[ 叢彥國 ]——(2007-6-12) / 已閱20041次
新破產(chǎn)法亮點之管理人制度對清算組制度的完善
（本文作者:叢彥國）
2006年8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱新破產(chǎn)法）。這部新的法律將于2007年6月1日起施行，《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》（以下簡稱舊破產(chǎn)法）同時廢止。與舊破產(chǎn)法相比較，新破產(chǎn)法總結了二十年來我國企業(yè)破產(chǎn)的實踐經(jīng)驗，充分借鑒了國外先進的法學理論，體例更為完備，內(nèi)容更加充實。作為我國市場經(jīng)濟法律體系中的一部重要法律，新破產(chǎn)法體現(xiàn)出一些新的特點，其中尤以管理人制度最為引人注目。
根據(jù)我國以新破產(chǎn)法為核心的新破產(chǎn)法律體系與國內(nèi)外學者對于管理人制度的研究，所謂管理人，是指在破產(chǎn)程序中接管債務人的財產(chǎn)并負責債務人財產(chǎn)管理與其他破產(chǎn)事務的專業(yè)組織或個人。管理人制度是新破產(chǎn)法在我國建立的一項新制度，新破產(chǎn)法把管理人制度放到了比較明顯、重要的位置，其不但被專章地進行規(guī)定，而且貫穿于整部法律之中。這表明，我國將正式引入管理人制度，而舊破產(chǎn)法的清算組制度將逐漸退出歷史舞臺。與舊破產(chǎn)法的清算組制度相比，管理人制度具有明顯的創(chuàng)新性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
一、法律地位明確化
清算組或管理人的法律地位問題一直是破產(chǎn)理論界研究的熱點問題，學者們從不同角度形成了各異的理論學說，概括起來主要有三種。一是代理說，認為其實質(zhì)是代表被代理人的利益，以被代理人的名義參與破產(chǎn)事務的代理人。該學說又因被代理人的不同而分為破產(chǎn)人代理說、債權人代理說與破產(chǎn)人、債權人共同代理說。二是職務說，認為破產(chǎn)程序在法律性質(zhì)上是具有公法性質(zhì)的強制執(zhí)行程序，其類似于執(zhí)行機關的公務員，其行為是一種公務行為。三是破產(chǎn)財團代表說，認為破產(chǎn)財團具有相對的獨立人格，其是破產(chǎn)財團的受托人，在破產(chǎn)人之外取得獨立的地位，以破產(chǎn)財團所有權人的名義管理、變價和分配破產(chǎn)財產(chǎn)。在法律制度中，各國的破產(chǎn)法或商法典對于清算組或管理人制度也均有規(guī)定，但稱謂不盡相同。大陸法系國家一般稱之為財產(chǎn)管理人、管財人，而英美法系國家一般稱之為信托人；我國舊破產(chǎn)法稱之為清算組，新破產(chǎn)法則以管理人取代了清算組。關于這一制度的稱謂也從側面體現(xiàn)出清算組或管理人在不同的法律規(guī)范之中有著不同的法律地位。
清算組或管理人的法律地位可以通過其任免體現(xiàn)出來。舊破產(chǎn)法第二十四條規(guī)定，人民法院應當自宣告企業(yè)破產(chǎn)之日起十五日內(nèi)成立清算組，接管破產(chǎn)企業(yè)。清算組負責破產(chǎn)財產(chǎn)的保管、清理、估價、處理和分配。清算組可以依法進行必要的民事活動。清算組成員由人民法院從企業(yè)上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業(yè)人員中指定。清算組可以聘請必要的工作人員。清算組對人民法院負責并且報告工作。從這些規(guī)定可以看出，舊破產(chǎn)法中的清算組是由人民法院指定，向人民法院負責并報告工作的，也就是說，它是一個法定主體。從其組成人員來看，清算組成員由人民法院從企業(yè)上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業(yè)人員中指定。但是，地方政府的有關部門既是國有企業(yè)的主管部門，又是產(chǎn)權所有人的代表，由其出任清算組，不但沒有合理的理論基礎，而且嚴重違反了法律程序中的回避原則。清算組的這一體制決定了其往往在政府的行政主導與干預下工作，破產(chǎn)清算便與保護債權人利益的基本價值目標相背離，而被政府的行政價值目標所取代。因此，清算組并不是一個相對獨立、中立的法定主體。
根據(jù)新破產(chǎn)法的規(guī)定，管理人由人民法院指定產(chǎn)生并向人民法院報告工作。債權人會議可以監(jiān)督管理人，但如果對管理人有異議，其只能申請人民法院予以更換，無權直接選任或解任管理人。從新破產(chǎn)法的規(guī)定可以看出，新破產(chǎn)法采取了合理的理論學說，認為管理人的法律地位是一個相對中立的法定主體，兼顧多方利益。這便是新破產(chǎn)法的立法精神，即新破產(chǎn)法是從社會整體利益的角度來制定法律的，考慮了企業(yè)破產(chǎn)不僅涉及到債權人利益，而且還涉及到破產(chǎn)企業(yè)職工、破產(chǎn)人、相關利害關系人、政府、當?shù)厣鐓^(qū)、政府以及法院等多方面利益，新破產(chǎn)法的制定不僅重點保護債權人的利益，而且還兼顧其他不同的利益群體。因此，作為新破產(chǎn)法的破產(chǎn)程序主導者之一的管理人，便以一個相對獨立、中立的法定主體出現(xiàn)在破產(chǎn)程序之中，這種全新法律地位的確立與明確將會更有利于實現(xiàn)破產(chǎn)法律制度的價值目標。
二、效力范圍廣泛化
新破產(chǎn)法的管理人制度對于舊破產(chǎn)法的清算組制度有著更為廣泛的效力范圍，這取決于新破產(chǎn)法對于舊破產(chǎn)法效力范圍的擴大化。法律的效力范圍指法律規(guī)范的約束力所及的范圍，即所謂法律的生效范圍或適用范圍，包括法律規(guī)范的空間效力范圍、時間效力范圍與對象效力范圍三個方面。
（一）空間效力范圍國際化
法律的空間效力范圍是指法律規(guī)范生效的地域范圍，包括域內(nèi)效力與域外效力兩個方面。隨著世界經(jīng)濟一體化的發(fā)展，國際經(jīng)濟貿(mào)易與涉外民商事法律關系日益廣泛與復雜，當事人的住所地與其財產(chǎn)位于不同國家與地區(qū)的現(xiàn)象已經(jīng)十分普遍，這必然產(chǎn)生一個國家與地區(qū)法院破產(chǎn)程序的約束力是否及于破產(chǎn)人在其他國家與地區(qū)的財產(chǎn)與行為的問題。因此，在實踐中遇到的這類問題急需立法予以解決。根據(jù)舊破產(chǎn)法的規(guī)定，當住所地或者主要營業(yè)地在中國的債務人破產(chǎn)時，清算組不能將其位于國外的財產(chǎn)并入中國的破產(chǎn)財產(chǎn)，這難以實現(xiàn)對中國債權人利益的充分保護，同時也給債務人隱匿或轉(zhuǎn)移財產(chǎn)留下了可乘之機。同時，舊破產(chǎn)法對于在外國開始的破產(chǎn)程序在中國的效力問題也不明確。因此，新破產(chǎn)法對破產(chǎn)程序的域外效力問題作出明確規(guī)定是十分必要的。新破產(chǎn)法針對這一問題采取的是有限度的普及主義，即在本國開始的破產(chǎn)程序，效力及于債務人在國外的財產(chǎn)；在國外開始的破產(chǎn)程序，經(jīng)人民法院裁定，對債務人在國內(nèi)的財產(chǎn)發(fā)生效力。新破產(chǎn)法空間效力范圍的擴大化使得管理人較清算組有著更重大的職責，具有國際化的色彩。
（二）時間效力范圍朝陽化
法律的時間效力范圍是指法律規(guī)范的有效期間。早在1986年通過的舊破產(chǎn)法就對國有企業(yè)的破產(chǎn)作了規(guī)定，這部法律對規(guī)范我國企業(yè)破產(chǎn)行為，審理企業(yè)破產(chǎn)案件發(fā)揮了重要作用。但是，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立與國有企業(yè)改革的深化，我國企業(yè)破產(chǎn)出現(xiàn)了一些新情況，舊破產(chǎn)法已經(jīng)無法適應我國目前經(jīng)濟的發(fā)展與企業(yè)的改制。因此，我國于2006年8月27日通過了新破產(chǎn)法。新破產(chǎn)法明確規(guī)定其自2007年6月1日起施行，法律的施行日期是指法律生效的日期，即其自2007年6月1日起產(chǎn)生法律效力。新破產(chǎn)法的通過與施行日期之間相隔九個多月，之所以這樣規(guī)定，是考慮到企業(yè)破產(chǎn)法專業(yè)性強，為了使廣大公民、組織與有關機構、部門能夠充分地學習、理解、掌握新破產(chǎn)法，從而保證其能夠得到有效的遵守與執(zhí)行。同時，在新破產(chǎn)法通過以前，有關的部門與機構為規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)行為，頒布了一系列的規(guī)定，這些規(guī)定都需要時間來進行清理，以廢除或修改那些與新破產(chǎn)法相抵觸的規(guī)定。此外，新破產(chǎn)法規(guī)定的一些措施、制度等，需要一系列配套規(guī)定予以具體化，有關部門與機構也需要時間作出具體的規(guī)定。隨著舊破產(chǎn)法的廢止與新破產(chǎn)法的實施，新破產(chǎn)法的管理人制度有著更強的生命力，這一朝陽制度將逐漸取代舊破產(chǎn)法清算組這一夕陽制度。
（三）對象效力范圍市場化
法律對象效力范圍是指法律對主體的效力，即一國法律規(guī)范可以適用的主體范圍，對哪些主體有效。首先，根據(jù)舊破產(chǎn)法的規(guī)定，其僅適用于全民所有制企業(yè)。在國有企業(yè)進行產(chǎn)權制度改革前，全民所有制企業(yè)也叫國有企業(yè)，在20世紀90年代的產(chǎn)權制度改革之后，國有企業(yè)包括國有獨資企業(yè)與國有控股企業(yè)，改革后的國有企業(yè)的范圍要大于改革前的全民所有制企業(yè)的范圍。舊破產(chǎn)法一方面規(guī)定了公用企業(yè)和與國計民生有重大關系的企業(yè)同其他國有企業(yè)一樣，都具有破產(chǎn)能力；另一方面考慮其特殊性，對其破產(chǎn)進行了限制。同時，根據(jù)《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第二百四十條的規(guī)定，聯(lián)營企業(yè)中聯(lián)營各方均為國有企業(yè)的，應適用舊破產(chǎn)法。然而在過去的二十多年里，我國市場經(jīng)濟與民主法制建設逐步完善，經(jīng)濟主體已出現(xiàn)多元化趨勢。舊破產(chǎn)法將其適用范圍僅僅局限于國有企業(yè)的規(guī)定顯然已經(jīng)無法適應現(xiàn)實的需要。我國新破產(chǎn)法適應形勢的發(fā)展，對其對象效力范圍作出了全新的規(guī)定。新破產(chǎn)法規(guī)定，除已經(jīng)確定按照政策性破產(chǎn)政策實施破產(chǎn)的國有企業(yè)外，其他國有企業(yè)法人的破產(chǎn)應適用新破產(chǎn)法。其次，關于金融機構破產(chǎn)的法律適用問題，舊破產(chǎn)法并沒有特殊的規(guī)定。而新破產(chǎn)法首次將商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構的破產(chǎn)納入到適用范圍之中，但是由于這些金融機構的重要性與特殊性，新破產(chǎn)法采取了折衷適用的方式。此外，根據(jù)新破產(chǎn)法第一百三十五條的規(guī)定，如果其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外的組織的清算，屬于破產(chǎn)清算的，參照適用新破產(chǎn)法規(guī)定的程序。如《合伙企業(yè)法》、《民辦教育促進法》等都有破產(chǎn)程序的相關規(guī)定，其中屬于破產(chǎn)清算的，都應參照適用新破產(chǎn)法規(guī)定的破產(chǎn)程序。因此，新破產(chǎn)法的調(diào)整范圍要廣得多，因而作為新破產(chǎn)法一項重要制度的管理人制度也可以在更廣闊的空間發(fā)揮作用。
三、構成模式科學化
根據(jù)舊破產(chǎn)法第二十四條的規(guī)定，清算組成員由人民法院從企業(yè)上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業(yè)人員中指定。舊破產(chǎn)法這種以政府官員為主體的清算組構成模式有著較強的行政色彩，其目的是為在一些問題（如職工安置）的處理上得到政府部門的行政協(xié)助。但是，破產(chǎn)清算工作具有法律責任重大、專業(yè)性強、工作強度高、期間漫長等特點，因此，這種構成模式在司法實踐中產(chǎn)生了諸多問題，往往不但實現(xiàn)不了這一構成模式的價值目標，而且還產(chǎn)生了諸多不可調(diào)和的價值沖突。并且，這種單一的構成模式也無法適應司法實踐中破產(chǎn)案件的多樣性。因此，新破產(chǎn)法堅持理性、和諧、與時俱進的價值準則，從管理人的資格條件與資格形式兩個方面對舊破產(chǎn)法清算組的構成模式進行了創(chuàng)新。
在資格條件方面，新破產(chǎn)法第二十四條規(guī)定，管理人可以由有關部門、機構的人員組成的清算組或者依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產(chǎn)清算事務所等社會中介機構擔任。人民法院根據(jù)債務人的實際情況，可以在征詢有關社會中介機構的意見后，指定該機構具備相關專業(yè)知識并取得執(zhí)業(yè)資格的人員擔任管理人。有下列情形之一的，不得擔任管理人：（一）因故意犯罪受過刑事處罰；（二）曾被吊銷相關專業(yè)執(zhí)業(yè)證書；（三）與本案有利害關系；（四）人民法院認為不宜擔任管理人的其他情形。個人擔任管理人的，應當參加執(zhí)業(yè)責任保險。從上述規(guī)定可以看出，擔任管理人的消極資格是不得具有新破產(chǎn)法第二十四條規(guī)定的四種法定情形，積極資格是需要具備相關專業(yè)知識并取得執(zhí)業(yè)資格。個人擔任管理人的，應當參加執(zhí)業(yè)責任保險。而舊破產(chǎn)法關于清算組資格方面只有一條相應規(guī)定，即清算組成員由人民法院從企業(yè)上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業(yè)人員中指定。相對于清算組，管理人的資格條件一般都要求具備相關專業(yè)知識與業(yè)務經(jīng)驗，并且應當有充足的時間與精力專門負責破產(chǎn)事務，因此，管理人能夠更好地處理好破產(chǎn)事務。
在資格形式方面，新破產(chǎn)法第二十四條規(guī)定，管理人可以由有關部門、機構的人員組成的清算組或者依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產(chǎn)清算事務所等社會中介機構擔任。人民法院根據(jù)債務人的實際情況，可以在征詢有關社會中介機構的意見后，指定該機構具備相關專業(yè)知識并取得執(zhí)業(yè)資格的人員擔任管理人。可以看出，管理人可由清算組或中介機構擔任，也可以由個人擔任。在企業(yè)破產(chǎn)程序中，有的案件法律事實清楚，法律關系清晰，法律適用明確，對于這類破產(chǎn)案件，仍然由清算組來擔任管理人可能費用過高，增加了破產(chǎn)成本。因此，出于效率與經(jīng)濟的考慮，人民法院可以指定依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產(chǎn)清算事務所等社會中介機構擔任，還可以根據(jù)債務人的實際情況，在征詢有關社會中介機構的意見后，指定該機構具備相關專業(yè)知識并取得執(zhí)業(yè)資格的人員擔任管理人。而舊破產(chǎn)法中規(guī)定的清算組成員由人民法院從企業(yè)上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業(yè)人員中指定，這種單一的構成模式顯然無法適應復雜與多樣的破產(chǎn)案件。
通過新破產(chǎn)法中的管理人制度，可以看出新破產(chǎn)法是一部體現(xiàn)與尊重市場經(jīng)濟規(guī)律的法律，預示著我國的破產(chǎn)法律制定與法律適用正朝著更為科學、民主的方向發(fā)展。被譽為經(jīng)濟憲法的新破產(chǎn)法的出臺，將更為有效地維護我國市場經(jīng)濟秩序；新破產(chǎn)法中的管理人制度也將更好地成為債權人、債務人合法權益的保障者。
