師”。這些“黑律師”們不僅擾亂了法律服務市場，敗壞了律師的形象，損壞了當事人的合法權(quán)益，更嚴重的是他們在業(yè)務能力不足的情況下，往往通過拉關系、走后門和行賄等拉攏腐蝕政法干警的手段來打贏官司，加劇了司法腐敗。對這些人的打擊不足，除了司法行政機關的注意力不足以外，最重要的是立法上有缺陷，例如，公安機關僅處理冒充律師從事法律服務的人員，對未取得律師執(zhí)業(yè)證而從事有償法律服務的人員，則由司法行政機關處理。但司法行政機關的力量又十分薄弱，沒有力量來處理，這就導致了這些“黑律師”屢禁不止。為解決這個問題，我認為在《律師法》未有相應改動的情況下，首先要想辦法加強與公安機關的聯(lián)系，利用公安機關的力量來凈化這個市場。其次，加強與公、檢、法等機關的信息共享，及時掌握這些“黑律師”的動向。再次，還應當把已處理過的“黑律師”名單在報紙等公共媒體上公示，防止群眾受騙上當，并公布舉報電話及處罰辦法，打壓這些人的市場，使其處于無利可圖的境地。最后，司法行政機關還要從自身抓起，嚴厲打擊法援律師和司法所工作人員收費辦案的行為，符合開除條件就開除，絕不能姑息遷就。
5、減少不必要的檢查和評先、評優(yōu)以及表彰活動。因為，律師及律師事務所作為市場主體，必須要養(yǎng)活自己，這就決定了他們的精力主要都放在為社會提供法律服務上，并通過這種服務來取得收入。過多檢查和評先、評優(yōu)以及表彰活動必定會浪費律師的精力，使其不能專心于法律服務這個本職工作。對此，國家也曾三令五申地禁止對企業(yè)進行不必要的檢查和評比活動，律師事務所作為合伙企業(yè)、合作企業(yè)或國有法人企業(yè)，也應當屬于這個不得任意檢查與評比的范疇。同時，從這些活動的實際效果來看，并沒有因此而擴大律師的影響和樹立律師的正面形象，被評為先進的律師及律師事務所也沒有因此而擴大自己的業(yè)務并受到社會的尊重。所以，我認為，必須改變過去這種計劃經(jīng)濟式的評比活動，應當象交警管交通秩序一樣對律師進行管理，即只要你不違反規(guī)則，你自由地從事你的業(yè)務，如果你違反規(guī)則，我就處罰你，以此來讓你遵守規(guī)則，從來沒有聽說交警對駕駛員進行檢查和評先、評優(yōu)以及表彰活動的，但交通秩序卻并不混亂。
此外，這些評比活動也浪費了律師管理部門的大量精力，使其不能集中精力進行律師管理的本職工作，影響了律師管理工作的正常開展。
要做好這五點，我的建議是：
1、提高立法層次。過去由于《律師法》的內(nèi)容比較簡單，許多關于律師的管理規(guī)定，主要來源于司法部的規(guī)章或規(guī)范性文件中。這不僅不能滿足管理的需要，甚至有違法的嫌疑。例如，《律師法》沒有專職律師不得從事其他職業(yè)的規(guī)定，相反根據(jù)《律師法》第13條的規(guī)定，除了國家機關的現(xiàn)職工作人員和人大常委會組成人員外的所有人都可以成為執(zhí)業(yè)律師。這是法律賦予的權(quán)利。這種執(zhí)業(yè)資格的授予屬于行政許可的范疇，同時受到《行政許可法》的調(diào)整，而《行政許可法》取消了部門規(guī)章（更別說是部門的其他規(guī)范性文件）的行政許可設立權(quán)。可見，司法部根本沒有權(quán)力創(chuàng)設關于專職、兼職律師的區(qū)分及不同的資格授予條件，它的這種行為不僅違反了《律師法》，而且也違反了《行政許可法》。所以，必須借著這次《律師法》修改的春風，把過去一些行之有效的、實用的律師管理方面的規(guī)定上升到法律的層次。
2、合理權(quán)限劃分。在《律師法》中必須明確縣級司法局對律師的管理權(quán)，并根據(jù)實際情況授予相應的處罰權(quán)，絕不能使縣級司法局在律師管理方面成為 一個花瓶。同時，要明確司法行政機關與律師協(xié)會的權(quán)力劃分，將行政權(quán)（行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)和行政收費權(quán)）收歸機關，將培訓權(quán)及行業(yè)懲戒權(quán)等放在律協(xié)。
3、通過培訓，提高司法行政中從事律師管理工作人員的素質(zhì)。人是一切活動的基礎，只有提高這些人員的素質(zhì)，規(guī)范律師業(yè)的管理才有可能。目前，這些人員缺點主要是不熟悉相關規(guī)定及缺乏處理相關行政處罰案件的能力，尤其對違法律師及律師事務所調(diào)查取證的能力明顯不足。對此，省廳可采取請省法制辦及省高級人民法院的專家給這些人員集中授課的方式來加以提高。
