[ 張杰 ]——(2007-3-10) / 已閱32042次
鑒于上述，若我們站在更高的國(guó)家戰(zhàn)略層面考察，在海港撤消專(zhuān)門(mén)公安機(jī)構(gòu)對(duì)海港安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全乃至國(guó)家安全都是不利的。非公安的治安力量受到權(quán)限、手段的限制，很難獨(dú)立擔(dān)負(fù)起維護(hù)港口安全的任務(wù)。
其次，應(yīng)該建立一支代表政府，與企業(yè)在經(jīng)濟(jì)、人事關(guān)系上徹底脫鉤，承擔(dān)社會(huì)化、行業(yè)化管理職能的港口公安機(jī)關(guān)。
目前的港口公安大多還是承擔(dān)所依附企業(yè)的看家護(hù)院，保駕護(hù)航的職能，從某種意義上說(shuō)帶有企業(yè)公安色彩，這種定位在港口法之前還說(shuō)的過(guò)去；但港口法實(shí)施后，各種投資主體都可以進(jìn)軍港口業(yè)，對(duì)這些多元化投資主體所設(shè)立的各種類(lèi)型的公司如何實(shí)施公安管理，是當(dāng)前呈現(xiàn)在各海港公安面前的一個(gè)普遍的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從發(fā)展趨勢(shì)看，其他投資主體在未來(lái)港口業(yè)所占的份額會(huì)不斷加大。由于現(xiàn)有法律和有關(guān)規(guī)章及規(guī)范性文件之間不協(xié)調(diào)，再加上港口公安在經(jīng)濟(jì)上依附于國(guó)有港口集團(tuán)，港口公安現(xiàn)行的職能管轄往往并未超出國(guó)有港口公司的地域，而對(duì)其他投資主體新開(kāi)發(fā)或成立的的港口業(yè)態(tài)很難進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的公安事權(quán)管理。實(shí)際上這類(lèi)地區(qū)成了地方公安和海港專(zhuān)門(mén)公安管轄上的盲區(qū)。
從有利于海港安全有序，有利于執(zhí)法公平，有利于法制統(tǒng)一的視角看，筆者認(rèn)為海港公安如果保留的話(huà)，應(yīng)該脫離所依附的企業(yè)集團(tuán)，成為獨(dú)立的政府執(zhí)法力量，并調(diào)整其職能，對(duì)所有的港口投資者按照國(guó)家法律和相關(guān)規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一公安管理。在不增加現(xiàn)有警力的前提下，改變重構(gòu)管理理念，更新完善管理手段，合理安排機(jī)構(gòu)布局，調(diào)整優(yōu)化警力配置。
第三、應(yīng)建立一支高效統(tǒng)一的沿海港口公安執(zhí)法機(jī)構(gòu)。
如前所述，海港公安除具有許多自身的行業(yè)特點(diǎn)外，海港的國(guó)家戰(zhàn)略地位、沿海港間相互的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)及與國(guó)際社會(huì)的密切聯(lián)系使得海港的公安事權(quán)應(yīng)列入中央事權(quán)為宜。在沿海港口建立一支專(zhuān)門(mén)的具有行業(yè)特色統(tǒng)一的中央垂直管理的公安機(jī)構(gòu)，有利于海港及相關(guān)船舶的安全，有利于統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)。當(dāng)然在具體制度設(shè)計(jì)中，還應(yīng)該考慮到與地方公安機(jī)構(gòu)的合作。在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部以垂直管理為主，以地方領(lǐng)導(dǎo)為輔。
如果將海港公安事權(quán)視為地方事權(quán)，全部下交地方，會(huì)帶來(lái)如下一些問(wèn)題難以解決：
一是沿海港口所發(fā)生的船舶跨區(qū)域案件會(huì)加大追查和處理的難度。在沿海運(yùn)輸途中，一些大宗散貨或油品由于數(shù)量巨大且存在一定貨損貨差，往往被犯罪分子操縱在中途卸下部分貨物或油品占為己有或賣(mài)出，一地的警察機(jī)關(guān)受管轄范圍和協(xié)作難度大的局限，對(duì)類(lèi)似犯罪的查處往往困難重重；
二是一些船舶尤其是繁忙的渤海灣及瓊州海峽的客貨滾裝船舶的管理會(huì)失控，增加事故隱患。渤海灣海上南北通道由于比陸地運(yùn)輸距離近，且經(jīng)濟(jì)，常年運(yùn)輸繁忙；瓊州海峽的海上運(yùn)輸通道是海南溝通大陸的最重要通道，在這些跨地區(qū)的船舶上經(jīng)常發(fā)生各類(lèi)治安刑事案件，將這種跨兩地的船舶交由哪個(gè)地方公安機(jī)關(guān)管理都不太合適。
三是進(jìn)出口海上運(yùn)輸船舶如果缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的海港公安管理會(huì)增加違法貨物或人員的進(jìn)出境機(jī)率，導(dǎo)致重大案件的發(fā)生。比如，近年發(fā)生多批次貨主為減少費(fèi)用將危險(xiǎn)品隱瞞報(bào)關(guān)為普通物品，在一個(gè)港口發(fā)現(xiàn)嚴(yán)管后，再選擇其他港口出境的情況，這種情況如果不及時(shí)制止將嚴(yán)重威脅海上運(yùn)輸?shù)陌踩�。此外，近些年�?lái)選擇海上運(yùn)輸尤其是海上集裝箱運(yùn)輸方式不斷成為國(guó)內(nèi)外犯罪人員用于進(jìn)行文物和毒品犯罪的重要途徑，受到各種因素影響集裝箱開(kāi)箱查驗(yàn)率幾乎可以忽略不記；至于利用海上運(yùn)輸方式偷渡則更是時(shí)有所聞，有的海港因過(guò)往船舶曾經(jīng)裝載了偷渡人員，被其他國(guó)家海上執(zhí)法部門(mén)列為不受歡迎港口。
四是對(duì)《1974年國(guó)際海上人命安全公約》修正案（SOLAS公約）的履約和《國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》（ISPS規(guī)則）的實(shí)施不利。我國(guó)是SOLAS公約的締約國(guó)，海港公安機(jī)關(guān)從實(shí)際上來(lái)說(shuō)，擔(dān)負(fù)著港口安全設(shè)施建設(shè)、規(guī)范指導(dǎo)和反恐演練的重要使命。如果海港公安下放地方，在履約問(wèn)題上難免造成標(biāo)準(zhǔn)不一，實(shí)施不力的情形，因?yàn)楦劭诒０苍O(shè)施建設(shè)和使用、維護(hù)乃至反恐演練將花費(fèi)巨大資金，這對(duì)港口經(jīng)營(yíng)者而言無(wú)疑會(huì)增加許多成本。
五是海港公安事權(quán)中涉外因素較多，若海港公安下交地方，在處理個(gè)案和緊急事件時(shí)會(huì)增加許多層級(jí)，導(dǎo)致行動(dòng)遲緩，延誤時(shí)機(jī)。
綜合各種因素看，整合沿海各種執(zhí)法力量建立統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)統(tǒng)一執(zhí)法，優(yōu)化資源配置，提高執(zhí)法效率，減少執(zhí)法成本都有利，這一長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)最終會(huì)被最高當(dāng)局選擇。但此項(xiàng)工作涉及到法律的修改，部門(mén)資源利益的調(diào)整，其難度可想而知，非三五年內(nèi)能夠達(dá)成。無(wú)論從其他國(guó)家改革的情況還是日后我國(guó)海上執(zhí)法的需要看，整合海上執(zhí)法力量應(yīng)該將海港公安的改革一并納入視野，如果海港公安改革能向筆者所主張的路徑演進(jìn)，無(wú)疑會(huì)對(duì)整合沿海執(zhí)法力量做一良性鋪墊。
2004年4月初稿
2007年1月修改
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