[ 陳繼華 ]——(2006-12-17) / 已閱10097次
“執(zhí)行難”解決究竟要靠誰
陳繼華
亞里士多德認(rèn)為：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律�！倍鴰啄陙恚瑢覍野l(fā)生的權(quán)利人當(dāng)街賤賣生效判決書現(xiàn)象，不僅反映了社會(huì)信用的缺失，而且反映了法律信用的嚴(yán)重缺失�！皥�(zhí)行難”已成為一個(gè)嚴(yán)重侵蝕我國法制機(jī)體健康的頑疾，如不盡快去除，必將遲延我國社會(huì)主義法治社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程。
一、“執(zhí)行難”的成因分析
1999年中央11號(hào)文件將“執(zhí)行難”概括為四句話，即“被執(zhí)行人難找，執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難尋，協(xié)助執(zhí)行人難求，應(yīng)執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難動(dòng)”。當(dāng)前社會(huì)輿論，也多將“執(zhí)行難”歸結(jié)為地方和部門保護(hù)主義作祟、法官與被執(zhí)行人素質(zhì)不高、立法不健全等方面的原因，這些雖都從一定側(cè)面指出了“執(zhí)行難”的成因，但都沒能找出真正的癥結(jié)所在，還停留在問題的表層。筆者認(rèn)為，“執(zhí)行難”形成的最根本原因還是當(dāng)前司法體制不健全造成的法律缺乏應(yīng)有的信用和威懾力。要解決“執(zhí)行難”，需從改變司法體制入手，依靠國家強(qiáng)制力為后盾，樹立法律的信用，進(jìn)而建立法律的威懾力，使遵守法律判決成為人們的自覺行動(dòng)。
二、“運(yùn)動(dòng)式”治理“執(zhí)行難”的局限性。
稍懂醫(yī)理者都知道：引起發(fā)燒的原因有多種，在沒找到病因的情況下，用物理方法退燒僅能收到暫時(shí)的效果。把“執(zhí)行難”比做持續(xù)發(fā)燒，則“運(yùn)動(dòng)式”治理只是一物理降溫方法，如不能找到真正的病因?qū)ΠY治療，則不僅治不了病，反而會(huì)因延誤治療時(shí)機(jī)而加重病情。
運(yùn)動(dòng)式治理“執(zhí)行難”問題，或許可以在短時(shí)間內(nèi)收到一時(shí)之功效。畢竟，這種自上而下的清理運(yùn)動(dòng)帶有明顯的行政治理色彩，而對(duì)于中國的公檢法機(jī)關(guān)來說，行政式的治理方式有時(shí)也會(huì)產(chǎn)生明顯的法律效果。但是，假如造成“執(zhí)行難”的制度因素沒有發(fā)生明顯的變化，那么，這種依靠行政命令所發(fā)動(dòng)的治理運(yùn)動(dòng)一旦結(jié)束，“執(zhí)行難”的現(xiàn)象幾乎注定會(huì)重新出現(xiàn)。其實(shí)，幾年來，官方已經(jīng)就“執(zhí)行難”問題進(jìn)行過多次類似的清理運(yùn)動(dòng)，這種清理運(yùn)動(dòng)的反復(fù)進(jìn)行，以及有關(guān)治理“執(zhí)行難”通知的反復(fù)多次發(fā)布，就顯示出以往治理“執(zhí)行難”運(yùn)動(dòng)的低效率和無效果，也證明今后繼續(xù)采用運(yùn)動(dòng)式的治理方式，將肯定會(huì)歸于失敗。具體而言，治理者們將“執(zhí)行難”的成因主要解釋為“法院的問題”，并繼而采取強(qiáng)化執(zhí)行人員素質(zhì)、加大執(zhí)行力度等措施。經(jīng)驗(yàn)表明，這些思路和對(duì)策在解決“執(zhí)行難”的有效性上都是很成問題的。
三、改革法制體制，用“法律”治理“執(zhí)行難”。
㈠改革法院編制體制，減小地方行政對(duì)法院的影響。
最高人民法院的有關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，“執(zhí)行難”的最大阻力還在于地方和部門保護(hù)主義，因此，要破解“執(zhí)行難”，首先就需要把法院從地方行政權(quán)的干預(yù)下解脫出來。最高人民法院院長肖揚(yáng)就曾一針見血地指出：“長期以來，我國地方人民法院的法官任免、司法經(jīng)費(fèi)等都在地方控制之下，人民法院依法審判的獨(dú)立性從何談起？”
2000年，山東省高級(jí)人民法院將全國各地委托山東法院執(zhí)行的案件，統(tǒng)一指定給濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院執(zhí)行。委托案件執(zhí)結(jié)率由過去的７％提高到70％。濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中院執(zhí)行局局長王榮歷接受記者采訪時(shí)曾說：“我們是專門法院，人、財(cái)、物都不受地方政府的管理，而且案件是省高院指定的，這樣在執(zhí)行中，較少受到地方的干預(yù)。”
由此可見，擺脫了地方行政權(quán)干預(yù)，法院的“執(zhí)行力”有著多么大的升值空間。要使法院不受地方行政權(quán)干預(yù)，就要從“人事、財(cái)政”等各方面去除地方行政權(quán)的影響。
為法院確立有效的抗干擾機(jī)制，排除地方行政機(jī)關(guān)可能對(duì)司法工作造成的干涉，法院的人、財(cái)、物權(quán)應(yīng)由最高法院掌握，司法經(jīng)費(fèi)由全國統(tǒng)籌。可將法院的經(jīng)費(fèi)納入中央財(cái)政預(yù)算，由中央財(cái)政將法院經(jīng)費(fèi)單列，同時(shí)最高法院通過加強(qiáng)訴訟費(fèi)用的管理，由地方各級(jí)法院上繳一定比例的訴訟費(fèi)，由最高法院根據(jù)各省、直轄市、自治區(qū)法院的實(shí)際，統(tǒng)籌安排下?lián)苜M(fèi)用給省高級(jí)法院，再由省高級(jí)法院直接下?lián)芙o各級(jí)人民法院。關(guān)于人事管理體制方面，改變行政機(jī)關(guān)管理法院機(jī)構(gòu)人員編制的作法，實(shí)行由最高人民法院和省、直轄市、自治區(qū)高級(jí)法院二級(jí)管理的方法，即由高級(jí)法院依據(jù)最高法院關(guān)于編制管理、人事管理的總體規(guī)定，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)法院進(jìn)行具體的管理。
㈡提高判決的公信力，增強(qiáng)法律判決的權(quán)威。
近些年不斷被暴光的徇私舞弊和枉法裁判案件，都不斷地降低著法律的權(quán)威和公信力。有一句法律緘言：“一次不公正的裁判,其危害勝過十次犯罪。因?yàn)橐淮畏缸镏皇俏廴玖怂鳎粋�(gè)不公正的裁判卻污染了水源。” 判決沒有被執(zhí)行，用老百姓的話說就是不給法律“面子”，為什么被執(zhí)行人敢于不給法律面子呢，最主要的還是在于司法自身的問題。面子并不是靠別人給的，而是要靠自己爭(zhēng)取的。試想，對(duì)于一個(gè)“污染了水源”的法院，面子何來？所以，不斷提高法官素質(zhì)，減少誤判錯(cuò)判的發(fā)生，進(jìn)而牢固樹立法律的權(quán)威，增強(qiáng)被執(zhí)行人執(zhí)行生效判決的自覺性，對(duì)于解決“執(zhí)行難”還是十分必要的。
㈢還執(zhí)行權(quán)于行政，利用國家強(qiáng)制力解決“執(zhí)行難”。
執(zhí)行權(quán)本質(zhì)上是一種行政權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過加快制度創(chuàng)新和體制改革，把它從法院分離出去，由政府的司法行政部門管。
在現(xiàn)行司法體制沒有根本改變的情況下，主要是進(jìn)一步完善統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮的執(zhí)行工作機(jī)制。建議地方法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人財(cái)物由省高級(jí)法院直管，下級(jí)法院協(xié)助；省院設(shè)總局，中院設(shè)分局，基層法院設(shè)支局，真正做到執(zhí)行權(quán)的行使不受地方制約和干預(yù)。建立和完善以委托執(zhí)行為主的工作機(jī)制，最高法院設(shè)立執(zhí)行協(xié)作辦公室，負(fù)責(zé)委托執(zhí)行工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，為跨省轄區(qū)的執(zhí)行案件最終實(shí)現(xiàn)全部委托執(zhí)行提供組織保障。還建議加快強(qiáng)制執(zhí)行法的立法步伐，對(duì)不履行裁判義務(wù)的當(dāng)事人應(yīng)規(guī)定一系列履行義務(wù)的強(qiáng)制法律措施。
法律是需依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，如沒有國家強(qiáng)制力為后盾，法律就會(huì)得不到執(zhí)行，而在我國法院生效判決執(zhí)行的過程中，除了幾個(gè)法警外，基本看不到“國家強(qiáng)制力”的影子。所以只要被執(zhí)行人找?guī)讉�(gè)人將廠門一鎖，或找個(gè)老頭老太的往法院的車下一躺，法院就沒轍啦!
有個(gè)故事說明了美國如何解決地方保護(hù)的。1954年，美國聯(lián)邦最高法院在布朗案中裁判黑人與白人分隔于不同學(xué)校的做法違憲，次年法院開始考慮結(jié)束黑白分校的具體措施，對(duì)此南方諸州抵觸情緒很大，千方百計(jì)對(duì)抗法院判決，1957年，阿肯色州9名黑人學(xué)生依照判決應(yīng)進(jìn)入白人學(xué)校就讀，但該州州長動(dòng)用當(dāng)?shù)貒窬l(wèi)隊(duì)封鎖學(xué)校，就是不讓黑孩子和白學(xué)生扎堆，法院的判決執(zhí)行不了——這地方保護(hù)主義夠邪乎的吧！這可把艾森豪威爾給氣毛了，總統(tǒng)調(diào)動(dòng)美國精銳的101空降師進(jìn)入該州首府，壓制了國民警衛(wèi)隊(duì)，最終這9個(gè)黑孩子在大兵的武裝護(hù)衛(wèi)下順利入學(xué)，地方保護(hù)土崩瓦解。
法律作為一切社會(huì)矛盾最終的救濟(jì)途徑、道德的最低標(biāo)準(zhǔn)，必須得到不折不扣的執(zhí)行，如果不能把持住這最后一道底線，道德的標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)進(jìn)一步降低，建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)的目標(biāo)將會(huì)成為一個(gè)不可能實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)。
