[ 任超 ]——(2001-10-30) / 已閱28312次
德國中央銀行法律制度的演變
——從央行獨立性角度的考察
社會市場經(jīng)濟理論是在德國首先被提出的，并被實踐證明是有效的。該體制為德國整個國民經(jīng)濟活動創(chuàng)造了良好的總體環(huán)境，并為戰(zhàn)后德國經(jīng)濟的恢復(fù)及騰飛提供了制度保障。而在實現(xiàn)社會市場經(jīng)濟諸手段中，貨幣政策工具是重要的一環(huán)，因為在宏觀經(jīng)濟秩序中，穩(wěn)定的幣值和良好的金融秩序?qū)τ趪窠?jīng)濟的健康發(fā)展關(guān)系極大�？梢哉f，一個國家如果不能建立穩(wěn)定的幣值和良好的金融秩序，不但其經(jīng)濟不能良好發(fā)展，而且還可能誘發(fā)政治上的動亂。①基于此，德國建立了獨具特色的獨立性極強的中央銀行并實行獨立的貨幣金融政策。但是，德國中央銀行的獨立性，并非任何人之理性憑空設(shè)計而成，而是對德國中央銀行百年發(fā)展所有經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)后的選擇。本文筆者試圖通過對德國中央銀行法律制度之演變分析，得出上述結(jié)論，其為我國中央銀行法律制度的完善提供有助益之參考。②
一、德國境內(nèi)銀行的早期發(fā)展及央行體制的建立
（一）德國統(tǒng)一前銀行的發(fā)展
德國，在1871年以前僅僅是作為一個地理概念而存在的，它由360多個封建諸侯統(tǒng)治著的小邦組成，沒有統(tǒng)一的政權(quán)，因而亦無法產(chǎn)生能發(fā)行通行全境貨幣的中央銀行。但是，隨著其境內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，曾經(jīng)出現(xiàn)了許多具有融資功能的金融機構(gòu)。馬克思就曾經(jīng)指出：這里沒有伊薩克·佩雷爾，但有數(shù)百個梅維森，且不說比德國諸侯數(shù)目還多的動產(chǎn)抵押貸款銀行。③例如，在16世紀(jì)，南德意志出現(xiàn)了許多機構(gòu)，它們在促進(jìn)銀礦開采、通過威尼斯與地中海東部諸國及島嶼做貿(mào)易、以及通過里昂，特別是通過安特衛(wèi)普向諸侯們貸款方面的金融復(fù)雜性在當(dāng)時已達(dá)到先進(jìn)的程度；在漢堡，17世紀(jì)也出現(xiàn)了一家存款銀行；而在普魯士，18世紀(jì)銀行也出現(xiàn)了，他們被用來資助軍隊及向容克貴族提供貸款。④
但是，德意志境內(nèi)出現(xiàn)的諸多小銀行，仍然保持著原始的狀態(tài)，它們在各自諸侯國境內(nèi)分散經(jīng)營、分散發(fā)行銀行券，使得銀行經(jīng)營和銀行券的流通在地域之間被分割開來。而隨著生產(chǎn)和流通的發(fā)展，市場不斷擴大，分割開來的銀行券流通與日益擴大的商品生產(chǎn)和流通之間出現(xiàn)矛盾，因為商品流通要求打破地域限制，所發(fā)銀行券得以在較大范圍的流通。⑤更為重要的是，德國境內(nèi)的上述小銀行通常都與諸侯政府關(guān)系密切，是其籌措戰(zhàn)爭經(jīng)費的工具，容易受到戰(zhàn)爭勝負(fù)的影響，支付能力波動極大，倒閉破產(chǎn)案件層出不窮。因此，人們認(rèn)識到有必要用資力雄厚的銀行來發(fā)行全國統(tǒng)一流通的貨幣，提高貨幣的穩(wěn)定性，建立穩(wěn)定的社會信用機制。
正是基于上述原因，德國的銀行逐步走上了統(tǒng)一的道路。眾所周知，許多國家貨幣和銀行制度的地區(qū)性統(tǒng)一通常要經(jīng)歷一個緩慢的，有時甚至是痛苦的過程，而這個過程在德國尤為突出，因為德國國家的統(tǒng)一是如此之慢和痛苦。這一過程是從普魯士開始的。1790年，弗雷德里克大帝創(chuàng)建的皇家海外公司（1772年建立）演變成經(jīng)營外匯信貸和辦理國家貸款的銀行。1809年又被改組為純粹的國家銀行，并于1846年獲得發(fā)行銀行券的許可，成為銀行券發(fā)行銀行，初具中央銀行的雛形。①另一方面，德國境內(nèi)貨幣的統(tǒng)一，也促進(jìn)了中央銀行的出現(xiàn)。1828年，德意志諸侯國之間建立起了關(guān)稅同盟，實現(xiàn)了關(guān)稅的統(tǒng)一，而該同盟的另一個目標(biāo)是實現(xiàn)鑄幣的統(tǒng)一，并為此進(jìn)行了努力，并于1871年德意志帝國建立時實行的貨幣改革后，完全實現(xiàn)了德國境內(nèi)貨幣的統(tǒng)一。
（二）德意志帝國銀行的建立
隨著德意志國家和貨幣的統(tǒng)一，建立一個中央銀行來管理貨幣的時機已經(jīng)成熟。當(dāng)時的國會議員路德維�！ぐ嘭悹柺莿�(chuàng)設(shè)中央銀行的積極倡導(dǎo)者，他認(rèn)為“分擔(dān)的責(zé)任不是責(zé)任”，國家應(yīng)當(dāng)集中金融權(quán)。但是，班貝爾這一主張遭到了時任普魯士財政大臣的坎普豪森的反對，他更想保留諸侯國的權(quán)力。②經(jīng)過一場包括德意志帝國首相盧道夫·馮德爾布呂克在內(nèi)的三角斗爭，雙方達(dá)成妥協(xié)，制定出臺了《德意志帝國銀行法》，將普魯士國家銀行改成帝國銀行作為中央銀行，但繼續(xù)保留其它32家地方銀行發(fā)行貨幣的權(quán)利，但這些權(quán)利要受到限制，并且它們的經(jīng)營范圍也嚴(yán)格被限制在本諸侯國領(lǐng)土之內(nèi)。德國的中央銀行制度由此開始形成。
根據(jù)銀行法，德意志帝國銀行以“調(diào)節(jié)帝國境內(nèi)貨幣流通量、為支付清算提供便利并且保證可獲得資本的充分利用”為職責(zé)。它是股份制私人銀行，但股東并沒有實質(zhì)性的權(quán)力，其最高控制權(quán)屬于帝國首相及其領(lǐng)導(dǎo)下的帝國銀行董事會，以首相為首的5人托管委員會負(fù)責(zé)對銀行體系進(jìn)行監(jiān)督。這一體制確保了國家對帝國銀行的決定性影響。③但是，在帝國銀行建立直至第一次世界大戰(zhàn)前的相當(dāng)長時間內(nèi)，德國貨幣政策并未顯現(xiàn)出這一決定性影響，帝國銀行在法律范圍內(nèi)獨立的行使著自己的職責(zé)。另一方面，帝國銀行發(fā)行銀行券亦有發(fā)行準(zhǔn)備的限制，該法規(guī)定：銀行發(fā)行的三分之一銀行券必須以由金銀鑄成的德國硬幣、帝國國庫券或黃金作為發(fā)行準(zhǔn)備（即所謂的“現(xiàn)金準(zhǔn)備”），其他銀行券的發(fā)行則需優(yōu)等商業(yè)匯票作為發(fā)行準(zhǔn)備（即所謂的“銀行準(zhǔn)備”），超過限額發(fā)行銀行券時須向帝國政府繳納5%的貨幣發(fā)行稅。這一規(guī)定大大降低了發(fā)生通貨膨脹的可能性，因為政府受此規(guī)定限制，無法向銀行無限貸款從而逼迫央行濫發(fā)貨幣。
上述中央銀行體制，為德國經(jīng)濟的迅速發(fā)展發(fā)揮了巨大的推動作用。19世紀(jì)下半葉，德國開始工業(yè)革命，在不到30年的時間內(nèi)完成了經(jīng)濟性質(zhì)的根本轉(zhuǎn)變，由一個落后的農(nóng)業(yè)國躍升為僅次于美國的世界第二工業(yè)化強國。在這一過程中，德國的金融體制為企業(yè)的技術(shù)改造和資本擴張?zhí)峁┝诵酆竦馁Y金保障，成為經(jīng)濟迅猛發(fā)展的助推劑。但是，在1914年，當(dāng)?shù)谝淮问澜绱髴?zhàn)即將來臨的時候時，德國央行體制固有的弱點凸顯出來。當(dāng)時，為了籌措戰(zhàn)爭費用，政府利用對銀行的控制權(quán)向帝國銀行借款。黃金兌換制度及紙幣發(fā)行稅均被廢止。（發(fā)行準(zhǔn)備條例雖然沒有一起被取消但在執(zhí)行上也大大放松了。）取而代之的“現(xiàn)金準(zhǔn)備”則是政府機構(gòu)的借款借據(jù)，而“銀行準(zhǔn)備”則是帝國國庫券及帝國短期債券。④這種以政府債券替代黃金儲備向中央銀行融資以擴張國家信用的戰(zhàn)時體制，為戰(zhàn)后發(fā)生的嚴(yán)重通貨膨脹埋下了禍根。
二、1914年—1945年間的德國央行法律制度——崩潰與改造之間徘徊
如上所述，第一次世界大戰(zhàn)期間，德國政府為籌措戰(zhàn)爭經(jīng)費而大舉向帝國銀行貸款，引發(fā)了通貨膨脹。而在戰(zhàn)爭結(jié)束后，德國政府面對高額的戰(zhàn)爭賠款、公債和戰(zhàn)爭受害者的補助金，惟有通過中央銀行增加貨幣發(fā)行量，才能擺脫困境。由此，德國國內(nèi)的通貨如快馬奔馳一樣的急劇膨脹。根據(jù)需爾特弗雷里希的研究，1923年6月德國流通中的貨幣達(dá)到17萬億馬克，比1914年的63億馬克增加了2750倍；而流動債券在1923年11月達(dá)到19萬萬億馬克，比1914年7月的30萬億馬克增加363億千倍。1923年6月的物價是1913年的19985倍。①德國民眾生活在極度的恐慌之中。面對上述致命的惡果，1919年上臺的魏瑪政府惟有一個策略可以運用，即對中央銀行法律制度進(jìn)行重大改革，增強帝國銀行的獨立性，以重建戰(zhàn)后德國貨幣體制。另外，一戰(zhàn)后，國際上要求中央銀行保持獨立的呼聲日高，1920年布魯塞爾國際金融會議曾作出如下決議：“中央銀行必須不受政府的壓力，而應(yīng)依循審慎的金融路線而行動�！�1922年的熱亞那國際金融會議，對上述宗旨予以了同樣的強調(diào)。②
在國內(nèi)壓力和國際呼吁下，1924年魏瑪政府頒布了《銀行法》，規(guī)定：帝國銀行獨立于政府；帝國銀行獨立對其貨幣政策及其貸款活動承擔(dān)責(zé)任；中央銀行向政府提供貸款數(shù)額也有嚴(yán)格的限制；中央銀行對于流通中的貨幣必須至少擁有40%的黃金及外匯儲備，承擔(dān)以黃金和外匯兌換其執(zhí)筆的義務(wù)。③另外，在機構(gòu)設(shè)置上，為了保證帝國銀行的獨立性，擺脫德國政府的控制，設(shè)置了行使實質(zhì)性權(quán)力的股東大會和理事會，同時，也為了保證政府對戰(zhàn)勝的協(xié)約過履行賠款義務(wù)，該法還規(guī)定：帝國銀行理事會中半數(shù)成員應(yīng)當(dāng)為外國人，而且其中的負(fù)責(zé)發(fā)行貨幣的專員必須為外國人。④上述中央銀行法律制度的改革，在德國歷史上第一次明確了央行應(yīng)當(dāng)獨立于政府之外的理念，成為德國央行獨立性體制的開端。
德國中央銀行獨立性體制及穩(wěn)定的貨幣體系重新確立，消除了造成通貨膨脹的機制和心理根源后，伴隨而來的是德國經(jīng)濟相對穩(wěn)定的中間階段。⑤但是，好景不長，1933年納粹上臺后，開始了對這一體制的反動。納粹的全部對內(nèi)對外政策和經(jīng)濟政策都是為準(zhǔn)備發(fā)動戰(zhàn)爭服務(wù)的，希特勒取得政權(quán)“……是由那些把德國推入第一次帝國主義世界大戰(zhàn)的災(zāi)難，并且應(yīng)對通貨膨脹以及1929—1932年經(jīng)濟危機負(fù)責(zé)的帝國主義戰(zhàn)爭販子安排好的。這些老牌的叛賣德國民族利益的罪犯，這時又依靠希特勒黨來準(zhǔn)備另一場世界大戰(zhàn)了”。⑥按照上述目的，納粹政府把德意志帝國銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樽约夯I措戰(zhàn)爭款的工具，帝國銀行則完全喪失了獨立性，按照政府甚至希特勒個人的額意志發(fā)行貨幣，而毋需說制定執(zhí)行獨立的貨幣政策了。
為了使納粹上述任意利用信用擴張來支持戰(zhàn)爭經(jīng)濟的金融體制合法化，希特勒政府制定了一系列的銀行法規(guī)。1933年，重新修訂的《銀行法》頒布，規(guī)定：取消帝國銀行的理事會，帝國銀行行長及董事會成員的任命權(quán)轉(zhuǎn)歸國家元首；賦予帝國銀行執(zhí)行公開市場政策的權(quán)力，但很少使用它；帝國銀行可以對“創(chuàng)造就業(yè)匯票”進(jìn)行貼現(xiàn)，以便向新政府為創(chuàng)造就業(yè)提供資金。⑦但是，當(dāng)這一融資手段被用作為戰(zhàn)爭準(zhǔn)備資金時，這一制度徹底喪失了信用，并由此導(dǎo)致通貨膨脹性的貨幣供應(yīng)。當(dāng)然，納粹政府的上述做法，亦遭到了帝國銀行的強烈反對，但卻無力阻止它，在反對聲中，帝國銀行的獨立性亦逐步減小。1937年2月，帝國銀行新秩序法頒布，規(guī)定帝國銀行董事會由元首直接領(lǐng)導(dǎo)，該行的獨立性被徹底剝奪。到1939年，該董事會也被最終解散。①1939邊，納粹政府又頒布帝國銀行法，規(guī)定：停止兌換紙幣；由40%黃金和外匯構(gòu)成的發(fā)行準(zhǔn)備可全部由匯票、支票、短期國庫券、帝國財政債券和其他類似債券充當(dāng)；中央銀行對帝國提供的貸款數(shù)額最終由“領(lǐng)袖和帝國元首”決定。②至此，納粹政府最終完成了中央銀行法律上和經(jīng)濟上的國有化。
三、德國中央銀行的重建
（一）德意志諸州銀行的建立和貨幣秩序的重建
戰(zhàn)敗后的德國一片廢墟，滿目蒼荑，大部分城市化為烏有，遍地斷壁殘垣。更為嚴(yán)重的是，由于戰(zhàn)爭時期納粹政府大量發(fā)行貨幣，到戰(zhàn)爭結(jié)束時，德國發(fā)生了嚴(yán)重的通貨膨脹，德國經(jīng)濟被徹底切斷了“血脈”。1935年—1945年間，德國的現(xiàn)金流通由63億帝國馬克激增到730億帝國馬克，銀行存款大約由300億增加到1500億以上。第三帝國的公共債務(wù)由150億帝國馬克上升到4150億帝國馬克。③在這一空前規(guī)模的通貨膨脹壓力下，德國的銀行及貨幣體系已經(jīng)名存實亡，美國的香煙甚至代替了帝國馬克而成為流通的手段。當(dāng)時的經(jīng)濟學(xué)家W·勒普克曾嘲笑般的說這是“一種發(fā)油——煙灰缸——藥茶的經(jīng)濟”。④
面對德國的經(jīng)濟形勢，美英法三國出于政治因素的考慮，開始協(xié)調(diào)各自的對德政策，并很快達(dá)成一致共識——穩(wěn)定的歐洲需要穩(wěn)定與繁榮的德國。⑤由此，重建德國的問題被提上了議事日程，而首要步驟是恢復(fù)德國被戰(zhàn)爭完全破壞的經(jīng)濟秩序。而德國經(jīng)濟恢復(fù)的前提，即為健全的貨幣秩序的重建，而從實際條件來看，建立一個健全的貨幣秩序必須有一個行之有效的中央銀行以及商業(yè)銀行體系�；诖�，從1946年開始，美、英、法三國在西部占領(lǐng)區(qū)內(nèi)效仿美國聯(lián)邦儲備體系為德國設(shè)計了一個具有嚴(yán)格的組織機構(gòu)的兩級中央銀行體系。該體系由西部占領(lǐng)區(qū)內(nèi)各州法律上獨立的州銀行和1948年3月1日在法蘭克福建立的德意志諸州銀行組成。德意志諸州銀行負(fù)責(zé)貨幣發(fā)行，政策協(xié)調(diào)，管理外匯等，州中央銀行在其轄區(qū)內(nèi)行使中央銀行職能。兩級架構(gòu)中的最高決策機構(gòu)是中央銀行理事會，它由行長、州中央銀行行長、德意志諸州銀行執(zhí)行理事會總裁組成。理事會的職能是決定貼現(xiàn)政策和最低準(zhǔn)備金政策，為公開市場政策和發(fā)布貸款指令制定指導(dǎo)原則。⑥德意志諸州銀行已經(jīng)具有中央銀行的的雛形。接著，1948年6月，德意志諸州銀行作為中央銀行開始發(fā)行德國馬克，以取代帝國馬克，進(jìn)行貨幣改革以重建德國的貨幣秩序。與1923年一戰(zhàn)后發(fā)生的惡性通貨膨脹不同，1948的貨幣改革使德國經(jīng)濟步入了健康發(fā)展的軌道。貨幣改革徹底抑制了通貨膨脹，為恢復(fù)市場經(jīng)濟體制創(chuàng)造了穩(wěn)定的貨幣條件。在此基礎(chǔ)上，德國社會市場經(jīng)濟體制開始形成，為德國戰(zhàn)后經(jīng)濟發(fā)展奇跡的發(fā)生起到了非常重要的推動作用。
應(yīng)當(dāng)特別指出的是，德國人在經(jīng)歷了兩次因中央銀行聽命于政府而導(dǎo)致災(zāi)難性后果之后，對中央銀行必須享有獨立性已不再有任何懷疑。另一方面，更由于1948年德意志諸州銀行建立時，聯(lián)邦德國作為一個國家尚未出現(xiàn)，這亦為央行獨立于政府提供了客觀環(huán)境。因此，德意志諸州銀行從成立之初即獨立于德國的政治機構(gòu)之外，1951年后它又完全獨立于盟國軍事管理委員會。
（二）德意志聯(lián)邦銀行的建立
如上所述，德意志諸州銀行領(lǐng)導(dǎo)下的兩級中央銀行體制，僅僅是盟國軍管當(dāng)局為推行貨幣改革而成立的過渡性機構(gòu)，它本身是依據(jù)軍管當(dāng)局發(fā)布的命令組建的。德意志聯(lián)邦共和國成立以后，由于軍管當(dāng)局的法令無法被納入聯(lián)邦德國的法律體系之中，循此而建的德意志諸州銀行亦因此而喪失了繼續(xù)作為德國央行而存在的法律基礎(chǔ)。因此，1949年聯(lián)邦德國《基本法》以憲法的形式要求建立國家中央銀行以取而代之。該法第88條規(guī)：聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)建立一個中央銀行并且以德國的法律取代在那之前所實施的占領(lǐng)軍法令。①
經(jīng)過近8年的準(zhǔn)備，按照《基本法》的要求，德國于1957年6月26日頒布了《德意志聯(lián)邦銀行法》，廢除了兩級中央銀行體制，在合并、改組州中央銀行的基礎(chǔ)上，建立了統(tǒng)一的中央銀行——德意志聯(lián)邦銀行。盡管各州中央銀行仍然保留了自己的名稱，但實質(zhì)上已失去了獨立性，成為德意志聯(lián)邦銀行的分支機構(gòu)。該法詳細(xì)規(guī)定了聯(lián)邦銀行的法律形式、任務(wù)、組織機構(gòu)、與聯(lián)邦政府的關(guān)系、貨幣政策權(quán)限、業(yè)務(wù)范圍、年度決算、利潤分配、報表制度等內(nèi)容。其最大的意義在于，為世界塑造了一個嶄新的和獨立性很大的中央銀行。
三、德意志聯(lián)邦銀行獨立性分析
中央銀行和政府的關(guān)系是各國宏觀經(jīng)濟管理中不可忽視，也無法回避的問題。一個經(jīng)濟的發(fā)展情況及潛力如何，首先取決于宏觀經(jīng)濟機制是否健全，運作是否有效。只有具有充分獨立性的中央銀行，才能帶來穩(wěn)定一貫而又機動靈活的貨幣政策，這正是健全的宏觀體制不可或缺的重要組成部分。②因此，一個具有獨立法律地位的中央銀行，是確保貨幣政策法律機制健康運作的首要條件。③而就獨立性而言，德國的中央銀行最具代表，其現(xiàn)已成為獨立體制的代名詞，成為當(dāng)今眾多經(jīng)濟學(xué)家和金融組織所有、推薦的模式，國際貨幣基金組織亦不例外。
（一）德意志聯(lián)邦銀行獨立性之原因
在本文的第一、二部分中，筆者不惜筆墨對德國銀行體制（尤其是央行體制的發(fā)展）做了詳細(xì)的介紹，其目的毋寧在于揭示德國歷史上兩次大規(guī)模通貨膨脹所引發(fā)的民眾“通貨恐慌”所帶來的影響。正如上所述，德國人從兩次創(chuàng)傷中得出經(jīng)驗，即貨幣政策的主管機關(guān)必須是獨立于政府，只有這樣才能完成其基本任務(wù)——保衛(wèi)貨幣。在德國人意識中，中央銀行聽命于政府會使貨幣政策帶有通貨膨脹的傾向，因此，為了確保那些因通貨膨脹而受損失的人們的公正利益，就需要有一個盡量擺脫政治壓力的獨立的中央銀行。經(jīng)過近50年的發(fā)展，德國對中央銀行獨立性之認(rèn)識已基本擺脫了對以往痛苦經(jīng)歷的“感情記憶”，而更多的給予理性化的思考，但兩者所得出的結(jié)論是一致的，即必須保持央行之獨立性。在社會市場經(jīng)濟體系中，金融政策應(yīng)當(dāng)放在首要的位置貨幣應(yīng)當(dāng)維持并獨立于政治影響，這是不容改變的。④
（二）德國中央銀行獨立性之體現(xiàn)
中央銀行的獨立性，是指法律賦予中央銀行在國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控體系中制定和執(zhí)行貨幣政策的自主權(quán)，以及為確保自主權(quán)的有效行使而采取的相關(guān)法律措施。其內(nèi)容有兩個部分，一是中央銀行自主權(quán)的立法界定；二是中央銀行在行使自主權(quán)時受制于其他法律主體的程度，亦即要處理中央銀行和其他法律主體（尤其是政府）之間的關(guān)系。從一定意義上講，中央銀行的獨立性問題就是中央銀行法律地位的確定問題。⑤世界各國中，德國擁有獨立性最強的中央銀行，即德意志聯(lián)邦銀行。德意志聯(lián)邦銀行的獨立性特色在《聯(lián)邦銀行法》中得到了充分的體現(xiàn)，該法的核心即在于為德國央行的獨立性地位提供了合法的制度保障。
首先，德意志聯(lián)邦銀行組織獨立性方面的考察�！堵�(lián)邦銀行法》第3條明確規(guī)定：德意志聯(lián)邦銀行是公法意義上的聯(lián)邦直接法人。雖然該條接著規(guī)定了聯(lián)邦銀行的設(shè)立資本2.9億德國馬克歸聯(lián)邦政府所有，但是，法律賦予聯(lián)邦銀行完全的自主權(quán)，其組織上不受總理的領(lǐng)導(dǎo)，不受政府的監(jiān)督，也不受銀行監(jiān)督局的檢查。政府作為最大的股東對央行的業(yè)務(wù)不得進(jìn)行干涉。該法第12條規(guī)定：在行使本法授予的權(quán)力與職權(quán)時，聯(lián)邦銀行不受聯(lián)邦政府指令的干涉。在管理組織機構(gòu)上，聯(lián)邦銀行由中央銀行理事會、執(zhí)行理事會和州中央銀行執(zhí)行理事會共同完成，但最高管理機構(gòu)是中央銀行理事會，它也是獨立于政府單獨行使最高管理權(quán)的。另外，德國中央銀行的人事任免制度亦保證了其組織上的獨立性。德意志聯(lián)邦銀行具有最高國家行政級別，直接向議會負(fù)責(zé)，其行長由總統(tǒng)任命，任期8年。這就使得聯(lián)邦銀行行長不受總統(tǒng)和政府更迭的影響，從人事組織上保證了聯(lián)邦銀行各項經(jīng)濟政策的獨立性和延續(xù)性。①
其次，聯(lián)邦銀行與政府關(guān)系的角度考察�！堵�(lián)邦銀行法》對上述兩者關(guān)系問題非常重視，并設(shè)專章（第3章）對此予以專門規(guī)定。聯(lián)邦銀行與政府的關(guān)系，充分體現(xiàn)著聯(lián)邦銀行的最大特點，亦即，中央銀行對政府和議會的適當(dāng)程度相當(dāng)獨立性，從而保證央行能夠有效的完成法律所規(guī)定的包括穩(wěn)定貨幣在內(nèi)的一切任務(wù)。②一方面，《聯(lián)邦銀行法》明確規(guī)定，聯(lián)邦銀行在行使法律賦予的權(quán)利和活動時不受政府的干預(yù)，雖然聯(lián)邦政府的代表有權(quán)出席聯(lián)邦銀行董事會，有權(quán)向其提出建議，但無最后之表決權(quán)，只能提出異議，可要求董事會推遲表決，但最多只有兩周。另一方面，該法也規(guī)定聯(lián)邦銀行在保衛(wèi)本身任務(wù)的前提下，有責(zé)任支持政府的一般經(jīng)濟政策，并與之合作，就具有重大貨幣政策意義的事項向政府提供咨詢，并應(yīng)政府的要求回答問題和提供情報。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，法律規(guī)定的聯(lián)邦銀行必須與政府合作緊密合作的義務(wù)與其獨立行使貨幣政策的原則是不矛盾的。因為兩者的根本目的是一致的。根據(jù)“經(jīng)濟穩(wěn)定增長法”，聯(lián)邦政府的一切經(jīng)濟政策措施都必須在自由市場經(jīng)濟的框架內(nèi)，同時有利于達(dá)到物價穩(wěn)定、高度就業(yè)、外匯平衡和穩(wěn)健而適度的經(jīng)濟增長。③上述目的亦為聯(lián)邦銀行的根本目標(biāo)之所在。但是，如若政府的政策偏離了上述方向，聯(lián)邦銀行可以不支持其政策而獨立依法行使貨幣政策權(quán)，因為對其而言，保衛(wèi)貨幣是其一貫的、不可抗拒的唯一目的。一言以蔽之，德國聯(lián)邦銀行與聯(lián)邦政府的關(guān)系是在獨立基礎(chǔ)上的緊密合作關(guān)系。④
從職能方面考察，聯(lián)邦銀行的獨立性亦十分明顯。《聯(lián)邦銀行法》第3條規(guī)定：德意志聯(lián)邦銀行利用本法賦予的貨幣政策權(quán)限，調(diào)節(jié)貨幣流通和經(jīng)濟的資金融通，以達(dá)到保衛(wèi)貨幣的目的，并從事國內(nèi)外支付事務(wù)的銀行清算。并且，聯(lián)邦銀行在行使上述職權(quán)時不受政府指令的干涉。具體的說，德意志聯(lián)邦銀行的職能包括以下幾點，但應(yīng)當(dāng)指出的是，聯(lián)邦政府每項職權(quán)的行使，法律都賦予其排他性的專屬職權(quán)。⑤首先，發(fā)揮中央銀行貨幣發(fā)行銀行的職能。按照《聯(lián)邦銀行法》，聯(lián)邦銀行有壟斷發(fā)行貨幣的權(quán)力，并且應(yīng)當(dāng)確保有效控制貨幣流通量，維持貨幣穩(wěn)定。其次，實施“銀行的銀行”職能，即發(fā)揮最后貸款人的作用。聯(lián)邦銀行通過法律規(guī)定實施對銀行信貸的控制，其手段有最低準(zhǔn)備金政策、貼現(xiàn)、信貸和公開市場政策、存款政策。再次，實施“國家的銀行”的職能。《聯(lián)邦銀行法》規(guī)定：聯(lián)邦銀行可以對聯(lián)邦政府、州政府、聯(lián)邦鐵路和郵政等公共部門以及某些特色機構(gòu)，按照市場利率發(fā)放貸款。在該職能實施時，央行獨立性的缺失是最容易導(dǎo)致災(zāi)難性的通貨膨脹。因為，一旦央行喪失獨立性淪為政府籌款的工具而任意擴張政府信用，極有可能導(dǎo)致政府向銀行無限透支和任意擴大貨幣發(fā)行，從而引發(fā)通貨膨脹。因此，德國法律第20條規(guī)定了聯(lián)邦銀行向政府公共部門貸款的最高限額，這亦是為保證央行獨立性的一項措施。最后，貨幣儲備管理者的職能，亦即聯(lián)邦銀行作為德國官方貨幣儲備的唯一機構(gòu)，有責(zé)任保證國家國際現(xiàn)金支付的能力，這也是聯(lián)邦銀行獨立行使職權(quán)的職能。
本文作者：任 超 男 華東政法學(xué)院外國法制史研究生
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