[ 宋孝彬 ]——(2007-3-27) / 已閱17512次
公安邊防部門職務(wù)侵權(quán)法律制度研究
•宋孝彬
（呼和浩特邊防指揮學(xué)校 訓(xùn)練處，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051）
摘 要：本文旨在通過對公安邊防部門職務(wù)侵權(quán)行為及其責(zé)任承擔(dān)方式的探討，進(jìn)而為減少職務(wù)侵權(quán)行為發(fā)生，營造健康、和諧的邊防執(zhí)法環(huán)境提出法律上的關(guān)注。
關(guān)鍵詞：邊防；職務(wù)侵權(quán)；執(zhí)法環(huán)境
邊防，即邊界、邊境或邊疆的防御。保衛(wèi)國家疆界安全，稱之邊防。隨著社會的發(fā)展，邊防工作的作用和功能不斷擴(kuò)展。邊防不僅有衛(wèi)疆守界的軍事功能，還有發(fā)展睦鄰關(guān)系的外交作用、穩(wěn)定邊境社會秩序的治安作用、增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的社會作用和促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。因此，從廣義上，邊防是國家為維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)、海洋權(quán)益和邊境安全穩(wěn)定而在沿邊沿海地區(qū)實施的防衛(wèi)、建設(shè)和管理。
一、公安邊防部門職權(quán)范圍闡釋
公安邊防部門是公安機(jī)關(guān)的組成部分，又是國家武裝力量的一部分，根據(jù)《人民警察法》的規(guī)定和國家的授權(quán)，依法享有行政管理權(quán)、刑事案件管轄權(quán)、武裝管轄權(quán)和涉外問題處理權(quán)。鑒于本文論述需要，以下僅對行政管理權(quán)和刑事案件管轄權(quán)作一闡述。
（一）行政管理權(quán)。公安邊防部門的行政管理權(quán)包括兩個方面的職權(quán)，一是治安行政管理權(quán)，二是邊防行政管理權(quán)。治安行政管理權(quán)，通常認(rèn)為是《治安管理處罰法》和有關(guān)法律、法規(guī)中規(guī)定公安機(jī)關(guān)有關(guān)部門具有的行政職權(quán)。公安邊防部門擔(dān)負(fù)維護(hù)沿邊沿海地區(qū)治安秩序的任務(wù)，其主要法律依據(jù)之一就是《治安管理處罰法》，這部分權(quán)力屬于地方治安行政管理權(quán)。邊防行政管理權(quán)是由有關(guān)邊防法律法規(guī)賦予的，如《中華人民共和國出境入境管理法實施細(xì)則》、《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》、《中華人民共和國邊境管理區(qū)通行證管理辦法》、《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》和《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》等邊防法律、法規(guī)和規(guī)章，從不同方面賦予了公安邊防部門的邊防行政管理權(quán)。
（二）刑事案件管轄權(quán)。根據(jù)《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》，公安邊防部門負(fù)責(zé)管轄在邊境管理區(qū)和沿海地區(qū)發(fā)生的組織他人偷越國（邊）境案、運送他人偷越國（邊）境案、偷越國（邊）境案和破壞界碑、界樁案，以及邊防管理部門在邊境管理區(qū)和沿海地區(qū)查獲的走私、販賣、運輸毒品案和走私制毒物品案。根據(jù)《公安部關(guān)于公安邊防部門辦理刑事案件有關(guān)問題的通知》，公安部又進(jìn)一步明確了職責(zé)分工與協(xié)作事宜：
1、公安邊防部門辦理刑事案件，要在所屬公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下進(jìn)行。要按照公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件的要求，認(rèn)真學(xué)習(xí)《刑法》、《刑事訴訟法》、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等刑事法律和規(guī)定，掌握辦理刑事案件的基本知識和技能，切實擔(dān)負(fù)起辦理刑事案件的工作任務(wù)。
2、公安邊防部門要建立健全辦案機(jī)制，確定以邊境調(diào)查人員為主體的辦案力量，增加必要的投入，以保證辦案工作的實施。邊境調(diào)查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)案件偵查工作的指導(dǎo)和偵查業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)建設(shè)。辦案人員的配備，可在現(xiàn)有編制數(shù)額內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。
3、公安邊防部門管轄的一般案件由邊防大隊級單位負(fù)責(zé)偵辦；支隊級以上單位負(fù)責(zé)偵查重大涉外犯罪案件、重大集團(tuán)犯罪案件和下級單位偵破有困難的重大犯罪案件，其中，總隊以上單位主要負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指揮跨區(qū)域犯罪案件的偵查工作。
4、公安邊防支隊級以上單位在立案、偵查、采取刑事強(qiáng)制措施等方面行使相應(yīng)的縣（市）級以上公安機(jī)關(guān)的審批權(quán)限�？h（市）公安邊防大隊辦案，由所屬縣（市）公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批；地區(qū)（市、州、盟）公安邊防支隊（含海警支隊、巡邏艇支隊、廣東邊防五、六、七支隊、特檢站）辦案，由支隊（站）負(fù)責(zé)人審批；�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）公安邊防總隊辦案，由總隊負(fù)責(zé)人審批；偵辦跨�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）案件，由�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）公安邊防總隊組織、指揮、協(xié)調(diào)或者直接立案偵查，報公安部邊防管理局備案；偵辦�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）重特大案件，由公安部邊防管理局組織、指揮、協(xié)調(diào)或者直接立案偵查。
5、公安邊防部門辦理刑事案件，統(tǒng)一使用所屬或所在地公安機(jī)關(guān)的法律文書，以公（邊）字單獨編號。即縣（市）邊防大隊使用所屬公安機(jī)關(guān)的法律文書；地區(qū)（市、州、盟）邊防支隊使用所屬地區(qū)（市、州、盟）公安機(jī)關(guān)的法律文書；海警支隊、巡邏艇支隊、廣東邊防五、六、七支隊、特檢站使用所在地的地區(qū)（市）公安機(jī)關(guān)的法律文書；省級以上公安邊防部門使用所屬或所在地公安機(jī)關(guān)的法律文書。各級公安邊防部門所需法律文書，可按所屬或所在地公安機(jī)關(guān)文書的格式自行印制。
6、公安邊防部門在偵查辦案中，對已批準(zhǔn)刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人，交由所屬或所在地公安機(jī)關(guān)看守所羈押；采取取保候?qū)�、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施的，由犯罪嫌疑人居住地公安派出所執(zhí)行。
7、公安邊防部門承辦的刑事案件，在偵查終結(jié)時，由本部門的法制機(jī)構(gòu)審核把關(guān)，以所屬或所在地公安機(jī)關(guān)的名義提請同級人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕，移送同級人民檢察院審查起訴。
8、公安邊防部門應(yīng)加強(qiáng)同公安機(jī)關(guān)其他有關(guān)部門的協(xié)作配合。為及時、有效地偵破案件，打擊犯罪，對發(fā)生在邊境管理區(qū)和沿海地區(qū)（包括海上）的非邊防部門管轄的刑事案件，發(fā)現(xiàn)犯罪線索或接到報案、舉報、控告的，應(yīng)立即接受，并按有關(guān)程序及時移送有管轄權(quán)的部門處理；邊境地區(qū)和沿海地區(qū)（限于地、市行政轄區(qū)）公安機(jī)關(guān)有關(guān)其他部門發(fā)現(xiàn)的屬邊防部門管轄的刑事案件，發(fā)現(xiàn)犯罪線索或接到報案、舉報、控告的，也應(yīng)立即接受，并按有關(guān)程序及時移送邊防部門處理。邊境地區(qū)和沿海地區(qū)邊防檢查站在口岸查獲的偷渡案件，除涉及《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》規(guī)定由刑事偵查部門管轄的第98、99、100種案件外，移交當(dāng)?shù)剡叿啦块T處理。偵查協(xié)作中出現(xiàn)分歧時，由爭議雙方共同的上一級公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)決定。
9、各級公安邊防部門要建立內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，保證辦案質(zhì)量。對故意或重大過失違法的，要追究有關(guān)責(zé)任人和領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。公安邊防部門管轄、審批的案件，有關(guān)應(yīng)訴、賠償?shù)仁乱擞删唧w辦案的邊防部門負(fù)責(zé)。各級公安邊防部門要明確各自職責(zé)，分清責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督，保證嚴(yán)格、公正執(zhí)法，依法、文明辦案。
10、各級公安邊防部門要加強(qiáng)刑事辦案隊伍建設(shè)。要根據(jù)辦理刑事案件的需要，選調(diào)懂法律、懂偵查業(yè)務(wù)的人員充實到辦案隊伍，并對現(xiàn)有人員實施全員培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。擔(dān)負(fù)辦理刑事案件任務(wù)的在職業(yè)務(wù)干部和支隊、大隊主管領(lǐng)導(dǎo)要統(tǒng)一參加省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局組織的刑事偵查人員培訓(xùn)和資格考試，取得合格證書后持證上崗。各級公安邊防部門也要有計劃地自行組織培訓(xùn)，并保持辦案隊伍的相對穩(wěn)定。
二、公安邊防部門職務(wù)侵權(quán)行為
（一）侵權(quán)行為含義概說
什么是侵權(quán)行為，各國學(xué)者一直眾說紛紜，爭論不休。在國外學(xué)者的各種觀點中，比較典型的有三種學(xué)說，即過錯說、違反法定義務(wù)說和責(zé)任說。這些觀點都有一定的道理，但并沒有全面地概括出侵權(quán)行為的內(nèi)容和特點。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法律保護(hù)的權(quán)益的范圍也在不斷擴(kuò)大。傳統(tǒng)侵權(quán)行為法僅僅保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等絕對權(quán)，而現(xiàn)在司法實踐中，侵權(quán)行為法對其他一些合法的人身利益和財產(chǎn)利益也提供保護(hù)。學(xué)者一般認(rèn)為，權(quán)利與其他法益有劃分之必要，權(quán)利僅限于指稱名義上被稱作權(quán)利者，屬于廣義法益的核心部分，其余民法上的利益均稱其他法益。基于此，侵權(quán)行為的概念可界定為：侵權(quán)行為是違法侵害他人合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的行為。
（二）職務(wù)侵權(quán)行為含義及其分類
所謂職務(wù)侵權(quán)行為，是指在代表國家行使權(quán)力過程中侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的行為。只有以國家的名義，行使國家權(quán)力的行為，才為執(zhí)行職務(wù)的行為；只有在執(zhí)行職務(wù)中發(fā)生的侵權(quán)行為，才為職務(wù)侵權(quán)行為。由于職務(wù)侵權(quán)是在行使國家權(quán)力中發(fā)生的侵權(quán)行為，行為人與受害的公民、法人或者其他組織并非處于平等的法律地位，因而它不同于一般侵權(quán)行為，屬于一種特殊侵權(quán)行為。
根據(jù)職務(wù)侵權(quán)行為發(fā)生的職務(wù)行為性質(zhì)，職務(wù)侵權(quán)行為可分為行政職務(wù)侵權(quán)行為、司法職務(wù)侵權(quán)行為和其他職務(wù)侵權(quán)行為。其一，行政職務(wù)侵權(quán)行為。這是指國家行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行行政職務(wù)中侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的不法行為。它包括具體行政行為引起的違法行為和抽象行政行為引起的違法行為。所謂具體行政行為，是指針對特定的社會事實或特定的對象所采取的具體行為，如工商管理行為、稅務(wù)行為、交通管理行為、土地管理行為、治安管理行為、市政管理行為，等等。行政侵權(quán)行為一般或者說基本上是在具體行政行為中發(fā)生的。所謂抽象的行政行為，是指行政立法行為。行政立法是制定行政管理法規(guī)的活動，是行政機(jī)關(guān)活動的重要內(nèi)容。如果行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)同憲法、法律相抵觸或者不適當(dāng)，而侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，那么就發(fā)生抽象行政行為中的侵權(quán)行為。其二，司法職務(wù)侵權(quán)行為。這是指國家審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、負(fù)責(zé)偵查工作的各級公安機(jī)關(guān)（國家安全部門在某些情況下也行使與公安機(jī)關(guān)相同的偵查職能）、行使監(jiān)獄管理職能的勞改機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)執(zhí)行司法職務(wù)中侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的行為。例如，因冤假錯案給公民造成損害，因保管不善使依法扣押的財產(chǎn)受損給法人造成損害。其三，其他職務(wù)侵權(quán)行為。這是指除行政、司法機(jī)關(guān)外的其他國家機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)中發(fā)生的侵權(quán)行為。按照我國憲法規(guī)定，國家機(jī)關(guān)包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)。盡管國家權(quán)力機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)一般不會實施職務(wù)侵權(quán)行為，但不排除發(fā)生職務(wù)侵權(quán)行為的可能性。
（三）公安邊防部門職務(wù)侵權(quán)行為構(gòu)成
其一，公安邊防部門職務(wù)侵權(quán)行為具有違法性。在我國法律傳統(tǒng)中，職務(wù)侵權(quán)行為本質(zhì)上是違法行為。違反法律的強(qiáng)制或禁止性規(guī)定，當(dāng)然是違法。另外，在法治的環(huán)境中，一個客觀上對他人造成侵害的職務(wù)行為，只要沒有合法的根據(jù)，就可以認(rèn)定是違法行為。因為職務(wù)侵權(quán)責(zé)任就是對職務(wù)違法行為的制裁，所以，公安邊防部門及其工作人員的某一個行為必須具有違法性才能構(gòu)成侵權(quán)。而過錯不是侵權(quán)行為的本質(zhì)特征，行為人沒有過錯，也應(yīng)承擔(dān)停止侵害等侵權(quán)責(zé)任。
其二，公安邊防部門職務(wù)侵權(quán)行為構(gòu)成對他人財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等絕對權(quán)利的侵害。職務(wù)侵權(quán)行為是給他人的合法權(quán)益造成損害的職務(wù)行為，但并不是說侵害他人權(quán)利的職務(wù)行為都一定是侵權(quán)行為，職務(wù)侵權(quán)行為的侵害對象是特定的。各國立法和實踐都將職務(wù)侵權(quán)行為的侵害對象限制在特定方面，我國法律也基本遵循此例。但是隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，職務(wù)侵權(quán)行為的對象范圍正在逐漸擴(kuò)大，受侵權(quán)行為法保護(hù)的對象除了財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)以外，還包括其他合法權(quán)益。
其三，公安邊防部門職務(wù)侵權(quán)行為是承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任的根據(jù)。職務(wù)侵權(quán)行為是一種能引起侵害人承擔(dān)賠償責(zé)任的法律事實，因此是承擔(dān)責(zé)任的根據(jù)。一般來說，公安邊防部門及其工作人員因過錯而致他人損害，便具有負(fù)責(zé)任的根據(jù)，但是否必須承擔(dān)責(zé)任，還要看行為人實施的侵權(quán)行為是否符合法律規(guī)定的責(zé)任條件。公安邊防部門職務(wù)侵權(quán)行為不僅導(dǎo)致?lián)p害賠償責(zé)任，還包括其他各種形式的侵權(quán)責(zé)任。何種行為構(gòu)成侵權(quán)，并應(yīng)負(fù)何種形式的侵權(quán)責(zé)任，我國民法通則專設(shè)了“民事責(zé)任”一章，另外我國《國家賠償法》也規(guī)定了侵權(quán)損害賠償責(zé)任，這些都是公安邊防部門承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的法律依據(jù)。
三、公安邊防部門職務(wù)侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)
（一）《民法通則》和《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定
我國《民法通則》第121條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)或者國家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任�！�1994年5月12日，第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過了《中華人民共和國國家賠償法》（同日公布，自1995年1月1日起施行）。該法第2條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利�！蔽覈秶屹r償法》后于《民法通則》制定，但立法者并不認(rèn)為該法是根據(jù)《民法通則》制定的，而是明確規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”（第1條）；也沒有規(guī)定在國家賠償法無明文規(guī)定的情形下準(zhǔn)用民法。實際上，我國《國家賠償法》關(guān)于侵害之構(gòu)成、賠償范圍、賠償請求人和賠償責(zé)任人（賠償義務(wù)機(jī)關(guān)）、賠償程序、賠償方式和計算標(biāo)準(zhǔn)等的規(guī)定，較之《民法通則》的有關(guān)規(guī)定更為詳細(xì)。公安邊防部門在行使行政管理職權(quán)和刑事偵查職權(quán)中，違法致使公民、法人或者其他組織遭受損害的，當(dāng)然可以適用《國家賠償法》承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。
（二）公安邊防部門職務(wù)侵權(quán)承擔(dān)的各種賠償責(zé)任
1、對侵害公民人身自由的賠償。公安邊防部門及其工作人員侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算。
2、對侵害公民健康權(quán)的賠償。公安邊防部門及其工作人員職務(wù)侵權(quán)造成受害人身體傷害的，應(yīng)當(dāng)支付醫(yī)療費，賠償因誤工減少的收入。減少的收入每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算，最高額為國家上年度職工年平均工資的5倍。如果職務(wù)侵權(quán)造成受害人部分或者全部喪失勞動能力的，應(yīng)當(dāng)支付醫(yī)療費以及殘疾賠償金。殘疾賠償金根據(jù)喪失勞動能力的程度確定，部分喪失勞動能力的最高額為國家上年度職工年平均工資的10倍，全部喪失勞動能力的為國家上年度職工年平均工資的20倍。
3、死亡賠償。公安邊防部門及其工作人員職務(wù)侵權(quán)造成受害人死亡的，應(yīng)當(dāng)支付死亡賠償金、喪葬費，總額為國家上年度職工年平均工資的20倍。
4、對受撫養(yǎng)的無勞動能力人生活費之支付。如果公安邊防部門及其工作人員的職務(wù)侵權(quán)造成受害人死亡或者全部喪失勞動能力的，對其撫養(yǎng)的無勞動能力的人，還應(yīng)當(dāng)支付生活費。生活費的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)參照當(dāng)?shù)孛裾块T有關(guān)生活救濟(jì)的規(guī)定辦理。被撫養(yǎng)的人是未成年人的，生活費給付至18周歲止；被撫養(yǎng)人為其他無勞動能力的人的，生活費給付至死亡時止。
5、對侵犯財產(chǎn)權(quán)的賠償。公安邊防部門及其工作人員違法行使職權(quán)侵害他人財產(chǎn)權(quán)造成損害的，按照下列規(guī)定處理：（1）處罰款、追繳、沒收財產(chǎn)或者違反國家規(guī)定征收財物、攤派費用的，返還財產(chǎn)；（2）查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的，解除對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)，造成財產(chǎn)損壞或滅失的，予以賠償；（3）應(yīng)當(dāng)返還的財產(chǎn)損壞的，能夠恢復(fù)原狀的恢復(fù)原狀，不能恢復(fù)原狀的，按照損害程度給付相應(yīng)的賠償金；（4）應(yīng)當(dāng)返還的財產(chǎn)滅失的，給付相應(yīng)的賠償金；（5）財產(chǎn)已經(jīng)拍賣的，給付拍賣所得的價款；（6）吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證的，賠償停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費用開支；（7）對財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。
四、結(jié)語
侵權(quán)責(zé)任原則上不具有懲罰性，只是要求侵權(quán)行為人對其行為所造成的損失予以填補，損失多少填補多少。盡管如此，我們公安邊防部門承擔(dān)職務(wù)侵權(quán)責(zé)任仍具有兩個方面的不利后果：其一，在法律上其行為獲得否定評價，被確認(rèn)為違法行為，行為人也必然因此而獲得社會的某種否定評價。作為邊防工作人員，這種否定評價不利于其人格尊嚴(yán)也不利于其未來的社會交往。作為公安邊防部門，則不利于其執(zhí)法信譽以及未來的執(zhí)法活動。一個連續(xù)在執(zhí)法訴訟中敗訴的被告單位，很難使人相信其執(zhí)法是安全的。其二，公安邊防部門要為其侵權(quán)行為履行一定的義務(wù)，或為財產(chǎn)上的給付（如賠償一定數(shù)額的金錢，或返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀），或為非財產(chǎn)上的義務(wù)性作為（如消除影響、恢復(fù)名譽、賠禮道歉）。通過損害賠償、恢復(fù)原狀等責(zé)任方式使受害人遭受損害的財產(chǎn)或人身盡可能恢復(fù)到收獲前的狀況，也借此教育我們的邊防工作人員：沒有法律依據(jù)侵犯他人權(quán)利和利益是法律所不允許的，任何人不得忽視他人的法定權(quán)利和利益，否則侵權(quán)責(zé)任將發(fā)揮其作用，救濟(jì)遭受損害的受害人。我們的邊防工作人員在執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)切實認(rèn)識到嚴(yán)格、公正執(zhí)法的重要性，減少職務(wù)侵權(quán)行為的發(fā)生，從而營造一個健康、和諧的邊防執(zhí)法環(huán)境。
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