[ 何寧湘 ]——(2006-11-12) / 已閱16055次
人事爭議仲裁與司法審判的關(guān)系
何寧湘
一、人事爭議仲裁的性質(zhì)
人事爭議仲裁，是依據(jù)國家法律或者國家人事部規(guī)范性文件規(guī)定設(shè)立在各級(jí)人事行政機(jī)關(guān)內(nèi)的人事爭議仲裁委員會(huì)，對(duì)人事爭議仲裁當(dāng)事人提出的仲裁申請(qǐng)，依照其規(guī)則進(jìn)行調(diào)解和裁決的人事爭議行政處理。人事爭議仲裁具有國家行政強(qiáng)制力，是公權(quán)力裁決的處理方式。由于仲裁委辦事機(jī)構(gòu)本身就設(shè)在人事行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制上，本身就是人事行政機(jī)關(guān)的行政部門，事業(yè)單位與其工作人員與這個(gè)行政部門都存在著直接的、較強(qiáng)的利害關(guān)系，故其仲裁的公平性、公正力都較低，實(shí)屬完完全全的行政仲裁。
從實(shí)踐上看，人事部門在實(shí)行人事爭議處理之始就沒有打算，也沒有這個(gè)能力，在公正性、公平性上作出努力。他們更在乎其手中的權(quán)力。理論上講，原本應(yīng)是由人事爭議雙方當(dāng)事人自愿將他們之間的爭議提交第三人做出公正的裁決。當(dāng)事人之間發(fā)生爭議或者權(quán)利受到侵害時(shí)，其享有法律賦予的不可剝奪、不可讓予的請(qǐng)求中立的司法機(jī)關(guān)給予公正裁判的權(quán)利。這些權(quán)利的享有不應(yīng)受到任何的限制，而現(xiàn)行體制與人事爭議處理機(jī)制，人事爭議處理的模式不具有選擇性，因此也沒有，也不可能有第三人來作民間仲裁。當(dāng)事人想最終實(shí)現(xiàn)法律途徑解決人事爭議，必須先進(jìn)行人事爭議仲裁，那怕空走一次程序也是無法省略的。由此可見，我國的人事爭議仲裁“仲裁前置程序”嚴(yán)重的妨礙了人事爭議當(dāng)事人行使解決爭議權(quán)利的自由。
人事爭議訴訟，指人事爭議當(dāng)事人不服人事爭議仲裁委員會(huì)的裁決，在規(guī)定的期限內(nèi)向人民法院起訴，人民法院依照民事訴訟程序，依法對(duì)人事爭議案件進(jìn)行審理的活動(dòng)。此外，人事爭議的訴訟，還包括當(dāng)事人一方不履行仲裁委員會(huì)已發(fā)生法律效力的裁決書或調(diào)解書，另一方當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的活動(dòng)。
人事爭議訴訟，是處理人事爭議的最終程序，它通過司法程序保證了人事爭議的最終徹底解決。由人民法院參與處理人事爭議，從制度程序上將人事爭議處理工作納入了法制軌道，有利于保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)，有助于監(jiān)督人事爭議仲裁委員會(huì)的裁決，有利于生效的調(diào)解協(xié)議、仲裁裁決和法院判決的執(zhí)行，這是人們的良好初衷。
人事爭議仲裁與人事爭議訴訟是完全不同的，兩種處理爭議的方式，兩者之間在主管、管轄、受案范圍、時(shí)效、法律依據(jù)、法律適用、程序法都完全不同。因此兩者之間不存在內(nèi)在的相互關(guān)系，只是在時(shí)間上，仲裁在先，訴訟在后，時(shí)間是不重合，程序上不交叉，具有承繼性，兩者之間不存在法律意義上的程序銜接，只是基于制度設(shè)計(jì)的瑕疵，致使兩者之間有了若干關(guān)聯(lián)、沖突，甚至是嚴(yán)重的無解沖突。人事爭議處理模式實(shí)行的是具有中國特色的行政仲裁加民事訴訟(司法監(jiān)督)的特別程序模式。它對(duì)人事爭議當(dāng)事人相對(duì)直接訴訟，似乎是多了一個(gè)法律救濟(jì)途徑，對(duì)于社會(huì)主義民主與法制機(jī)制而言，則是對(duì)行政仲裁的司法審查與監(jiān)督，這里討論兩者的“關(guān)系”也正是以此為基點(diǎn)。理論上講，民間仲裁在程序上比較寬松，給當(dāng)事人以一種和諧處理的氛圍與寬泛的處理范圍。而訴訟處理則基本是剛性的與較為嚴(yán)格的受案范圍。如何解決既要保持司法審判的權(quán)威與嚴(yán)格性，又要全面的保護(hù)人事爭議當(dāng)事人的合法權(quán)益，正是現(xiàn)行人事爭議處理模式中要解決的兩難問題。
二、兩種程序的沖突
“又裁又訴”的“一裁兩審”模式的制度設(shè)計(jì)，人事爭議仲裁裁決作出后，若當(dāng)事人不服仲裁裁決，依法向提出人民法院提起訴訟，就必然導(dǎo)致仲裁裁決不發(fā)生法律效力。如果仲裁當(dāng)事人均不起訴，起訴期間屆滿(15日)，仲裁裁決便發(fā)生法律效力，可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
在當(dāng)事人不服仲裁裁決的起訴案件中，可能出現(xiàn)當(dāng)事人因?qū)χ俨貌脹Q的裁決項(xiàng)目部分不服起訴，此時(shí)由于起訴導(dǎo)致仲裁全部裁決項(xiàng)不發(fā)生法律效力。此時(shí)人民法院對(duì)仲裁裁決是否進(jìn)行全面審查是關(guān)鍵。由于人民法院審理人事爭議案件適用的是民事訴訟法，如果法院進(jìn)行全面審查將違反民訴法“不告不理”原則，如果法院按照“不告不理”原則只對(duì)起訴部分的裁決項(xiàng)進(jìn)行審查，未起訴項(xiàng)就得不到法院判決的確認(rèn)，也不能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，因此兩種處理爭議所適用的程序機(jī)制就發(fā)生了嚴(yán)重沖突。
一般情況而言，爭議仲裁程序與訴訟程序之間不產(chǎn)生沖突，也不存在兩種程序的銜接問題。在時(shí)間上，爭議仲裁在先，訴訟程序在后，具有承繼性，在時(shí)間上不重合。從制度設(shè)計(jì)上，“一裁兩審”的糾紛解決格局，“裁”與“審”由不同的組織適用不同的程序進(jìn)行，二者不交叉，在面上不會(huì)產(chǎn)生沖突。兩種糾紛解決機(jī)制只發(fā)生在特殊情況下，發(fā)生沖突。這種沖突與不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在爭議仲裁程序與民事訴訟程序之間在法理、法律的過渡方面。核心問題是：法院全面審理與“不告不理”導(dǎo)致仲裁裁決不能執(zhí)行的沖突。
三、管轄
關(guān)于管轄，這里是指人民法院對(duì)當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服向人民法院起訴的人事爭議案件的管轄。四川、云南、貴州、江蘇、黑龍江、重慶六�。ㄖ陛犑校└呒�(jí)人民法院的《意見（或指導(dǎo)意見）》中規(guī)定大致以下幾種情形：
1、事業(yè)單位所在地：除重慶市外的五�。ㄖ陛犑校└咴阂�(guī)定為“事業(yè)單位人事爭議案件由事業(yè)單位所在地或聘用合同履行地的基層人民法院管轄”。其中以“事業(yè)單位所在地”來確定人民法院對(duì)人事爭議案件的管轄，應(yīng)當(dāng)沒有問題。
2、聘用合同履行地：而以“聘用合同履行地”作為確定法院管轄權(quán)的依據(jù)就存在較大問題。工作人員一般在事業(yè)單位的所在地上班，如學(xué)校、醫(yī)院。故多數(shù)情形下，聘用合同一般在工作地、工作崗位上與工作中得以履行。但也有很多事業(yè)單位因經(jīng)營、機(jī)構(gòu)職能性質(zhì)，其工作人員的工作或工作地是流動(dòng)的，或固定在與簽訂聘用合同的事業(yè)單位所在地不一致的其他地點(diǎn)，如學(xué)校所辦的外地分校，醫(yī)院的外地分醫(yī)院或?qū)？漆t(yī)院，以及科研機(jī)構(gòu)、工程監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督等等。若因工作流動(dòng)或工作地不固定而認(rèn)為聘用合同的履行隨之流動(dòng)，或者工作人員在甲地與事業(yè)單位簽訂合同，而工作在丙地，就以丙地為聘用合同履行地或發(fā)生爭議時(shí)的臨時(shí)工作地為聘用合同履行地來確認(rèn)人民法院的管轄權(quán)，會(huì)就使人民法院對(duì)人事爭議案件的管轄變得非常復(fù)雜。
3、被告所在地：云南省高院規(guī)定為“事業(yè)單位人事爭議案件由被告住所地或聘用合同履行地的基層人民法院管轄”，其中的“被告住所地”似乎是“事業(yè)單位”，或者可以理解為人事爭議案件中事業(yè)單位都是被告，實(shí)際中，事業(yè)單位工作人員也完全可能成為被告，并非人事爭議案件中的被告一定是事業(yè)單位。按照民訴法以及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，如果自然人被告在某地長住工作時(shí)間在一年以上的，事業(yè)單位要起訴該工作人員就應(yīng)到該地基層人民法院起訴。
4、作出仲裁裁決的仲裁委員會(huì)所在地：基于人事爭議仲裁為訴訟之前置程序，因此一般情形下（在法律沒有作出規(guī)定的情形），人事爭議案件管轄與受理一定是在仲裁裁決作出之后，由于仲裁委員會(huì)對(duì)人事爭議案件的管轄一般是由事業(yè)單位所在地以及事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系來確定的，因此以作出仲裁裁決的仲裁委員會(huì)所在地來確認(rèn)人民法院對(duì)人事爭議案件的管轄是比較符合實(shí)際情況的，避免很多因“被告所在地”、“聘用合同履行地”所產(chǎn)生復(fù)雜變數(shù)，確認(rèn)法院管轄權(quán)變得十分簡單，有利于對(duì)當(dāng)事人管轄法院的確認(rèn)與起訴的操作。六高院中重慶市高院的《指導(dǎo)意見》就規(guī)定為“當(dāng)事人對(duì)區(qū)、縣（市）人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁裁決不服，提起訴訟的，由區(qū)、縣（市）人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)所在地的基層人民法院管轄；當(dāng)事人對(duì)市級(jí)人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁裁決不服，提起訴訟的，由被告所在地的中級(jí)人民法院管轄�！�。重慶市高院規(guī)定最為科學(xué)，最直接反映了人事關(guān)系、人事爭議，行政隸屬關(guān)系等因素的內(nèi)外特征與相互關(guān)系。
關(guān)于級(jí)別管轄。值得注意的是，“基層法院管轄”存在的問題是，在省會(huì)城市，人事爭議仲裁委分區(qū)、市及省三“級(jí)”，其相互之間雖沒有上下級(jí)隸屬關(guān)系，但人事行政部門卻有上下三級(jí)之行政隸屬關(guān)系，這樣的規(guī)定使得不論哪級(jí)仲裁委員會(huì)作出的仲裁裁決一旦發(fā)生訴訟都到基層法院受理，從人事管理制度、干部管理權(quán)限層次上看存在著一定的問題。重慶市高院規(guī)定的級(jí)別管轄，不僅僅是符合人事爭議仲裁案件的實(shí)際，也合理、有效地分配了司法資源。
四、人事爭議仲裁申請(qǐng)期限的司法審查與保護(hù)。
人事爭議仲裁申請(qǐng)期限(或稱申請(qǐng)仲裁時(shí)效)，是指存在事業(yè)單位人事關(guān)系的一方當(dāng)事人因辭退、辭職或履行聘用合同所發(fā)生的人事爭議糾紛發(fā)生后，依照現(xiàn)行爭議處理模式要求人事爭議仲裁委員會(huì)啟動(dòng)仲裁程序保護(hù)其合法權(quán)利，必須在人事行政機(jī)關(guān)規(guī)定的(或法定的)期限內(nèi)向其人事爭議仲裁委員會(huì)提出仲裁申請(qǐng)，否則，喪失其申請(qǐng)仲裁權(quán)、牽連喪失提起訴訟的權(quán)利，即喪失法律救濟(jì)途徑的一種時(shí)效制度。
我國現(xiàn)行的“一調(diào)一裁兩審”的人事爭議處理體制，申請(qǐng)調(diào)解的有可能導(dǎo)致超過(喪失)申請(qǐng)仲裁的期限，超過申請(qǐng)仲裁期限，除不能提起人事爭議仲裁外，同時(shí)也喪失了提起訴訟的權(quán)利。因此雖然60天的申請(qǐng)期限不長，但它是當(dāng)事人的致關(guān)重要的權(quán)利。人民法院審理人事爭議訴訟案件適用的是民事訴訟法，只有提起人事爭議仲裁才能走到人事爭議的民事訴訟，但經(jīng)過了人事爭議仲裁，當(dāng)事人卻喪失了《民法通則》所規(guī)定的2年期間的民事訴訟時(shí)效。從結(jié)果上看，與民商事仲裁相比較，我國現(xiàn)行處理人事爭議模式雖增加救濟(jì)途徑與司法監(jiān)督，但也就此沒有了2年期間的民事訴訟時(shí)效。既然不存在民事訴訟時(shí)效，人事爭議仲裁又屬于行政仲裁，那么對(duì)當(dāng)事人之間或當(dāng)事人與仲裁委員會(huì)之間對(duì)60天的申請(qǐng)人事爭議仲裁期限是否超過的仲裁異議，人民法院是否進(jìn)行審查呢。回答是肯定的。
理由有：1、法釋[2003]13號(hào)《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》第二條 當(dāng)事人對(duì)依照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)立的人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)所作的人事爭議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。這里的“仲裁裁決”包括仲裁裁決書、決定與通知書。在申請(qǐng)仲裁過程中，仲裁委員會(huì)認(rèn)為當(dāng)事人申請(qǐng)超過60天的申請(qǐng)期限，即會(huì)采用簽發(fā)《不予受理通知書》或《不予受理決定書》。當(dāng)事人對(duì)此不服認(rèn)為未超過申請(qǐng)期限的，必然會(huì)向有管轄權(quán)的人民法院起訴，請(qǐng)求人民法院保護(hù)自己的合法權(quán)益，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。對(duì)此，2001年3月22日最高人民法院審判委員會(huì)通過《關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律若干問題的解釋》(法釋[2001]14號(hào)，下稱《解釋》)。《解釋》第三條規(guī)定，勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)根據(jù)《勞動(dòng)法》第82條之規(guī)定，以當(dāng)事人的仲裁申請(qǐng)超過六十日期限為由，作出不予受理的書面裁決、決定或通知，當(dāng)事人不服，依法向人民法院起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)受理；對(duì)確以超過仲裁申請(qǐng)期限，又無不可抗力或者其它正當(dāng)理由，依法駁回其訴訟請(qǐng)求。 2、60天的申請(qǐng)仲裁期限雖不是訴訟時(shí)效，但如果人民法院不審查，可能導(dǎo)致對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到法律保障。
對(duì)于不是單獨(dú)提出超過申請(qǐng)期限的仲裁裁決，確已超過申請(qǐng)期限的，但仲裁委員會(huì)或另一方當(dāng)事人在仲裁庭審辯論結(jié)束前未提出其主張的，人民法院在審理時(shí)一律不審查。
五、人事爭議仲裁程序是否合法的審查。
基于人事爭議仲裁系行政仲裁，在現(xiàn)事業(yè)單位人事法律以及人事爭議仲裁法律尚處于缺失狀態(tài)下，人民法院對(duì)于人事爭議仲裁裁決的仲裁程序是否違法，沒有必須審查的規(guī)定或解釋，也沒有直接的當(dāng)事人是否可以就此提起訴訟的規(guī)定，根據(jù)法釋[2003]13號(hào)司法解釋的精神，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)可以就此提起訴訟。
國家立法機(jī)關(guān)制定施行新法律的從其規(guī)定。
六、人事爭議仲裁法律適用的審查。
基于人事法律的缺失，人事爭議仲裁適用人事政策、文件以及人事爭議仲裁委員會(huì)人員的法律素質(zhì)狀況，人民法院對(duì)仲裁裁決適用法律是否正確應(yīng)當(dāng)審查。由于人事政策往往存在著不同程度的不公平性、地域性與法律沖突。因此，對(duì)于適用人事政策、人事文件、人事部門的規(guī)范性文件對(duì)事業(yè)單位工作人員不利的，人民法院不應(yīng)支持。
對(duì)于在人事法律缺失的情形下，是否可以適用《勞動(dòng)法》呢？回答是肯定的。一是有最高人民法院·法釋[2003]13號(hào)司法解釋，二是有最高人民法院的司法文件·法函[2004]30號(hào)作為依據(jù)。但適用時(shí)必須保證兩個(gè)的條件：1、人事法律(基本法、行政法規(guī)、司法解釋、行政解釋、地方法規(guī))缺失；2、與《勞動(dòng)法》以及相關(guān)法規(guī)規(guī)范所針對(duì)的案情、事由最大程度上的接近以及法理相同，以避免法律適用錯(cuò)誤。
七、人事爭議仲裁實(shí)體裁決的審查。
客觀上，訴訟也被納入了人事爭議處理的途徑之一，即被設(shè)定為人事爭議當(dāng)事人維護(hù)自我合法權(quán)益的唯一的、正真意義上的法律途徑，因此人民法院對(duì)人事爭議案件的審理自然就要解決人事爭議中的實(shí)體問題，否則就沒有任何意義。人民法院對(duì)人事爭議案件中的實(shí)體與程序問題應(yīng)當(dāng)獨(dú)立的、全面的審查。人民法院在審理案件的過程中的法律適用是與人事爭議仲裁的法律適用有著較大的區(qū)別，人民法院依照法律規(guī)定和司法解釋規(guī)定的法律適用原則以及民事訴訟法規(guī)定的程序進(jìn)行。人民法院在審理案件時(shí)也應(yīng)當(dāng)拋開仲裁裁決，并在其判決文書中不需涉及或載明仲裁裁決的內(nèi)容、認(rèn)定、正確或錯(cuò)誤等等。江蘇省高級(jí)人民法院2004年6月18日出臺(tái)的蘇高法審委[2004]114號(hào)《關(guān)于審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的意見》中“13、人民法院制作的事業(yè)單位人事爭議判決書、裁定書和調(diào)解書中，不應(yīng)當(dāng)含有撤銷或者維持仲裁決定的內(nèi)容”的規(guī)定，正是這種審查方式的反映。
人民法院民事判決與人事爭議仲裁裁決之間的關(guān)系。依照《仲裁法》的規(guī)定，我國民商事糾紛處理實(shí)行“或裁或訴”單軌制以及仲裁的一裁終局制，民事商仲裁機(jī)關(guān)作出的仲裁裁決與人民法院沒有任何直接的聯(lián)系。人事爭議處理實(shí)行了“仲裁前置”，由此使得法院裁決對(duì)仲裁裁決產(chǎn)生了是否生效、是否存在意義的效力決定作用。換句話說，仲裁裁決是否生效，是否具有效力，在程序上取決于人事爭議仲裁當(dāng)事人是否提起訴訟，最終取決于人民法院對(duì)人事爭議訴訟案件的裁決，有以下幾種情形：1、對(duì)于人事爭議仲裁裁決不服的，當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟，一但訴訟被提起人事爭議仲裁裁決不生效；2、經(jīng)人民法院依法審理并作出判決或裁定的，該案的仲裁裁決不生效，相當(dāng)于此仲裁裁決成為空文一紙；3、經(jīng)人民法院審理并作出駁回原告起訴的，或二審判決維持原審“駁回原告起訴”的，該案仲裁裁決生效。
八、人事爭議仲裁裁決執(zhí)行申請(qǐng)的審查。
依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，經(jīng)人民法院對(duì)人事爭議案件依法作出的并生效《民事判決書》、《民事裁定書》均依法可向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。
對(duì)于符合人民法院對(duì)人事爭議糾紛受案范圍的人事爭議仲裁裁決書、調(diào)解書申請(qǐng)執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。
對(duì)于不符合人民法院對(duì)人事爭議糾紛受案范圍的人事爭議仲裁裁決書、調(diào)解書申請(qǐng)執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)經(jīng)嚴(yán)格審查后依法決定是否受理。
國家有新法公布施行，或地方省級(jí)法院與省人事行政部門聯(lián)合行文規(guī)定的從其規(guī)定。
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