[ 姚俊 ]——(2007-5-24) / 已閱24669次
行政補償制度是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段而產(chǎn)生的國家公權(quán)力行為，這一行為本身包含了社會個體與社會整體、私益與公益的取舍與契合的價值內(nèi)涵。當今時代是一個權(quán)利本位的時代，國家應(yīng)最大限度地采取有效措施使社會個體的權(quán)利能夠最大程度的實現(xiàn)，以促進整個社會效益的提高；同時，當今社會又是一個福利社會，國家有責(zé)任保護公共利益。于是，國家在實現(xiàn)公共福祉的同時，需要大量的如土地、房屋、森林等不動產(chǎn)來興辦公共設(shè)施或用于其他公共用途。于是 ，特定的私人利益就受到了限制。協(xié)調(diào)財產(chǎn)的不可侵犯性與社會公共福利目標的實現(xiàn)之間的著眼點就落在了行政補償制度上。
這一制度起源于法國大革命時期的《人權(quán)宣言》，即：“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非當合法認定的公共需要所顯然必需時，且在事先公平補償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不能被剝奪。”而損失補償制度在德國之濫觴，可以遠溯至18 世紀之開明專制時期。當時在自然法思想影響之下，一般認為，對于個人所享有之既得權(quán)利，僅能基于特殊公益上的理由，方能予以剝奪或限制，且應(yīng)給予補償。1796 年普魯士一般邦法序章第 74條規(guī)定：國家成員之個別權(quán)利及利益，如與促進公共福祉之權(quán)利及義務(wù)發(fā)生實際上之干戈時，個別之權(quán)利及利益應(yīng)予讓步。第 75條規(guī)定：對于因公共福祉而犧牲權(quán)利及利益之人，國家應(yīng)予補償。
我國 2004 年修訂后的《憲法》第 10 條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”；第 13 條規(guī)定：“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”憲法對行政征用補償制度的這一規(guī)定，開辟了公民私人自治的領(lǐng)域，界定了政府公共權(quán)力的范圍。同時，為我國行政補償制度的建立提供了憲法依據(jù)。如今，“無補償即無征用”已經(jīng)成為國家限制財產(chǎn)權(quán)制度的重要立法和執(zhí)法理念。
在憲政的大背景下，作為公民基本權(quán)利基礎(chǔ)的財產(chǎn)權(quán)需要保障。同時，國家為了公共利益的需要必須對財產(chǎn)權(quán)進行一些限制，以保障公共利益的實現(xiàn)，使整個社會整體的福祉得到滿足。公民個人也是社會整體中的一員，既具有獨立性又具有社會性。因此，保障財產(chǎn)權(quán)與為實現(xiàn)公共利益限制財產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上是一致的。在本質(zhì)上一致的基礎(chǔ)上，我們可以從兩個方面分析行政補償制度的價值。
一方面，行政補償制度肯定了行政征收征用的必要性。
正如前文所述，近代以來，財產(chǎn)權(quán)利的觀念已經(jīng)發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，財產(chǎn)權(quán)不再被視為絕對權(quán)利，可以基于公共利益的需要予以限制。公共利益無法自動實現(xiàn)，需要借助于公共權(quán)力。因此，政府成為保護和增進公共利益的主體。為了實現(xiàn)公共利益，政府通過法律授權(quán)獲得了行政征收、征用等限制、剝奪公民財產(chǎn)權(quán)的權(quán)力。正如洛克在其名作《政府論》中指出，人類天生都是自由、平等和獨立的，如不得本人同意，不能把任何人置于這種狀態(tài)之外，使受制于另一人的政治權(quán)力，任何人和其他人協(xié)議聯(lián)合組成一個共同體，以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩(wěn)地享受他們的財產(chǎn)并且有更大的保障來防止共同體以外任何人的侵犯。作為一個整體而行動的權(quán)力，只有經(jīng)大多數(shù)人的同意和決定才能辦到的。任何共同體既然只能根據(jù)它的各個個人的同意而行動，而它作為一個整體又必須行動一致，這就有必要使整體的行動以較大的力量的意志為轉(zhuǎn)移，這個較大的力量就是大多數(shù)人的同意。[28]在一定程度上，公共利益就可以認為是大多數(shù)人的同意，公民為了共同的福利必須讓度一部分的權(quán)利，以保障公共利益的實現(xiàn)。所以，為了大多數(shù)人所同意的公共利益必須對私益進行一些限制。公共利益往往成為政府限制或者剝奪公民私有財產(chǎn)權(quán)的主要理由。
從上文財產(chǎn)權(quán)社會責(zé)任的闡述中我們知道，耶林的所有權(quán)義務(wù)論和狄冀的社會連帶主義法學(xué)理論打破了近代以來將財產(chǎn)權(quán)視為個人自由的基礎(chǔ)和限制政府權(quán)力手段的神話，使人們認識到財產(chǎn)權(quán)不過是與其他權(quán)力無甚區(qū)別的法律權(quán)利，并非公民自治的淵源和對國家權(quán)利的限制。行政補償制度是針對行政征收征用而產(chǎn)生發(fā)展的，反過來也肯定了行政征收征用存在的合理性。
另一方面，行政補償制度保障了公民個人的財產(chǎn)權(quán)。
雖然公共利益的需要賦予了政府強制公民個人合法財產(chǎn)的權(quán)力，但是這種基本權(quán)利可限制性的目的，并非因為國家可以在法律上，有概括的優(yōu)于人民的優(yōu)越地位，而是以憲法肯定基本權(quán)利的存在為前提。[29]財產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生先于財產(chǎn)權(quán)的限制，公民是為了更好的保護自己的財產(chǎn)權(quán)才讓度一部分權(quán)利給國家，由國家這一整體來保障社會安寧、穩(wěn)定，使得每個人的人格得到完善，身心得到發(fā)展。
從法治主義的要求出發(fā)，當國家要求某一公民出讓某項合法權(quán)益而使他人（或全社會）受益時，應(yīng)當以受益人分出既有部分的合法權(quán)益給利益出讓人為前提，即政府必須對財產(chǎn)的任何征收給予公平的補償，使得實際享受該利益的全體國民來承擔(dān)為此而支付的損失。唯有如此，憲法所保障的基本人權(quán)才能得到真正的尊重和維護，法律維系下的利益關(guān)系才能促進社會的發(fā)展，社會公平正義的原則才能真正得到彰顯。[30]翁岳生認為：“國家為追求公共利益而限制人民自由權(quán)利時，不能超越必要的限度，尤其人性尊嚴已成為‘ 憲法’之基本理念，行政于實現(xiàn)國家目的時，更須予以尊重。”[31]從洛克的思想中我們也可以看到對限制財產(chǎn)權(quán)的限制。如果別人可以不征得我的同意有權(quán)隨意處置我的所有物，我對于這些東西就確實并不享有財產(chǎn)權(quán)。如果以為任何國家的最高權(quán)力或立法權(quán)能夠為所欲為，任意處分人民的產(chǎn)業(yè)或隨意取走任何部分，這是錯誤的想法。如果支配那些臣民的人有權(quán)向任何私人取走其財產(chǎn)中他所屬意的部分，并隨意加以使用和處置，那么縱使有良好和公正的法律來規(guī)定他和一般臣民之間的產(chǎn)權(quán)范圍，一個人的財產(chǎn)權(quán)還是沒有保障的。未經(jīng)臣民的同意，絕不能有權(quán)取走臣民財產(chǎn)的全部或一部分，否則就會使他們在事實上根本并不享有財產(chǎn)權(quán)了。[32]
“無補償即無征用”已經(jīng)成為國家限制財產(chǎn)權(quán)制度的重要立法和執(zhí)法理念。借口公共利益無償剝奪私人利益是有悖于發(fā)展公共利益的目的的。因此，在行政征收征用時，給予合理公正的補償，即保障了公共利益的實現(xiàn)，又維護和尊重了公民的財產(chǎn)權(quán)，平衡了財產(chǎn)權(quán)限制和保障的矛盾與沖突，使二者暢通運行而不有失偏頗。行政補償制度的價值也正在于此。
四、結(jié)語
在憲政理念的指引下，任何政治權(quán)力都是第二位的，只是人民權(quán)力才是至高無上的。由人民權(quán)力派生的權(quán)力，最終還必須回歸到人民權(quán)力上去。除了人民的權(quán)力之外，任何政治權(quán)力都不能是無限的，也不應(yīng)該允許它無限，否則人民的權(quán)力就會受到嚴峻的挑戰(zhàn)，甚至被全權(quán)所否定。任何政治權(quán)力，都具有不斷膨脹，不受約束的屬性。不斷膨脹，不受約束，就很容易導(dǎo)致強權(quán)政治，破壞民主，破壞法治。這是憲政所要求的限制政府政治權(quán)力。憲政中的政治權(quán)力必須尊重和保障人民的自由、平等、權(quán)利等，對于人民誠實守信；憲政更必須尊重和保障人民的政治民主、社會權(quán)利等。[33]
近代憲法是以人權(quán)和人的自然屬性為基礎(chǔ)設(shè)計憲政制度，法律制度的重構(gòu)、國家權(quán)力的規(guī)范等都是在保障人權(quán)這一前提下形成的。國家權(quán)力不再是凌駕于公民之上的專橫的權(quán)力，而是以保護公民權(quán)力為目的的政治體系。權(quán)利本位體現(xiàn)在：在國家權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系上，公民權(quán)利先于國家權(quán)力而存在，并高于國家權(quán)力，公民權(quán)利是國家權(quán)利的來源；國家權(quán)力的存在目的在于保護公民的權(quán)利，為人民謀幸福；公民權(quán)利限制國家權(quán)力。[34]
一方面肯定私人的財產(chǎn)權(quán)，另一方面強調(diào)其社會性，這是現(xiàn)代憲法財產(chǎn)權(quán)制度的特色。財產(chǎn)權(quán)的保護是憲政建設(shè)的一個支撐點，歷史表明，侵害財產(chǎn)權(quán)的最大危險源于公共權(quán)力的濫用。征收是國家強制剝奪或限制人民財產(chǎn)權(quán)的主要手段，因此保障公民財產(chǎn)權(quán)最有效的方法就是對征收進行嚴格限制，并且以公平的補償作為實施征收的前提條件。 [35]
國家權(quán)力與公民權(quán)的關(guān)系是憲政的理論基石。行政補償制度突出體現(xiàn)了國家公共權(quán)力運行與公民財產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，包含了社會個體與社會整體、私益與公益的取舍與契合的價值內(nèi)涵。
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