[ 俞云鶴 ]——(2006-11-20) / 已閱22959次
創(chuàng)新我國(guó)電信監(jiān)管體制的探討
俞云鶴
摘要：本文試以中央關(guān)于構(gòu)建和諧社會(huì)的重大原則和創(chuàng)新精神，分析電信法草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制的弊病，并就電信法應(yīng)創(chuàng)新重構(gòu)電信監(jiān)管體制的四個(gè)法律問(wèn)題提出粗淺的看法，希望引起有關(guān)部門(mén)的考慮。
2006年10月11日，黨的十六屆六中全會(huì)一致通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義社會(huì)和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》（以下稱(chēng)《決定》），明確規(guī)定當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)和主要任務(wù)之一是建設(shè)“創(chuàng)新型國(guó)家”，提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必須遵循的重大原則和“堅(jiān)持把創(chuàng)新精神貫穿到治國(guó)理政的各個(gè)環(huán)節(jié)”等一系列政策措施。如何貫徹《決定》的重大原則和創(chuàng)新精神，在《電信法》立法過(guò)程中創(chuàng)新我國(guó)電信監(jiān)管體制，是值得立法機(jī)關(guān)、主管部門(mén)和電信業(yè)內(nèi)外認(rèn)真研究和探討的重要課題。
一、 我國(guó)電信監(jiān)管體制的改革軌跡
為了探討如何創(chuàng)新我國(guó)電信監(jiān)管體制，有必要回顧一下我國(guó)電信監(jiān)管體制的改革軌跡，以作出符合實(shí)際的分析。
我國(guó)電信監(jiān)管體制的改革軌跡，是伴隨著電信業(yè)的發(fā)展和改革而逐步進(jìn)展的。根據(jù)電信監(jiān)管主體和制度的不同變化，我國(guó)電信監(jiān)管體制改革大體可分為三個(gè)階段。
第一階段，1998年以前，國(guó)家通過(guò)郵電部對(duì)全國(guó)的郵政和電信實(shí)施管理，各省、自治區(qū)、直轄市郵電管理局則對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的郵政和電信實(shí)施管理，形成中央政府與地方政府兩級(jí)管理體制。這一階段，我國(guó)電信管理體制的特點(diǎn)是管理機(jī)構(gòu)“政企合一”，各級(jí)郵電管理局既實(shí)施行政管理，又經(jīng)營(yíng)郵電業(yè)務(wù)。因此可以說(shuō)，當(dāng)時(shí)在我國(guó)不存在現(xiàn)代意義上的電信監(jiān)管體制。
第二階段，1998年，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)家撤銷(xiāo)郵電部、電子工業(yè)部，組建成立信息產(chǎn)業(yè)部。2000年，《電信條例》發(fā)布后，各省、自治區(qū)、直轄市通信管理局相繼成立，在信息產(chǎn)業(yè)部的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的電信業(yè)實(shí)施監(jiān)管職能。在這種垂直集中統(tǒng)一的電信監(jiān)管體制中，地方政府與通信管理局之間沒(méi)有直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各地通信管理局更類(lèi)似于信息產(chǎn)業(yè)部的派出機(jī)構(gòu)。這一階段，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)已基本實(shí)現(xiàn)“政企分離”，我國(guó)開(kāi)始形成現(xiàn)代意義上的電信監(jiān)管體制。
第三階段，2001年12月，我國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織，簽訂了議定書(shū)和有關(guān)法律文件，其中包括承諾開(kāi)放電信服務(wù)業(yè)的文件。為適應(yīng)這一改革開(kāi)放形勢(shì)，我國(guó)在加大電信改革的同時(shí)，加快了《電信法》的立法進(jìn)程。目前，《電信法》草案正在國(guó)務(wù)院進(jìn)行審議，看來(lái)今年年底前由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)已不可能。這一階段尚未完結(jié)，電信監(jiān)管機(jī)制在這個(gè)階段中將依照《電信法》予以重構(gòu)和創(chuàng)新。目前各方面對(duì)于《電信法》草案，仍然有許多不同意見(jiàn)。我國(guó)究竟應(yīng)當(dāng)設(shè)定什么樣的電信監(jiān)管體制，也尚未定論。
二、 《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制的幾點(diǎn)弊端
電信監(jiān)管體制是《電信法》立法的關(guān)鍵問(wèn)題�！峨娦欧ā窔v次草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，是一種比現(xiàn)行體制更加強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一的體制。
目前正在國(guó)務(wù)院審議的《電信法（征求意見(jiàn)稿）》明確規(guī)定：
“國(guó)務(wù)院電信監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)）依法對(duì)全國(guó)電信業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。
電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，派出機(jī)構(gòu)依照電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的授權(quán)，履行監(jiān)督管理職責(zé)”。
根據(jù)《決定》構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大原則重新審視《電信法》草案，發(fā)現(xiàn)《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制存在的弊端，是比較明顯的。
（一）這種體制與構(gòu)建和諧社會(huì)的以人為本原則不符。
《決定》指出：“必須堅(jiān)持以人為本。始終把最廣大人民的根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。
目前，我國(guó)電話用戶總數(shù)已突破7億，居世界第一；互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)人數(shù)超過(guò)一億，居世界第二；電信業(yè)已成為我國(guó)的支持產(chǎn)業(yè)之一。面對(duì)如此龐大規(guī)模的電信和信息服務(wù)市場(chǎng)，在現(xiàn)行垂直單一的電信監(jiān)管體制下，要進(jìn)行有效的監(jiān)管已經(jīng)十分困難。由于信息產(chǎn)業(yè)部在各地設(shè)立的通信管理局和地方政府信息化主管部門(mén)一地并存，通信管理局又不受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，因此在各地電信監(jiān)管上存在著機(jī)構(gòu)重疊、力量分散、妨礙服務(wù)、影響效能的體制性弊端。據(jù)了解，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)人力資源嚴(yán)重不足，各個(gè)省級(jí)通信管理局的人員通常不到20人，加上信息產(chǎn)業(yè)部分管電信的人員，全國(guó)從事電信監(jiān)管工作的人員僅僅數(shù)百人，根本無(wú)力對(duì)我國(guó)龐大的電信市場(chǎng)實(shí)施進(jìn)行有效的監(jiān)管。然而，《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，試圖堅(jiān)持并進(jìn)一步強(qiáng)化這種垂直單一的電信監(jiān)管體制，將幾十項(xiàng)監(jiān)管任務(wù)都法定國(guó)務(wù)院電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)一家承擔(dān)，使體制性弊端更加突出。以行政復(fù)議為例，不采用條塊給合、分級(jí)管理的體制來(lái)做到中央與地方分工負(fù)責(zé)、疏導(dǎo)壓力，地方政府和其他有關(guān)部門(mén)就沒(méi)有法律依據(jù)來(lái)分工處理電信領(lǐng)域的爭(zhēng)議和糾紛，造成所有案件都要到國(guó)務(wù)院電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)去處理的局面，必然形成“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”的監(jiān)管困境，與《決定》提出的以人為本原則不相符合，最終導(dǎo)致無(wú)法堅(jiān)持以人為本，“實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”。
而且，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著我國(guó)電信業(yè)市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的飛速發(fā)展，廣大電信用戶對(duì)電信服務(wù)質(zhì)量的要求將越來(lái)越高。加強(qiáng)電信監(jiān)管力度，提高電信服務(wù)水平，構(gòu)建與廣大用戶的和諧關(guān)系，已成為電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)和電信業(yè)貫徹以人為本原則的大事。在這種形勢(shì)下，再延續(xù)甚至強(qiáng)化這種集中統(tǒng)一的垂直監(jiān)管體制，并不能真正加強(qiáng)電信監(jiān)管，是既不利于電信改革與發(fā)展，也不利于更好地為廣大電信用戶服務(wù)的。
（二）這種體制與構(gòu)建和諧社會(huì)的科學(xué)發(fā)展原則不符。
《決定》指出：“必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展”，“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。
電信具有集中性、技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，將電信全程全網(wǎng)的技術(shù)特點(diǎn)與一統(tǒng)到底的管理體制相混淆，擬推行比現(xiàn)行監(jiān)管體制更強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一的垂直監(jiān)管模式。但是它忽視了電信同時(shí)具備的其他特點(diǎn)，即電信還具有綜合性、社會(huì)性、建設(shè)配套性強(qiáng)的特點(diǎn)。為適應(yīng)電信的這兩方面的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)按照《決定》提出的科學(xué)發(fā)展原則，從促進(jìn)電信業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，實(shí)行中央與地方條塊結(jié)合、分級(jí)管理的電信監(jiān)管體制。
這方面值得特別注意的是，不應(yīng)當(dāng)把地方政府排斥在電信監(jiān)管體制以外。近十年來(lái)各地信息化建設(shè)的實(shí)踐證明，全國(guó)各地地方政府對(duì)于加強(qiáng)電信監(jiān)管、促進(jìn)電信發(fā)展的作用是十分重要的。
----促進(jìn)信息化建設(shè)包括電信的發(fā)展，是地方黨委和政府責(zé)無(wú)旁貸的職責(zé)。改革開(kāi)放以來(lái)，各地投入了大量人力、物力和財(cái)力，在當(dāng)?shù)仉娦呕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和電信監(jiān)管協(xié)作配合方面做了大量工作，取得了一定的成績(jī)，顯示了電信監(jiān)管應(yīng)當(dāng)實(shí)行條塊結(jié)合、分級(jí)管理的必要性。
----地方政府在電信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與規(guī)劃上發(fā)揮著獨(dú)特的不可替代的作用，諸如集約化通信管線的建設(shè)、移動(dòng)通信基站的選址等，地方政府都承擔(dān)著重要的組織管理與協(xié)調(diào)責(zé)任，并根據(jù)需要提請(qǐng)地方人大立法或者制定政府規(guī)章，促進(jìn)了各地電信業(yè)的持續(xù)健康有序發(fā)展。
----網(wǎng)絡(luò)與信息安全工作，歷來(lái)是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由地方黨委和政府承擔(dān)重要責(zé)任。中央曾多次發(fā)文，強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)管理體制要遵循各有分工、加強(qiáng)屬地管理的原則。信息安全涉及城市安全和經(jīng)濟(jì)安全，是需要綜合治理的全局性問(wèn)題，需要國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)和地方政府參與管理。顯然，電信網(wǎng)絡(luò)和信息安全，絕不僅僅是電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)一家能完全管得了的事情。
----在電信群體性矛盾的及時(shí)處理方面，基本上是依靠地方政府來(lái)協(xié)調(diào)解決的。近年來(lái)，地方政府花費(fèi)了較多精力解決電信領(lǐng)域頻發(fā)的各類(lèi)社會(huì)突發(fā)事件，如電信用戶集體性維權(quán)行為、針對(duì)設(shè)置通信基站的群體性信訪、電信公共資源的無(wú)序爭(zhēng)奪等，與電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同工作，妥善處理，保障了電信的穩(wěn)定發(fā)展。
然而《電信法》草案，除規(guī)定地方政府具有配合電信建設(shè)的義務(wù)外，無(wú)視地方政府參與電信管理的成功實(shí)踐，無(wú)視地方政府在電信監(jiān)管中的重要作用，所設(shè)定的電信監(jiān)管體制完全排斥地方政府的參與，是違背科學(xué)發(fā)展原則的，是很不合理的。
（三）這種體制與構(gòu)建和諧社會(huì)的改革開(kāi)放原則不符。
《決定》指出：“必須堅(jiān)持改革開(kāi)放”，“提高改革決策的科學(xué)性、改革措施的協(xié)調(diào)性，建立健全充滿活力、富有效率、更加開(kāi)放的體制機(jī)制”。
《電信法》草案在設(shè)定電信監(jiān)管體制時(shí)，借鑒了國(guó)外電信監(jiān)管體制和我國(guó)銀行、證券業(yè)監(jiān)管體制的情況，決定設(shè)立集中統(tǒng)一的電信監(jiān)管體制，即設(shè)立國(guó)務(wù)院電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)及根據(jù)需要在地方設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。
應(yīng)當(dāng)肯定，電信業(yè)與銀行、證券業(yè)在統(tǒng)一性、專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)這些方面是相近的，電信監(jiān)管體制借鑒我國(guó)銀行、證券業(yè)監(jiān)管體制的情況來(lái)設(shè)定，有其一定的道理。但是更應(yīng)當(dāng)看到，電信業(yè)包括電信制造業(yè)和電信服務(wù)業(yè)兩大領(lǐng)域，涉及電信改革和發(fā)展的許多任務(wù)與各有關(guān)部門(mén)和各地方政府息息相關(guān)，僅僅靠垂直統(tǒng)一的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)一家是無(wú)法圓滿完成的。例如，電信管道建設(shè)與維護(hù)、駐地網(wǎng)建設(shè)與維護(hù)、公共電信配套設(shè)施建設(shè)與維護(hù)以及相關(guān)重大矛盾的及時(shí)處理等事項(xiàng)，如果沒(méi)有地方政府和其他有關(guān)部門(mén)的參與或協(xié)作，肯定是做不好的。據(jù)此，《電信法》草案在設(shè)定電信監(jiān)管體制時(shí)全盤(pán)照抄我國(guó)銀行、證券監(jiān)管體制，是不適當(dāng)?shù)摹?br>
也應(yīng)當(dāng)肯定，鑒于電信業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的共同特性，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在電信監(jiān)管體制方面的經(jīng)驗(yàn)，是必要的。但是更應(yīng)當(dāng)看到，近十年來(lái)在許多發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一股電信法律改革的浪潮，其中包括對(duì)電信監(jiān)管體制的改革和完善。在美國(guó)，為充分發(fā)揮各州的作用，已進(jìn)一步完善了聯(lián)邦通信管理局（FCC）和各州之間在電信監(jiān)管體制上的協(xié)調(diào)，將本地電話的部分管理職能和開(kāi)放本地電信業(yè)務(wù)的部分決策權(quán)交給了各州政府。在英國(guó)，已從過(guò)去單一的政府專(zhuān)職部門(mén)的監(jiān)管體制，改革為增加電信行業(yè)的自我管控、消費(fèi)者的自由選擇以及其他政部門(mén)的配套監(jiān)管的混合體制。在澳大利亞，國(guó)家通信管理局(ACA)和競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)委員會(huì)(ACCC)負(fù)責(zé)電信監(jiān)管事務(wù)，并在各州設(shè)立辦事處，與州政府共同處理電信監(jiān)管事項(xiàng)。從世界范圍看，發(fā)達(dá)國(guó)家盡管對(duì)電信大多實(shí)行中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接管理，但同時(shí)都十分注重發(fā)揮地方政府的作用。對(duì)比之下，我國(guó)《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，完全排斥地方政府的作用，并沒(méi)有很好地借鑒和吸收國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)。
（四）這種體制與構(gòu)建和諧社會(huì)的民主法治原則不符。
《決定》指出：“必須堅(jiān)持民主法治”，“實(shí)施依法治國(guó)基本方略，建設(shè)社會(huì)主義法冶國(guó)家”。
《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，與我國(guó)憲法、法律關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的規(guī)定有所相違，與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的民主法治原則不盡相符。
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