[ 應(yīng)松年 ]——(2002-1-9) / 已閱38957次
目前，我國法律對程序違法的法律責(zé)任已有兩種規(guī)定，一是《行政訴訟法》規(guī)定的程序違法，判決撤銷，同時判決行政機關(guān)重新作出具體行政行為。這樣做的目的就是使行政機關(guān)由于程序違法而承擔(dān)敗訴責(zé)任，體現(xiàn)嚴肅執(zhí)法的要求。但同時又允許重新作出具體行政行為，也就是允許行政機關(guān)改正。這是我國法律第一次就行政程序違法后承擔(dān)法律責(zé)任所作的規(guī)定。毫無疑問，這一規(guī)定是建立在該行政行為程序違法、實體合法的基礎(chǔ)上的。但是該法沒有分出在程序嚴重違法的情況下，是否還能適用本條規(guī)定。這是時代的局限。另一種是《行政處罰法》的規(guī)定，如果執(zhí)法者程序違法時主觀上有故意，那就應(yīng)該追究其損害國家、社會利益的責(zé)任，除承擔(dān)敗訴責(zé)任外，還應(yīng)由行政機關(guān)主動，或經(jīng)司法建議后，視情節(jié)輕重給予執(zhí)法工作人員以行政處分。這是考慮到我國對行政程序的認識情況所作的特殊規(guī)定。
（四）行政程序法律制度的作用
1．提高行政效率。
行政程序在行政行為中是無處不在的，實體法不通過一定程序，就不可能被實施。為批準某一申請，可以通過幾個部門，蓋幾個章就簡明迅速地完成，也可以蓋上幾十甚至幾百個章，使這一程序成為一個漫長的難以完成的過程。程序法的作用，就在于將合理的、既能提高行政效率，又能保護公民權(quán)益的程序法律化、制度化，免去不必要的程序或簡化繁瑣的程序，從而大大提高行政效率。
2．制約作用。
所謂制約作用是指行政程序法律能夠在程序上對行政機關(guān)起制約作用，防止其失職、越權(quán)和濫用職權(quán)。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面：
第一，行政程序法律使行政程序成為行政行為產(chǎn)生法律效力的必要條件。行政程序合法，不等于運用實體法也正確；但是，如果行政程序嚴重違法，即使運用實體法正確，也將導(dǎo)致行政行為無效。例如，依照我國專利法規(guī)定，專利局批準專利權(quán)必須經(jīng)過三個月的公告期。這是批準專利權(quán)行為的行政程序。如果專利局不經(jīng)過公告程序就給予申請人專利權(quán)，那將導(dǎo)致該行為無效，即使申請人的發(fā)明實際上已符合專利的條件，還不能獲得專利權(quán)。
第二，是與腐敗行為等行政違法行為作斗爭的重要手段。行政違法中的失職和濫用職權(quán)等行為，大都與行政程序不健全、不規(guī)范有關(guān)。例如，在公民申請某項權(quán)利的程序中由于沒有明確的時效限制，就可以為以權(quán)謀私開方便之門。處罰程序中缺少說明理由和聽證程序，就便于濫用職權(quán)。行政程序強調(diào)公開原則、參與原則，都對防止腐敗起積極作用。健全和完善行政程序法，將從制度上制止腐敗、違法現(xiàn)象，保證為政清廉。
3．保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。
公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，不僅要靠行政實體法予以規(guī)定，還要靠程序法予以保障。例如，在行政處罰中設(shè)置說明理由、聽取意見以至聽證、裁決的順序性程序，就具有避免和減少濫用職權(quán)、保障個人和組織合法權(quán)益的作用。
在講解中應(yīng)松年還介紹了外國行政程序法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀
（一）外國行政程序法律制度的發(fā)展
行政程序法律的興起與發(fā)展，是本世紀行政法，也是整個法律體系發(fā)展的重要內(nèi)容之一。
“行政程序法”這個概念以及專門的行政程序法律，是19世紀末才出現(xiàn)的。1884年德國的巴登邦制定《行政程序法》，這是世界上第一部專門的行政程序法。在這以前，程序法僅指法院審理案件的程序法律制度，也就是訴訟法，而不包括行政機關(guān)進行行政管理活動的程序法律制度。
行政程序法律興起的基本原因，在于社會經(jīng)濟生活的發(fā)展。19世紀以后，行政權(quán)迅速擴大。行政權(quán)的擴大必然帶來兩個客觀后果，一是行政效率問題日益嚴重，二是侵害個人或組織權(quán)益的可能性增多，與此同時，民主政治的發(fā)展和法治思想深入人心，科學(xué)管理日益滲透到行政管理領(lǐng)域等等，這些都直接影響和促進了行政程序的興起和發(fā)展。
（二）外國行政程序法律制度的法典化趨勢
各國行政程序法律制度發(fā)展的一個重要趨勢，是其法律形式的法典化。西班牙早在1889年就制定了《行政手續(xù)法》，與此同時還有德國的《巴登邦行政程序法》，這兩部法律可能是世界上最早的行政程序法典，只是后者屬于聯(lián)邦國家內(nèi)部一個地方政府的法律。之后，奧地利于1925年制定《普通行政程序法》。以該法為中心，奧地利還制定了《行政處罰程序法》和《行政執(zhí)行法》等各類行政程序法。捷克、波蘭、南斯拉夫等國也群起仿效，形成了行政程序法典化的第一個高潮。行政程序法典化的第二個高潮始于美國于1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》，接著奧地利于1950年、西班牙于1958年修訂其行政程序法，瑞士于1968年、瑞典于1971年、聯(lián)邦德國于1976年制定行政程序法典，而意大利也于1955年、日本于1964年形成了行政程序法草案；80年代末以來，又有韓國、荷蘭、葡萄牙制定了行政程序法典，日本于1993年制定《行政程序法》，我國澳門和臺灣地區(qū)也分別于1994年和1999年制定行政程序法典。由此可見，行政程序法典化是各國行政程序法發(fā)展的一個明顯趨勢。
（三）外國行政程序法律制度的功能類型
各國的行政程序法律還表現(xiàn)出功能上的差異，形成不同的功能類型。從理論上分析，現(xiàn)代行政程序法律的功能可以有三種：
一是效率型。以提高行政效率為其基本功能。這種類型的行政程序法律講究以較少的人力、財力來進行行政管理。
二是控制型。以控制行政權(quán)力為其基本功能。這種類型的行政程序法律側(cè)重于防止行政機關(guān)超越職權(quán)、濫用權(quán)力。
三是權(quán)利保障型。以保障行政相對人的程序權(quán)利為其基本功能。這種類型的行政程序法律側(cè)重于保護相對人的各種合法權(quán)益，尤其是程序上的權(quán)利。
二戰(zhàn)后各國的行政程序法律，在功能類型上出現(xiàn)兩種情況：一是屬于單一型的較少，大多數(shù)國家都以一種類型為主兼容其他。二是普遍采用權(quán)利保障型，有的以權(quán)利保障型為主，兼采控制型，比如美國就是這樣的情況；有的以權(quán)利保障型和效率型并重，歐洲和亞洲多數(shù)國家和地區(qū)都是這樣的情況。這表明，各國已經(jīng)普遍認識到，行政程序法律制度的三種功能是不可偏廢的，提高行政效率是一切行政法律制度都必須考慮的因素，任何損害行政效率的行為，都會對社會秩序造成損害；控制行政權(quán)力也是必要的．它是現(xiàn)代分權(quán)制衡體制的必然要求；擴大公民參與行政管理的程序性權(quán)利，更是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重大趨勢，是現(xiàn)代行政程序法發(fā)展的主要目標。
對我國行政程序法律制度發(fā)展的現(xiàn)狀，應(yīng)松年也作了詳細介紹。
（一）我國憲法與行政程序法律制度的基本原則
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