[ 歐錦雄 ]——(2006-11-14) / 已閱11218次
法人制度的尷尬
——“廣西某市政府資產(chǎn)運(yùn)作模式”質(zhì)疑
歐錦雄
據(jù)中央電視臺(tái)報(bào)道，廣西某市政府將其管轄下的所有局委、事業(yè)單位的辦公大樓等國(guó)有固定資產(chǎn)全部收歸市政府，并由其成立的威寧公司對(duì)這價(jià)值20多億元的國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一擁有產(chǎn)權(quán)、集中管理運(yùn)營(yíng)。今后市屬各局委、事業(yè)單位對(duì)這些國(guó)有資產(chǎn)將僅有使用權(quán)而無(wú)所有權(quán)。據(jù)稱，該市政府采取這一措施后取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益。
廣西某市政府如此運(yùn)作政府資產(chǎn)真可謂獨(dú)樹一幟，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一政府資產(chǎn)運(yùn)作方式屬于全國(guó)首創(chuàng)，因此，可將其稱為“廣西某市政府資產(chǎn)運(yùn)作模式”。然而，首創(chuàng)的事物未必是先進(jìn)的、正確的。改革開放時(shí)期，政府采取各種創(chuàng)新措施促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是無(wú)可厚非的，但是，政府的各項(xiàng)措施均應(yīng)合法，否則，將破壞正常的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序，妨礙社會(huì)的發(fā)展。廣西某市政府無(wú)償?shù)貙⑵鋵傧赂骶治�、各事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)全部統(tǒng)收，是否于法有據(jù)？市政府將統(tǒng)收到的20多億元價(jià)值的政府資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)全部劃歸威寧公司并由其經(jīng)營(yíng)管理是否合法？這是十分重大的問(wèn)題。自中央電視臺(tái)報(bào)道這一新聞后，筆者思緒萬(wàn)千，不由自主地將這一事件與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的無(wú)償平調(diào)公共財(cái)產(chǎn)的做法聯(lián)系起來(lái)，并產(chǎn)生了疑惑：難道我們又回到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代？而廣西某市政府將其統(tǒng)一收歸的國(guó)有固定資產(chǎn)全部劃歸威寧公司來(lái)經(jīng)營(yíng)管理的做法則讓我聯(lián)想起英國(guó)巴林銀行破產(chǎn)案，并出現(xiàn)幻覺：假若有朝一日威寧公司出現(xiàn)貓膩而突然破產(chǎn)，該市政府及其屬下的各局委以及事業(yè)單位將何處藏身？
中央電視臺(tái)對(duì)廣西某市政府資產(chǎn)模式所進(jìn)行的報(bào)道，已產(chǎn)生了新聞效應(yīng)，想必不少政府主要領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)認(rèn)同這一做法，并可能認(rèn)為這是值得推廣的新生事物。若真的如此，全國(guó)將出現(xiàn)其他市政府、縣政府或鄉(xiāng)政府，甚至省、自治區(qū)政府紛紛仿效南寧市政府的做法的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，雖然“廣西某市政府資產(chǎn)模式”樹立了市政府的權(quán)威，但是，它束縛了各局委、各事業(yè)單位自主權(quán)，因此，這種政府資產(chǎn)運(yùn)作模式將不利社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，若任由其發(fā)展，后果難以想象。從法律角度分析，筆者認(rèn)為，廣西某市政府資產(chǎn)運(yùn)作模式具有違法之嫌，它還凸現(xiàn)了我國(guó)機(jī)關(guān)法人制度和事業(yè)單位法人制度的脆弱！
廣西某市政府資產(chǎn)運(yùn)作模式與我國(guó)《民法通則》確立的法人制度背道而馳。法人制度是人類法律文明的產(chǎn)物，它具有降低風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)投資，保障安全交易等方面的作用。我國(guó)《民法通則》所規(guī)定的法人類型除了包括企業(yè)法人外，還包括機(jī)關(guān)法人和事業(yè)單位法人。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要管理者和參與者，它們不可避免地也會(huì)參與一定的民事活動(dòng)，因此，為了保障各級(jí)機(jī)關(guān)體系和事業(yè)單位體系的自身安全和社會(huì)第三方的交易安全，使各機(jī)關(guān)和各事業(yè)單位能順利地進(jìn)行必要的民事活動(dòng)，我國(guó)《民法通則》確立了機(jī)關(guān)法人制度和事業(yè)單位法人制度。既然機(jī)關(guān)法人和事業(yè)單位法人均屬于法人，那么，它們均需具備法人的基本條件，其中，最基本的條件是：具有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)。具有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)是機(jī)關(guān)法人和事業(yè)單位法人從事民事活動(dòng)和其他活動(dòng)的前提，也是它們承擔(dān)民事責(zé)任，行政責(zé)任的物質(zhì)基礎(chǔ)。機(jī)關(guān)法人和事業(yè)單位法人的財(cái)產(chǎn)一般是通過(guò)征收、劃撥、財(cái)政分配、貸款、罰沒、經(jīng)營(yíng)等方式獲得。在廣西某市政府資產(chǎn)運(yùn)作模式下，該市政府將其管轄下所有局委、事業(yè)單位的不動(dòng)產(chǎn)全部無(wú)償剝離，致使其管轄下的許多機(jī)關(guān)和事業(yè)單位（尤其是事業(yè)單位）失去了自己的重要獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，妨礙了它們的民事活動(dòng)和其他活動(dòng)。而將所有國(guó)有固定資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)劃歸一公司并由其經(jīng)營(yíng)管理，就猶如將所有的雞蛋放在一個(gè)籃子里，極大地增加了國(guó)有資產(chǎn)的安全風(fēng)險(xiǎn)。在該市政府統(tǒng)收這些國(guó)有資產(chǎn)前，許多機(jī)關(guān)和事業(yè)單位與第三方已形成民事法律關(guān)系，例如，承建建筑工程，購(gòu)買大宗物品，等等，第三方與這些機(jī)關(guān)和事業(yè)單位建立民事法律關(guān)系往往是以這些單位當(dāng)時(shí)所享有的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)為前提的，因此，廣西某市政府資產(chǎn)運(yùn)作模式也可能會(huì)損害第三方利益，并破壞市場(chǎng)秩序。該市政府利用行政命令“沒收”其管轄下的各機(jī)關(guān)法人和事業(yè)單位法人的財(cái)產(chǎn)，從實(shí)質(zhì)上看，是行政權(quán)侵犯法人制度，可見，廣西某市政府資產(chǎn)運(yùn)作模式是違背我國(guó)法人制度的。對(duì)于該市政府的做法，其管轄下的各局委和事業(yè)單位萬(wàn)般無(wú)奈，但是，它們只能接受這一事實(shí)，這顯現(xiàn)了我國(guó)法人制度的尷尬！
廣西某市政府資產(chǎn)運(yùn)作模式違反了《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。該市政府將其所管轄下各局委和各事業(yè)單位的國(guó)有固定資產(chǎn)全部收歸市政府，并將其產(chǎn)權(quán)劃歸威寧公司并由其經(jīng)營(yíng)、管理、這是該市行政區(qū)域內(nèi)的重大政治經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，依法應(yīng)由市人民代表大會(huì)討論和決定，然而，從中央電視臺(tái)報(bào)道來(lái)看，該市政府并沒有將這一重大改革交由市人大討論。如此重大的舉措未經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)討論即自行其是，這反映了人治觀念在我國(guó)一些地區(qū)依然根源蒂固！
廣西某市政府資產(chǎn)運(yùn)作模式的重要做法是：將統(tǒng)一收歸的該市各局委、各事業(yè)單位的所有國(guó)有固定資產(chǎn)劃歸威寧公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、管理。公司統(tǒng)管政府資產(chǎn)的法律根據(jù)何在？既然威寧公司是一個(gè)公司，這就必須按《公司法》規(guī)定組建、運(yùn)作，它應(yīng)有自己的董事會(huì)、總經(jīng)理，它應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。而根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)章，政企應(yīng)分開，機(jī)關(guān)不能辦企業(yè)。這樣說(shuō)來(lái)，該市對(duì)威寧公司不存在直接指揮權(quán)，威寧公司作為一個(gè)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體將獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)。凡是公司，就有可能盈利，就有可能虧損，甚至有可能破產(chǎn)�，F(xiàn)實(shí)中各種公司破產(chǎn)的例子比比皆是。假若威寧公司在經(jīng)營(yíng)管理中拿這些政府資產(chǎn)去擔(dān)保、去拍賣或從事其他投資活動(dòng)，那么，類似巴林銀行破產(chǎn)案的悲劇將不可避免。
其實(shí)，公司統(tǒng)管政府資產(chǎn)的做法是違反國(guó)有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)和財(cái)政法律法規(guī)的。各級(jí)政府及其管轄下的各局（廳）委和事業(yè)單位的辦公大樓等國(guó)有固定資產(chǎn)，均屬于國(guó)家所有，它們具有專門的用途，例如，辦公樓的用途主要用于辦公，而不能隨意拿去經(jīng)營(yíng)盈利。國(guó)家所成立的各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)行使對(duì)各種政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的國(guó)有固定資產(chǎn)的監(jiān)督管理權(quán)。各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理局應(yīng)保障行政事業(yè)單位的國(guó)有固定資產(chǎn)用于專門的用途，防止這些資產(chǎn)被隨意劃撥而用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)。公司統(tǒng)管政府資產(chǎn)實(shí)屬嚴(yán)重違法之舉。
該市政府所采取的這一重大舉措的初衷可能是：通過(guò)大一統(tǒng)，使這些國(guó)有資產(chǎn)更好地保值、增值、平衡各單位工作人員的收入、防止一些單位出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，等等。殊不知，大一統(tǒng)并不必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)保值和增值。它也可能會(huì)使這些國(guó)有資產(chǎn)貶值，也可能會(huì)出現(xiàn)新的收入不平衡和新的腐敗。其實(shí)，解決前述的辦法是，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的立法，依法管理、依法行政，以及綜合治理。
廣西某市政府資產(chǎn)運(yùn)作模式的出現(xiàn)，體現(xiàn)了政府領(lǐng)導(dǎo)法制觀念的欠缺和人治觀念的牢固。政府資產(chǎn)運(yùn)作并非兒戲，它不象小孩玩過(guò)家家，不似小孩捏泥人，今天捏個(gè)唐僧，明天捏個(gè)孫悟空，后天捏個(gè)白骨精……。在政府改革中，凡事應(yīng)講個(gè)法字。改革中出現(xiàn)的重大違法之事不但會(huì)成為別人的笑柄，更重要的是，它會(huì)貽誤一方的發(fā)展。我國(guó)的法制建設(shè)、法制宣傳已有一二十年，但是，許多政府官員的法制觀念依然淡薄。這也難怪，在我國(guó)，上至中央、下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在從事行政執(zhí)法工作的公務(wù)員中，具有法學(xué)本科及法學(xué)本科以上學(xué)歷的人員所占比例極小，與英美法德等法治發(fā)達(dá)國(guó)家相比，凸現(xiàn)了我們的差距。廣西某市政府資產(chǎn)運(yùn)作模式的出現(xiàn)的根本原因是政府官員法制觀念的淡薄，因此，加強(qiáng)培養(yǎng)政府官員法制觀念，設(shè)立政府法律顧問(wèn)，是政府改革和公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中應(yīng)予重視的問(wèn)題。
廣西某市政府資產(chǎn)運(yùn)作模式的產(chǎn)生，顯現(xiàn)了我國(guó)法人制度的尷尬！自《民法通則》確立法人制度至今，我國(guó)的企業(yè)法人制度日臻完善。國(guó)有企業(yè)法人制度通過(guò)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，或所有權(quán)與股權(quán)分離等方式使企業(yè)法人的產(chǎn)權(quán)得以明晰，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，我國(guó)機(jī)關(guān)法人制度和事業(yè)單位法人制度很不完善，例如，對(duì)于各機(jī)關(guān)、各事業(yè)單位的獨(dú)立資產(chǎn)如何確定和劃分以及這些單位對(duì)這些資產(chǎn)享有哪些權(quán)利和義務(wù)，我國(guó)現(xiàn)行民事法律并未有明確規(guī)定；對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)或事業(yè)單位對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)有何權(quán)利等問(wèn)題，也未有明確規(guī)定。當(dāng)前，我國(guó)正在醞釀制定《中華人民共和國(guó)民法典》，筆者認(rèn)為，未來(lái)的《民法典》應(yīng)建立詳盡而完善的機(jī)關(guān)法人制度和事業(yè)單位法人制度。若是，“廣西某市政府資產(chǎn)運(yùn)作模式”，休唉！
作者簡(jiǎn)介：歐錦雄（1964-）男，廣西玉林市人，廣西政法管理干部學(xué)院教授。
