[ 何寧湘 ]——(2006-11-12) / 已閱26801次
人事爭議仲裁與勞動爭議仲裁的異同和關(guān)聯(lián)
何寧湘
一、問題由來
人事爭議應(yīng)當(dāng)說自新中國成立以來，隨著干部人事制度建立之始就便有之，人事工作中存在與發(fā)生的矛盾、分歧與沖突就無時不在。從上世紀(jì)五十年代到九十年代末這一期間內(nèi)，在人事問題上發(fā)生的上級與下級之間、人員與領(lǐng)導(dǎo)之間、人與機(jī)構(gòu)之間、單位與人事機(jī)構(gòu)之間、人事部與地方人事廳局之間存在與發(fā)生的爭議、矛盾基本上通過黨組織、行政命令、政策、甚至個人權(quán)利威望與影響力，以及所謂的個人覺悟的提高來解決。這些人事矛盾沖突基本上在內(nèi)部得到消化與扼制，幾乎從未公開。
國辦發(fā)[2002]35號文《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知【2002-07-06】》正式下發(fā)后，正式拉開了人事制度改革的序幕。各地開始制定人事爭議仲裁的辦法、規(guī)定、細(xì)則來配合這項重要改革，在之前不少地區(qū)已制定出臺的，也做了必要的修改。在此期間，也有極少的事業(yè)單位的工作人員依據(jù)人事仲裁規(guī)則向當(dāng)?shù)厝耸聽幾h仲裁委提出申訴。由于人事爭議仲裁委員會自始就設(shè)在人事行政主管機(jī)關(guān)內(nèi)，所依據(jù)的仲裁規(guī)則是人事部門根據(jù)人事部文件所制訂的政策文件，人事爭議仲裁沒有任何法律依據(jù)，這樣的人事爭議仲裁完全是政策指導(dǎo)下的行政行為。直到2003年9月5日媒體上公布了并于同日生效實施的最高人民法院法釋[2003]13號《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》，使得人事爭議仲裁與司法審判有了接軌，人事爭議案件訴訟方進(jìn)入“有法可依”的軌道。
此時，人事爭議處理仍沿用了勞動爭議處理的“一裁兩審制”模式，似乎解決問題找到了出路。但是，這種人事爭議仲裁與司法審判的接軌是形式上的接軌，而不是實質(zhì)上的，更不是法律意義上的接軌。此時出現(xiàn)了仲裁沒有任何法律意義上的變化，各方面依然如故，而人事爭議案件訴訟則適用《勞動法》由人民法院民事審判庭進(jìn)行審理。此時各地不少事業(yè)單位的工作人員，以為有了司法解釋，人事爭議官司可以得到人民法院公正審理裁決，以保護(hù)自己的合法權(quán)益。這些當(dāng)事人對這種兩脫離的接軌可能帶來的惡果以及訴訟的復(fù)雜性沒有足夠的認(rèn)識與心理準(zhǔn)備，其仲裁申請往往被人事爭議仲裁委以“不予受理”對待，而當(dāng)?shù)胤ㄔ河忠浴皼]有受理依據(jù)”，甚至以“未經(jīng)過仲裁實體裁決”而不予受理，更有甚者先受理，然后再以上述理由“駁回起訴”來“封殺”，這些做法讓人事爭議申請當(dāng)事人苦不堪言。
出現(xiàn)這樣的怪現(xiàn)象，除了部分案件系受理機(jī)關(guān)與人民法院對個案的錯誤處理外，沒有弄清人事爭議與勞動爭議之間、人事爭議仲裁與勞動爭議仲裁的區(qū)別、共同點以及關(guān)聯(lián)是個最為重要的根源。另一方面，申請人也因?qū)@些問題不了解，當(dāng)其合法權(quán)益被侵犯后，是向勞動仲裁委員會申請，還是向人事爭議仲裁委員會申請，往往不知所措。因此有必要對這一重要方面進(jìn)行觀察與討論。
二、人事爭議仲裁與勞動爭議仲裁的共同點：
從理論上講，人事爭議仲裁與勞動爭議仲裁之間沒有直接的聯(lián)系，而現(xiàn)行人事爭議仲裁沿用了與勞動爭議仲裁完全相同的模式，勞動爭議仲裁的特點與缺陷也不可避免地隨之帶入了人事爭議仲裁，同時人事爭議仲裁就自然具有勞動爭議仲裁中較多的特點：
1、兩類爭議仲裁委員會均設(shè)在國家行政機(jī)關(guān)（勞動主管機(jī)關(guān)與人事主管機(jī)關(guān)），仲裁日常具體工作、案件受理工作、審理工作一般由勞動主管行政機(jī)關(guān)與人事主管行政機(jī)關(guān)的處（或科級建制單位）承擔(dān)。即，擔(dān)任仲裁員的多數(shù)為勞動主管行政機(jī)關(guān)與人事主管行政機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)以及工作人員。
基于此，兩類爭議仲裁的性質(zhì)均為行政仲裁。實際操作過程中并非如此，勞動部首先推行了事業(yè)單位的勞動爭議仲裁院機(jī)構(gòu)模式。隨后又推行勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)實體化，將勞動爭議處理機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)的行政職能與勞動爭議仲裁委員會的辦案職能分離開來，成立相對獨(dú)立的專門處理勞動爭議案件的仲裁辦案機(jī)構(gòu)，落實人員編制、辦案經(jīng)費(fèi)和辦案場所，從而提高勞動爭議仲裁的處理能力。實體化后，針對勞動爭議案件,改變現(xiàn)行的審判體制,或裁或訴,各自終局。將當(dāng)前的仲裁和訴訟環(huán)節(jié)改為兩裁終審制,即先由區(qū)、縣一級的勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)對勞動爭議案件進(jìn)行一裁,若不服一裁結(jié)論,再由市一級的勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行終裁,法院負(fù)責(zé)執(zhí)行終裁結(jié)果。廢除現(xiàn)行的勞動爭議處理體制,在法院內(nèi)部成立專門的勞動法庭,或者借鑒德國的做法,從中央到地方建立獨(dú)立的勞動法院,專司處理各類勞動爭議案件，并提出各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制改革力度、經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展程度、人們的思想觀念以及勞動爭議處理工作的基礎(chǔ)都有很大差異，這就決定了在推進(jìn)勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)實體化建設(shè)中，可以不搞統(tǒng)一模式，而應(yīng)從本地實際出發(fā),因地制宜，創(chuàng)造性地開展勞動爭議仲裁工作。這樣的架構(gòu)、機(jī)制調(diào)整完成后，人事爭議與勞動爭議處理就是完全不同的兩種模式，沒有無比性，本文就失去意義。
2、爭議仲裁常見的啟動一方當(dāng)事人（申請仲裁主體），仲裁申請人往往表現(xiàn)為企業(yè)職工、事業(yè)單位工作人員兩類。在相對于企業(yè)、事業(yè)單位、政府及政府職能部門，企業(yè)職工、事業(yè)單位工作人員都處于弱勢群體地位，爭議仲裁在形式上無疑為其增加了一條救濟(jì)途徑。爭議當(dāng)事人的另一方（被申請主體）為企業(yè)、事業(yè)單位，往往表現(xiàn)為仲裁被申請人。
3、從廣義角度上講，勞動合同、事業(yè)單位工作人員聘用合同中，凡是“因履行合同發(fā)生的爭議”的范圍以及所涵蓋的爭議事項在理論上都是非常寬泛的，所能提出爭議的事項，可能形成訴訟的爭議糾紛也是非常多的，故有法官認(rèn)為“以履行聘用合同發(fā)生的爭議來界定人事爭議受案范圍太大”。
4、人事爭議與勞動爭議的現(xiàn)行程序模式均為“仲裁加訴訟”的“一裁兩審制”，兩類仲裁都是欲提起訴訟啟動司法程序所必須的前置程序。在此模式下，在提起訴訟前的仲裁無疑為當(dāng)事人增加了一條救濟(jì)途徑。但由于《勞動法》、《公務(wù)員法》以及現(xiàn)行事業(yè)單位人事爭議處理的規(guī)范性文件規(guī)定為申請仲裁的申請期間為60天，對仲裁裁決不服向人民法院提起民事訴訟的期間為15天，即淹沒了《民法通則》所規(guī)定的2年訴訟時效。
5、根據(jù)最高人民法院的司法解釋，人民法院審理這兩類爭議案件均適用《勞動法》。并且在仲裁機(jī)關(guān)作出仲裁裁決后，當(dāng)事人不服而向人民法院提起訴訟的，均由基層人民法院的民事審判庭審理，審判人員基本上是由原審理勞動爭議案件的法庭、原班法官來審理人事爭議案件。
6、爭議仲裁主體之間是不平等的，而民事訴訟中之訴訟主體是平等主體，適用《民事訴訟法》審理兩類爭議案件，但法律并沒有諸如行政訴訟中舉證倒置這類有關(guān)保護(hù)勞動者、事業(yè)單位工作人員訴訟權(quán)利的法律規(guī)定。
7、基于內(nèi)部隸屬關(guān)系的內(nèi)部管理關(guān)系發(fā)生的爭議不能申請爭議仲裁。
三、人事爭議仲裁與勞動爭議仲裁的區(qū)別：
1、建立勞動關(guān)系、人事關(guān)系的錄用、合同的表現(xiàn)形式不同：
人事關(guān)系的建立不是由事業(yè)單位或工作人員能夠決定的。事業(yè)單位與工作人員之間的人事關(guān)系是以國家分配、控編錄用、聘任、聘用合同等形式所建立的，建立人事關(guān)系的方式是被動的，事業(yè)單位僅享有有限的人事權(quán)。事業(yè)單位必須從編辦獲得編制計劃指標(biāo)，要進(jìn)入事業(yè)單位的人員也必須符合相應(yīng)的條件，兩個條件必須同時具備，缺一不可。
企業(yè)、用人單位與勞動者（企業(yè)職工）之間的勞動爭議是通過簽訂勞動合同所建立，企業(yè)、用人單位依法享有較完全的用人權(quán)，只要符合國家勞動用工法律規(guī)定，適應(yīng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要，具有支付勞動報酬的能力，用多少人，用什么樣的人，支付多少勞動報酬完全由企業(yè)自主決定。
2、所解決的爭議內(nèi)容不同：
人事爭議仲裁解決的是“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議”。
勞動爭議仲裁解決的是“因企業(yè)開除、除名、辭退職工和職工辭職、自動離職；因執(zhí)行國家有關(guān)工資、保險、福利、培訓(xùn)、勞動保護(hù)的規(guī)定；因履行勞動合同發(fā)生的爭議；法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)依照本條例處理的其他勞動爭議�！�
3、國家實現(xiàn)管理職能的主體以及管理關(guān)系不同：
人事關(guān)系是國家人事行政管理機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及工作人員之間存在的是一種具有直接利害關(guān)系的行政法律關(guān)系。勞動關(guān)系是國家勞動行政管理機(jī)關(guān)依法監(jiān)督各類企業(yè)執(zhí)行國家勞動法律法規(guī)，從而實現(xiàn)以保護(hù)勞動者合法權(quán)益為主的一種非直接利害關(guān)系的監(jiān)督關(guān)系，勞動關(guān)系中沒有行政法律關(guān)系。國家勞動行政管理機(jī)關(guān)與、各類企業(yè)、勞動者之間不具有直接的行政法律關(guān)系。
4、爭議仲裁中個人主體的身份不同：
基于我國多年的勞動人事管理體制，凡屬于人事部門編辦下達(dá)的機(jī)構(gòu)編制、受其管理的是國家干部，現(xiàn)對國家機(jī)關(guān)工作人員稱之為公務(wù)員，對事業(yè)單位則稱之事業(yè)單位工作人員。
凡屬于勞動部門職能范圍內(nèi)的企業(yè)、用人單位的職工，包括臨時用工人員均為工人身份。
5、爭議仲裁中個人主體享有仲裁申請權(quán)的不同：
在我國實行勞動制度改革，逐步過渡到全員勞動合同制近20年后的現(xiàn)代企業(yè)組織中，一般情形下沒有干部身份的人員存在，企業(yè)與職工之間是完全的勞動合同關(guān)系，即勞動用工關(guān)系。發(fā)生勞動爭議只能依據(jù)勞動合同、勞動法律法規(guī)到勞動爭議仲裁委申請仲裁。
而事業(yè)單位中的人員情形就比企業(yè)復(fù)雜得多，其中有國家事業(yè)單位干部（具有人事編制的人員）、有聘用制干部（有稱合同制干部，社保機(jī)構(gòu)認(rèn)為，這類干部應(yīng)當(dāng)與工人一樣參加養(yǎng)老保險，實質(zhì)上就是工人，類似于國營企業(yè)改革前的以工代干的情形。但聘用制干部仍是人事部門下達(dá)了編制的人員）、有事業(yè)單位聘用人員、社會聘用人員、工勤人員、臨時工等等，這些人員與事業(yè)單位之間的關(guān)系由不同的合同關(guān)系所聯(lián)系，其工資待遇、分配制度也有所不同，這也產(chǎn)生了不同的用人法律關(guān)系。發(fā)生爭議后，按人事爭議仲裁的規(guī)定，人事編制內(nèi)的人員，包括工勤人員都可以到人事爭議仲裁委進(jìn)行申訴。而對于事業(yè)單位中，編制外面向社會招聘的工作人員、工人均不能提起人事爭議仲裁，只能依據(jù)相應(yīng)的合同約定或勞動合同，或視為勞動合同關(guān)系向勞動爭議仲裁委申請勞動爭議仲裁。
6、爭議仲裁的單位主體不同：
目前事業(yè)單位的界線已逐漸變得模糊不清，部分非國家正式事業(yè)單位享受事業(yè)單位待遇或模式經(jīng)營的，如民辦學(xué)校，或稱民辦非企業(yè)單位如駕校、民辦科研機(jī)構(gòu)，中介機(jī)構(gòu)如律師事務(wù)所（筆者注：目前稅務(wù)、社保機(jī)構(gòu)將律師事務(wù)所歸入私營企業(yè)類管理對待）。一般事業(yè)單位由編辦核準(zhǔn)頒發(fā)《事業(yè)單位法人證書》，而原作為事業(yè)單位的律師事務(wù)所則一直由司法行政機(jī)關(guān)核發(fā)《律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)許可證》，無《事業(yè)單位法人證書》的特殊情形。因此大致可以這樣認(rèn)為，凡持有《事業(yè)單位法人證書》的單位均系事業(yè)單位，只是這些事業(yè)單位中的所有制形式存在不同，如學(xué)校事業(yè)單位，對全民所有制學(xué)校一般稱為"公辦學(xué)校"，而非全民所有制的學(xué)校一般稱"民辦學(xué)校"，或"社會力量辦學(xué)"。目前部分省已出臺修訂過的人事爭議處理規(guī)定，將"民辦非企業(yè)單位"納入人事爭議仲裁的主體之中。
而由工商行政部門核準(zhǔn)頒證的用人單位中根本不存在這類問題，只是依照《公司法》設(shè)立的稱之為“公司”，一般工廠、經(jīng)濟(jì)組織則稱之為“企業(yè)”罷了。
7、是否存在內(nèi)部行政爭議的不同：
勞動法律所調(diào)整的社會勞動關(guān)系中，直接表現(xiàn)為用人單位與勞動者之間的勞動關(guān)系，即勞資關(guān)系。而不表現(xiàn)為企業(yè)內(nèi)部行政關(guān)系。而在人事政策、人事規(guī)范性文件所調(diào)整的人事關(guān)系，實質(zhì)上是人事行政管理關(guān)系，因而在事業(yè)單位與其工作人員之間除可以提起人事爭議的爭議外，事業(yè)單位與其工作人員之間往往存在著較多的內(nèi)部行政管理爭議，而這類爭議是不可以提起人事爭議仲裁的。
四、人事爭議仲裁與勞動爭議仲裁的關(guān)聯(lián)：
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