[ 辛炳辰 ]——(2006-11-1) / 已閱12826次
我國憲法監(jiān)督程序制度的現(xiàn)狀反思及設(shè)計(jì)
辛炳辰
一,我國憲法監(jiān)督體制的現(xiàn)狀
現(xiàn)行憲法(1982)所規(guī)定的憲法監(jiān)督制度,在內(nèi)容上與之前幾部憲法相比較,有了很大的改進(jìn)與完善,使憲法監(jiān)督基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依,有章可循,大體上從四個(gè)方面確立了現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制：①明確憲法地位，表明其最高性。通過對憲法最高法律地位和最高法律效力的確認(rèn)，為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)對憲法實(shí)施的監(jiān)督提供了保障，也表明憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威來源于憲法這一根本法的賦予。②明確憲法的規(guī)范性。在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》第5條第3款規(guī)定“一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究”同時(shí)也規(guī)定了具體的追究方式，如罷免有關(guān)人員的職務(wù)、撤消違憲的法律法規(guī)，使其產(chǎn)生的法律效力喪失掉、不批準(zhǔn)違憲的法律法規(guī)等。這實(shí)際上是憲法監(jiān)督落到實(shí)處的具體表現(xiàn)。③明確憲法監(jiān)督主體及職權(quán)�！稇椃ā返�62條第2款，第67條第1款規(guī)定了“全國人大及其常委會(huì)享有憲法監(jiān)督權(quán)”同時(shí)也規(guī)定了“全國人大及其常委會(huì)享有審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、改變權(quán)、撤消權(quán)和罷免權(quán)”任何一項(xiàng)制度要落到實(shí)處，都離不開特定的主體予以實(shí)施，現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度也不例外。④明確規(guī)定了憲法監(jiān)督的方式有事前審查和事后審查。這就要針對不同的立法主體，不同的立法性質(zhì)采取相應(yīng)的監(jiān)督方式。
然而我們也應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度總體上仍存在著諸多不足之處，學(xué)術(shù)界對此探討較多，歸納起來有以下幾方面①憲法監(jiān)督缺乏專門性，許多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，使憲法監(jiān)督成為專門機(jī)關(guān)的專門活動(dòng)。當(dāng)前憲法監(jiān)督主體的設(shè)置缺乏科學(xué)性，全國人大及其常委會(huì)本身作為立法機(jī)關(guān)，由其作為憲法監(jiān)督主體，實(shí)際上成了自己立法自己監(jiān)督，顯然有損憲法監(jiān)督的權(quán)威性與實(shí)效性。②憲法監(jiān)督缺乏經(jīng)常性。這是由于全國人大是采取會(huì)議的形式來召開，而全國人大每年僅舉行一次例會(huì)，常委會(huì)也是每兩個(gè)月召開一次，而各常設(shè)專門委員會(huì)又無權(quán)主動(dòng)行使憲法監(jiān)督權(quán)，這必然會(huì)造成一定的監(jiān)督不連續(xù)，使憲法監(jiān)督缺乏經(jīng)常性。③憲法監(jiān)督缺乏可操作性。這是筆者認(rèn)為的現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制最大的弊端。憲法本本身雖確立了大體上的憲法監(jiān)督制度，但由于缺少具體的程序規(guī)定和具體的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，使變得模糊不清，難于運(yùn)作，實(shí)踐時(shí)遇到極大困難。筆者認(rèn)為，一部好的法律，一項(xiàng)好的制度，只有通過具體的實(shí)施才具有生命力，才能真正為人們所感知、所貫徹，否則最終將成為一紙空文。作為貫徹與體現(xiàn)憲法的最高權(quán)威與最高法律效力的憲法監(jiān)督制度，其實(shí)施與否，更是倍受關(guān)注。當(dāng)前憲法監(jiān)督存在的諸多不足中，最應(yīng)引起注意的便是憲法監(jiān)督缺乏程序制度，這使大體上成型的憲法監(jiān)督制度卻難以付諸實(shí)施。
二、我國憲法監(jiān)督程序制度缺失的反思
正如李忠教授所述：憲法監(jiān)督程序是憲法監(jiān)督的載體，是連接憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的橋梁。離開了憲法監(jiān)督程序，憲法監(jiān)督將寸步難行。同時(shí)李忠教授還針對憲法監(jiān)督程序的重要性，舉了一個(gè)簡單而深刻的例子：在九屆全國人大第一次會(huì)議上，議程安排上出現(xiàn)嚴(yán)重的程序錯(cuò)誤，李鵬同志當(dāng)選全國人大常委會(huì)委員長在先，國務(wù)院總理產(chǎn)生在后。也就是說，在李鵬同志當(dāng)選全國人大常委會(huì)委員長時(shí)，還兼任著總理，這就與全國人大組織法規(guī)定相悖，但由于缺少事前審查程序，這一錯(cuò)誤也未得以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。的確如此，如果沒有憲法監(jiān)督程序制度，縱使明確了憲法監(jiān)督主體，但如何具體實(shí)施監(jiān)督？監(jiān)督的方式就具體如何操作呢？無疑都成了紙上談兵，從而也使得憲法監(jiān)督的權(quán)威性大打折扣。
可見憲法監(jiān)督程序是非常重要的，對于保障憲法規(guī)定的實(shí)體內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)是不可或缺的。尤其是對違憲給以處理和制裁時(shí)更要遵循一定的規(guī)程和步驟。實(shí)際上，現(xiàn)行憲法不僅在關(guān)于一定行為的合憲性監(jiān)督方面缺乏程序性規(guī)定，而且對規(guī)定堪稱詳細(xì)的法律、法規(guī)的合憲性監(jiān)督方面，同樣也缺乏具體的程序性規(guī)定。比如對國務(wù)院的行政法規(guī)、省級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、民族自治地方制定的自治條例，單行條例的合憲性審查上就沒有任何程序性的規(guī)定，那么立法為何會(huì)出現(xiàn)如此的偏差呢？憲法監(jiān)督程序何以被立法者遺漏呢？這不得不引起我們的反思。
筆者認(rèn)為出現(xiàn)這種狀況存在以下幾方面原因：①憲法監(jiān)督實(shí)體制度仍不完善，憲法監(jiān)督的權(quán)威性尚未樹立。眾所周知，新中國成立后，我國法制建設(shè)走了一個(gè)很大的彎路，使的法律在政治生活說權(quán)威性一直難以樹立，憲法同樣如此。一直到1982年新憲法的制訂，才有了大體上確立起來的憲法監(jiān)督制度。然而由于憲法的最高權(quán)威性和最高效力性在人們的普遍觀念上尚未形成，使得憲法監(jiān)督制度同樣不受重視，甚至可以說未取得立法者的重視，在憲法監(jiān)督實(shí)體制度尚不完善的情況下，憲法監(jiān)督的程序制度更是直接缺失。②受千百年來形成的重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)法制觀念的影響。憲法監(jiān)督程序同其他任何的法律程序一樣，都不應(yīng)是一個(gè)純粹的形式問題，而是應(yīng)有其獨(dú)立存在的價(jià)值。但由于重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)法制觀念的影響，人們在選擇時(shí)更側(cè)重于實(shí)體上去構(gòu)建憲法監(jiān)督制度，傾向于用實(shí)體上的憲法監(jiān)督制度去實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督的立法目的。而實(shí)際上忽視了作為橋梁的憲法監(jiān)督程序制度的構(gòu)建，憲法監(jiān)督已然舉步維艱。③憲法本身存在的原因。一般說來，大多數(shù)憲法條款都無需專門機(jī)關(guān)適用。尤其是部分憲法條款缺乏規(guī)范性，不具有直接法律效力。如憲法序言中的敘述性條款、具體規(guī)則中的提倡性條款等，這就會(huì)造成既然憲法本身許多條款不具有可實(shí)施性，那么憲法監(jiān)督也沒有必要規(guī)定具體程序的假象。對于憲法的規(guī)范性條款,憲法又不具有可訴性。憲法作為最高法，與其他部門法一樣，具有法律的一般屬性，如規(guī)范性，可操作性，強(qiáng)制性等�！胺傻目稍V性，應(yīng)當(dāng)成為法律，特別是現(xiàn)代法治國家法律的基本特征之一�！保ㄗⅲ和醭抗猓骸斗傻目稍V性：現(xiàn)代法治國家中法律的特征之一》，《法學(xué)》1998年第8期。 ）而我國卻尚未建立憲法訴訟制度，憲法還不具備可訴性，從而使憲法的最高法律效力大打折扣。④一定范圍內(nèi)存在的誤解。這里一定范圍，筆者認(rèn)為也包括學(xué)術(shù)界及立法者中的部分同志。正如王廣輝教授在《通向憲政之路》一書中指出：有人認(rèn)為，在我國憲法監(jiān)督制度中，對法律法規(guī)合憲性的審查是有程序可遵循的。這種程序就是憲法和人大議事規(guī)則規(guī)定的人大及人大常委會(huì)審查議案的程序。實(shí)際上，從這一程序的內(nèi)容可見，其針對性是很明確的，局限于審查議案，而非憲法監(jiān)督。即使審查議案的程序設(shè)計(jì)與憲法監(jiān)督的程序設(shè)計(jì)存在一定程度上的共性，然而有共性也必然存在各自的特殊性，二者畢竟是不能合二為一或相互取代的。
三,我國憲法監(jiān)督的程序制度設(shè)計(jì)
憲法監(jiān)督程序作為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)在行使憲法監(jiān)督權(quán)力過程中，必須遵循的方式與步驟，其具體設(shè)計(jì)時(shí)最根本的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)立足于監(jiān)督對象，即憲法監(jiān)督程序應(yīng)適應(yīng)具體是實(shí)體內(nèi)容，主要包括：行使違憲審查權(quán)、審查法律，法規(guī)合憲性、有關(guān)國家機(jī)關(guān)，社會(huì)組織和公職人員行為的合憲性及進(jìn)行憲法審判等。從憲法監(jiān)督的內(nèi)容來看，憲法監(jiān)督程序與我們?nèi)粘Ｋ劦娜笤V訟程序是不同的，主要表現(xiàn)在以下三方面①兩種程序的性質(zhì)不同。憲法監(jiān)督程序主要涉及憲法構(gòu)建下的政府權(quán)力的分配，其目的在于保障公民權(quán)利不受政府非法干預(yù)。而三大訴訟程序則是一般調(diào)整平等主體的公民之間的關(guān)系以及公民與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。②憲法監(jiān)督程序采取獨(dú)特的審查方式即事前審查和事后審查。③審查的表現(xiàn)形式不同。憲法監(jiān)督程序采取書面審查為主，在實(shí)行司法審查的國家也采取審判的方式。而三大訴訟則一般以審判為審查形式�？梢姂椃ūO(jiān)督程序在我國現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制下與三大訴訟程序是截然不同的，是不能僅僅從三大訴訟程序著手，生搬硬套，憲法監(jiān)督程序有其自身的獨(dú)特性。
具體而言，憲法監(jiān)督程序要與憲法監(jiān)督的實(shí)體內(nèi)容相適應(yīng)，其表現(xiàn)出的獨(dú)特性應(yīng)包括：①法定性。即憲法監(jiān)督程序是憲法賦予監(jiān)督主體進(jìn)行憲法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循的程序，其依據(jù)是憲法，其程序規(guī)則不得與憲法相抵觸。它是憲法監(jiān)督主體履行職責(zé)的保障，是不能隨意變更的。②特定適用性，即監(jiān)督程序要與憲法監(jiān)督的實(shí)體內(nèi)容相適應(yīng)，二者相互依存。憲法監(jiān)督程序僅僅適用于憲法監(jiān)督，不適用于對其他性質(zhì)案件的處理和裁定。同樣憲法監(jiān)督內(nèi)容的多樣性與復(fù)雜性，也決定了憲法監(jiān)督程序的普遍性和特殊性。③程序性。作為一項(xiàng)具體的程序來強(qiáng)調(diào)其程序性，實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)，在憲法監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)上，必須要將憲法監(jiān)督的實(shí)體內(nèi)容落到實(shí)處，形成一個(gè)完整的憲法監(jiān)督行為的過程。從而使憲法監(jiān)督程序的環(huán)節(jié)能有機(jī)整合于一體，既必要也合理，對違憲的事實(shí)予以準(zhǔn)確的裁判和處理。
憲法監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)在不同的國家有著不同的表現(xiàn)。尤其是憲法審查制國家的做法與非憲法審查制國家的做法存在著極大的差異。結(jié)合我國當(dāng)前的憲法監(jiān)督體制，和借鑒有關(guān)國家憲法監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)，筆者認(rèn)為我國憲法監(jiān)督程序應(yīng)針對不同的審查內(nèi)容，及法律法規(guī)和特定行為兩類，作出不同內(nèi)容的設(shè)計(jì)：
1， 程序中的啟動(dòng)環(huán)節(jié)。
啟動(dòng)憲法監(jiān)督程序，是憲法監(jiān)督程序的第一個(gè)環(huán)節(jié)。如同汽車的發(fā)動(dòng)。在實(shí)行憲法審查制度的國家，一般采取憲法控訴的模式。如德國憲法第93條第4款規(guī)定：任何人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)會(huì)由于公共權(quán)力或某一法律侵犯了他的某項(xiàng)基本權(quán)利或自治權(quán)利，可以提出憲法申訴。俄羅斯、西班牙、奧地利等國也有類似的規(guī)定。這種方式是基于當(dāng)事人的申請，一般而言憲法法院是不能實(shí)行職權(quán)主義主動(dòng)審理的。美國的做法比較特別，采取調(diào)卷令的的啟動(dòng)模式。而法國的做法，則更值得我們借鑒，其采取的是法定提交的模式，即規(guī)定法律法規(guī)在頒布、執(zhí)行之前，必須提交給特定的機(jī)關(guān)即法國憲法委員會(huì)審查。可見基于議會(huì)制的法國模式與我國當(dāng)前憲法監(jiān)督體制是較為接近的。當(dāng)前我國的憲法監(jiān)督主要針對的就是法律法規(guī)的合憲性審查，而審查主體又是全國人大及其常委會(huì)，因而若采取法定提交的方式是可取的，雖然顯得被動(dòng)卻行之有效。但是如若針對有關(guān)行為的合憲性審查就顯得余力不足了。筆者認(rèn)為，我國的人民代表大會(huì)制畢竟與法國的議會(huì)制是不同的，有其獨(dú)特的優(yōu)勢，如人大代表意志的普遍性、人大機(jī)構(gòu)設(shè)置的廣泛性等，所以我們不僅可以針對法律法規(guī)的合憲性采取法定提交的方式，同時(shí)針對有關(guān)行為合憲性審查也可以采取申請的方式，即賦予公民對有關(guān)行為是否合憲向人大的專門委員會(huì)提起審查申請，并由該專門委員會(huì)作出是否提交與人大審查的決定。
2， 程序中的受理環(huán)節(jié)。
憲法監(jiān)督程序啟動(dòng)后要正常進(jìn)行，必須是要啟動(dòng)的理由得到憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的認(rèn)可，也就是通常所講的是否可以得到受理，這是監(jiān)督程序的第二個(gè)環(huán)節(jié)。
受理環(huán)節(jié)在不同憲法監(jiān)督體制的國家做法也是大相徑庭的。一方面表現(xiàn)為受理機(jī)關(guān)的不同，另一方面也表現(xiàn)為受理的具體條件不同。對此德國的做法是比較典型的，規(guī)定當(dāng)事人向憲法法院提出要求解決的憲法性爭議的申請，依據(jù)《聯(lián)邦憲法法院法》第23條第1款是規(guī)定，必須符合兩個(gè)條件：①是以書面形式提出。②必須注明理由和提供必要的證據(jù)。對此，西班牙等國還強(qiáng)調(diào)了有關(guān)當(dāng)事人訴訟資格的問題，以及為了維護(hù)憲法的最高權(quán)威性，美國采取的窮盡其他救濟(jì)方式的原則，當(dāng)然窮盡原則的適用是有相當(dāng)嚴(yán)格限制的。
針對受理環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為主要是針對有關(guān)行為的合憲性審查，對法律法規(guī)的審查主張法定提交，憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)就必須依法作出審查，因此并不存在受理的問題。在受理的具體要件上，是否以書面形式提出并不是必要的條件，口頭方式同樣應(yīng)當(dāng)適用，甚而要考慮少數(shù)民族可以采取本民族語言提出申請的權(quán)利。當(dāng)然說明理由和提供必要的證據(jù)則是應(yīng)當(dāng)具備的，此外還應(yīng)當(dāng)考慮行為與結(jié)果的因果關(guān)系，這對分析行為的合憲性也是相當(dāng)重要的。
3， 程序中的具體審查環(huán)節(jié)。
這是憲法監(jiān)督程序的主體所在，是最主要的關(guān)鍵部分。在司法審查制國家往往被稱為憲法訴訟的審理程序，主要包括證據(jù)認(rèn)定、具體審判規(guī)則、時(shí)效制度、審級(jí)制度等問題。這樣的程序設(shè)計(jì)類似于普通訴訟程序，德國的做法即是如此。而在議會(huì)制國家，這一程序又被稱為審議程序，往往包括召集議會(huì)、聽證程序、具體審議程序等。當(dāng)然，這種審議程序也被某些司法審查制國家所采用，如《俄羅斯聯(lián)邦憲法法院的聯(lián)邦憲法性法律》規(guī)定的憲法監(jiān)督程序。
在我國由于明確規(guī)定了，憲法監(jiān)督的方式即事前審查和事后審查方式，所以具體審查程序要與之相適應(yīng)。但這種審查方式適用于法律、法規(guī)的合憲性審查。筆者認(rèn)為，引入審議程序是有必要的，人大的專門委員會(huì)是將有關(guān)行為的合憲性審查問題提交于人大和人大常委會(huì)，從而，由此進(jìn)入審議程序，根據(jù)有關(guān)材料的內(nèi)容及相關(guān)證據(jù)，并且允許行為人做相應(yīng)的陳述，通過會(huì)議和表決的形式作出是否合憲的決定。
4， 程序中的判決與決定環(huán)節(jié)。
在司法審查制國家，憲法審查的判決與一般民事、刑事案件的判決相同或類似，采取判決書的形式，對有關(guān)行為作出處理和制裁。如德國，《聯(lián)邦憲法法院法》第30條規(guī)定，聯(lián)邦憲法法院根據(jù)自由心證，依據(jù)言詞辯論的內(nèi)容和調(diào)查證據(jù)的結(jié)果，經(jīng)過秘密評議，作出裁判。但在非司法審查制國家，一般在審議后即采取表決的形式作出決定，然后通過公告的形式產(chǎn)生公示力，從而對有關(guān)行為是否合憲作出的認(rèn)定。我國也因采取決定的程序，即與審議程序相結(jié)合在審議表決后作出決定，之后予以公示，這種決定的效力是應(yīng)產(chǎn)生最終的效力，也就是說，不存在憲法審查制國家可能因裁判形式而引起上訴程序。
可見，我國憲法監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)，實(shí)際是針對審查對象分為兩種情形來設(shè)計(jì)：一方面針對法律、法規(guī)，因?yàn)槲覈F(xiàn)有的憲法審查制度對此規(guī)定的較為詳盡，程序的設(shè)計(jì)也相對簡單。另一方面，則針對有關(guān)行為的合憲性審查，設(shè)計(jì)的程序包括了上述的四個(gè)主要部分。當(dāng)然，具體細(xì)化的程序，如是否需要在審議程序中增加聽證程序、是否要采取回避程序、以及是否要在決定程序后增加復(fù)議程序，則應(yīng)結(jié)合我國當(dāng)前的憲法監(jiān)督體制狀況，做具體量化設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)慎重考慮的問題。
