[ 樊曉周 ]——(2006-10-21) / 已閱20707次
完善對(duì)人大代表的監(jiān)督機(jī)制
樊曉周
內(nèi)容摘要 本文從我國目前的立法狀況和社會(huì)實(shí)際出發(fā)，對(duì)人大代表的權(quán)力監(jiān)督的現(xiàn)狀作了深入地分析，提出：人大代表在選舉過程中缺乏有效的選民監(jiān)督；人大代表在閉會(huì)期間的工作缺乏監(jiān)督；對(duì)人大代表的罷免條件不夠明確等觀點(diǎn)。并根據(jù)分析結(jié)論，對(duì)完善人大代表的權(quán)力制約機(jī)制提出了一些設(shè)想，一是在人大代表的選舉過程中要實(shí)行“公示制度”，對(duì)人大代表候選人要進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查；二是進(jìn)一步明確人大代表的責(zé)任，尤其是閉會(huì)期間的工作考評(píng)制度；三是把罷免人大代表的條件具體化、程序化。通過加強(qiáng)對(duì)人大代表權(quán)力的監(jiān)督，使人大代表產(chǎn)生較強(qiáng)的壓力和動(dòng)力，增強(qiáng)其責(zé)任感和危機(jī)感，更好地發(fā)揮人大代表代替人民管理國家和社會(huì)事務(wù)的作用，是我國的人民代表大會(huì)制度更加完善。
關(guān)鍵詞 人大代表 公示制度 監(jiān)督機(jī)制
人民代表大會(huì)制度作為我國的根本政治制度，體現(xiàn)了社會(huì)主義國家“一切權(quán)利屬于人民”的根本準(zhǔn)則，是實(shí)現(xiàn)我國人民當(dāng)家作主的國體的可靠保證。近些年來，隨著我國民主與法制的進(jìn)一步健全，人民代表大會(huì)以及人大代表監(jiān)督“一府兩院”的作用越來越突出。但是，對(duì)于各級(jí)人民代表大會(huì)及其代表本身的監(jiān)督機(jī)制卻處于缺位狀態(tài)，以至于出現(xiàn)部分人大代表并不能很好地代表人民的意志和利益，成為“開會(huì)代表”、“舉手代表”，甚至出現(xiàn)部分人利用“人大代表”的特殊身份為自己的違法犯罪行為作掩護(hù)，損害人民群眾的根本利益。
人大代表的一切權(quán)力來自于人民，只有把人大代表的權(quán)力置于人民的嚴(yán)格監(jiān)督和控制之下，才能真正實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國家以及社會(huì)事務(wù)的間接管理。但從目前的立法狀況來看，各種法律、法規(guī)著重規(guī)定了各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)、組織方法以及人大代表的權(quán)利。對(duì)于“誰來監(jiān)督、如何監(jiān)督各級(jí)人大代表”的問題，立法上僅有一些原則性、籠統(tǒng)化的規(guī)定，缺乏具體的條件和可操作程序。這種立法上的缺位導(dǎo)致了部分人大代表成為無人可管的“超級(jí)權(quán)力者”，而人民的監(jiān)督權(quán)利的實(shí)際上被架空，處于一種“有看法，沒辦法”的尷尬境地。
本文試圖從立法狀況和社會(huì)實(shí)際等方面分析人大代表權(quán)力監(jiān)督的現(xiàn)狀，進(jìn)而提出一些完善人大代表權(quán)力監(jiān)督粗淺設(shè)想，以此拋磚引玉，希望引起大家對(duì)此問題重視。
一、對(duì)人大代表權(quán)力監(jiān)督的現(xiàn)狀分析
1. 人大代表的選舉過程中缺乏有效的監(jiān)督。這種缺乏監(jiān)督主要是指：一是在選舉前，選民對(duì)于代表候選人缺乏必要的了解。雖然法律賦予選民可以聯(lián)名推薦候選人的權(quán)利，但實(shí)踐中，由于選民自身權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)以及選民推薦代表候選人的具體措施不夠明確，大多數(shù)的大人代表來自于各政黨、人民團(tuán)體推薦 。這些代表的參政議政能力如何、有無違法犯罪記錄選民無從得知。對(duì)于代表候選人的介紹僅僅依靠候選人自己提供的書面材料，往往缺乏真實(shí)性。例如為了當(dāng)選人大代表，�；洿捍笏龄秩尽⒕幙椘淦髽I(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，結(jié)果如愿以償，而�；洿旱恼鎸�(shí)面目卻是一個(gè)集組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會(huì)性質(zhì)組織，組織賣淫，強(qiáng)奸，非法儲(chǔ)存槍支、彈藥，貪污等14項(xiàng)罪名于一身的人民公敵 。二是對(duì)于代表候選人缺乏必要資格審查。誠然，公民只要沒有被剝奪政治權(quán)利，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但是人大代表資格的賦予應(yīng)該建立在公民對(duì)候選人的充分了解和信任的基礎(chǔ)之上�，F(xiàn)行的選舉制度規(guī)定候選人確定之后，應(yīng)當(dāng)選舉的5日之前公布，但并沒有規(guī)定在公布的日期內(nèi)選民有檢舉、監(jiān)督的權(quán)利，更沒有建立對(duì)候選人的調(diào)查機(jī)制。這使一些不法分子利用不正當(dāng)?shù)氖侄悟_取人大代表的資格有了可乘之機(jī)。例如某市經(jīng)濟(jì)特區(qū)原管委會(huì)副主任、特區(qū)公安局副局長曹杰，集省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)人大代表于一身，竟然是當(dāng)?shù)氐暮谏鐣?huì)組織頭目 。那么，這樣一個(gè)人是怎么能如何順利地當(dāng)選為四級(jí)人大代表？又如何代表選民的根本利益呢？
2. 對(duì)人大代表的責(zé)任設(shè)置模糊。盡管我國立法對(duì)于人大代表的權(quán)利在《憲法》和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)組織法》中有很多明確化的規(guī)定。但作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，人大代表的權(quán)力具有職權(quán)性的特點(diǎn)，即該權(quán)力是在符合法定條件時(shí)必須行使，而不得放棄，否則構(gòu)成“不作為”。但是我國在立法中并沒有強(qiáng)調(diào)人大代表權(quán)力的這一特性，而且對(duì)人大代表的權(quán)利沒有設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任。這主要表現(xiàn)在以下方面：一是人大代表的工作目標(biāo)和分工不明確�，F(xiàn)行的人大工作機(jī)制，對(duì)于非常務(wù)委員會(huì)成員的人大代表在工作上缺乏剛性的規(guī)定，僅僅對(duì)閉會(huì)期間代表活動(dòng)時(shí)間的長短有一些概括性規(guī)定，如某省的《代表法》實(shí)施辦法，規(guī)定縣級(jí)以上人大代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)時(shí)間不得少于15日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在閉會(huì)期間活動(dòng)時(shí)間不少于7日 ，而有的省規(guī)定則不得少于3日 。如此短的時(shí)間能做多少實(shí)際工作尚且不論，在這3日的時(shí)間里沒有工作目標(biāo)的要求或者工作量的要求，如何來保證這些人大代表能夠反映人民的意愿？這就難于避免在開會(huì)期間有些代表沒有議案可提，沒有意見可反映，當(dāng)人大代表五年竟然沒有提過一個(gè)議案，沒有反映過一次人民的意見和要求，僅僅是開開會(huì)、舉舉手。二是對(duì)人大代表和原選區(qū)的選民之間的聯(lián)系制度不夠健全。我國目前的立法僅僅規(guī)定人大代表應(yīng)該和原選舉單位或者選區(qū)的選民保持密切聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求。但是對(duì)于人大代表應(yīng)該如何聯(lián)系，以怎樣的方式聯(lián)系以及聯(lián)系的最低次數(shù)和最少人數(shù)，都沒有一個(gè)相應(yīng)的規(guī)定和制約機(jī)制，這對(duì)于代表來說成為可做可不做的事情。最近筆者在某區(qū)隨機(jī)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，受調(diào)查的313名公民，明確知道自己在區(qū)人大、市人大、省人大、全國人大的代表名字的竟然只有3人，這個(gè)結(jié)果是相當(dāng)驚人的。既然公民連自己代表的名字都忘記了，足以說明這些人大代表在聯(lián)系群眾的工作上缺乏主動(dòng)性和責(zé)任感。更關(guān)鍵的問題是，這些代表如何傳達(dá)各級(jí)人大的會(huì)議精神？如何反映人民的意見和要求，如何代表人民的利益？作為選民，五年來沒有和自己的代表見過面，怎樣來監(jiān)督自己選出來的人大代表？三是人大代表的行使職權(quán)的過程缺乏透明性。由于人大代表主要的時(shí)間忙于自己的本職工作，和原選舉單位或者原選區(qū)的選民接觸的時(shí)間少，尤其部分人競選代表本身就是為了不正當(dāng)?shù)哪康�，更不愿意把自己的行為置于人民的監(jiān)督之下。如上所述313名選民只有3名選民知道自己的代表是誰，人大代表的工作情況如何，選民自然不得而知。這就使人民對(duì)人大代表的監(jiān)督形同虛設(shè)。近年來部分所謂“人大代表”這一護(hù)身符，做一些違法犯罪的勾當(dāng)，而犯罪事實(shí)往往是在發(fā)生后，人們才唏噓不已，而在人大代表違法犯罪的預(yù)防上卻無能為力，這充分說明對(duì)人大代表的行為的監(jiān)督的急迫性。
3.對(duì)人大代表的罷免條件不夠明確。憲法和法律都賦予了原選舉單位和選民有權(quán)罷免自己的人大代表的權(quán)利 ，但究竟是在什么情況下，選民有權(quán)提出罷免自己的代表，例如，如果該代表在兩會(huì)期間一直沒有提出議案，和選民的聯(lián)系次數(shù)以及人數(shù)不等達(dá)到一定的數(shù)量和比例，或者說選民反映的意見和要求在合理的期間沒有得到答復(fù)，選民是否可以提出對(duì)該代表的罷免��？法律沒有明確地衡量標(biāo)準(zhǔn)。而在實(shí)踐中，往往是由于某位代表出現(xiàn)刑事犯罪才被暫停代表資格，調(diào)離了原選區(qū)或者若干次不到會(huì)才終止其代表資格。
二、完善人大代表權(quán)力監(jiān)督的設(shè)想
1. 完善對(duì)人大代表選舉過程的監(jiān)督。一方面要實(shí)行人“大代表候選人的公示制度”，即把經(jīng)過醞釀產(chǎn)生的正式人大代表候選人的基本情況向選民公示，在公示期間內(nèi)，如果選民提出代表候選人存在不適合作人大代表，或者有選民反映該代表候選人有賄選或者其他違法犯罪行為，主席團(tuán)應(yīng)該成立專門調(diào)查組對(duì)該代表候選人進(jìn)行調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果公布給選民。另一方面，通過宣傳，使廣大選民充分認(rèn)識(shí)到人民才是國家的主人，人大代表的素質(zhì)直接關(guān)系到選民根本利益能不能實(shí)現(xiàn)，人民的權(quán)力能不能牢牢掌握在人民手中，提高選民監(jiān)督人大候選人的積極性。用制度保障選民在選舉過程中，不僅能行使其選舉權(quán)，而且能充分行使監(jiān)督權(quán)，從源頭上把報(bào)不符合條件的候選人拒之門外，防止桑粵春、劉涌這樣的投機(jī)分子混進(jìn)人大代表的隊(duì)伍之中。
2. 進(jìn)一步明確人大代表的責(zé)任機(jī)制。一是明確人大代表的職權(quán)既是一種權(quán)利，又是一種義務(wù)。代表的職權(quán)是人民委托自己管理國家和社會(huì)事務(wù)的重任，不是個(gè)人的特權(quán)。作為人大代表，沒有選擇執(zhí)行或者反放棄的權(quán)利，不能很好地代表人民的利益，反映人民的要求，人民有權(quán)罷免。二是要明確人大代表在閉會(huì)期間和選民聯(lián)系的制度，例如在每年召開大會(huì)之前，各級(jí)人大代表應(yīng)該不同程度地提前聽取原選舉單位或者原選區(qū)選民的意見和要求，歸納整理；代表在人大閉會(huì)期間應(yīng)該對(duì)本選區(qū)人民群眾普遍關(guān)心的問題進(jìn)行調(diào)研，形成議案；在閉會(huì)期間代表會(huì)見選民人數(shù)每年不得低于30%等等。同時(shí)對(duì)于不能完成工作的人大代表，給與一定的懲罰措施。三是要形成人大代表定期向選民報(bào)告其工作情況，以便于人民監(jiān)督，個(gè)別地區(qū)進(jìn)行人大代表述職并現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng)，對(duì)不稱職的代表終止其代表資格的做法值得提倡 。除此之外，還應(yīng)該建立選民對(duì)人大代表的質(zhì)詢制度，選民有權(quán)對(duì)自己反映的問題的處理結(jié)果提出質(zhì)詢，人大代表有義務(wù)給予選民滿意的答復(fù)。
3.進(jìn)一步明確選民罷免人大代表的條件。罷免權(quán)是人民監(jiān)督人大代表最有力的武器，也是保持人大代表的人民性的根本保障。立法上目前還沒有列舉出可以罷免人大代表的條件，這應(yīng)該進(jìn)一步明確。例如，人大代表不按時(shí)參加人大會(huì)，反映選民的意見和要求；不及時(shí)傳達(dá)各級(jí)人大會(huì)議的精神和文件；在閉會(huì)期間，沒有完成法律規(guī)定的調(diào)研、考察工作；閉會(huì)期間和選民聯(lián)系沒有達(dá)到法定的次數(shù)和比例；在述職評(píng)議過程不稱職票數(shù)過半；任代表期間違反犯罪或者利用人大代表身份阻礙執(zhí)法人員工作等情況，原選區(qū)的選民均可以罷免該人大代表。
總之，只有不斷完善對(duì)人大代表的監(jiān)督機(jī)制，才能從外部給人大代表帶來壓力和動(dòng)力，增強(qiáng)其責(zé)任感和危機(jī)感，使他們能夠更好地代表廣大人民群眾的利益，才能更有效地發(fā)揮人民代表大會(huì)的優(yōu)越性，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。
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上海市實(shí)施《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》辦法
江西省實(shí)施《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》辦法
《中華人民共和國憲法》
《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》
徐海明《人大代表述職的幾點(diǎn)思考》選自《昆明人大》2005年第1期
——原文刊載于《中外社科論叢》2005年第
