[ 董偉斌 ]——(2006-10-10) / 已閱17921次
淺談?dòng)兰慰h水行政執(zhí)法中存在的財(cái)政供給體制問(wèn)題
董偉斌
論文摘要：目前，我國(guó)的行政執(zhí)法中存在著許多問(wèn)題。尤其是在執(zhí)法體制上的問(wèn)題最為突出。永嘉縣的水行政執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題就是體制問(wèn)題，而體制問(wèn)題的關(guān)鍵是財(cái)政供給保障機(jī)制設(shè)置的非理性。永嘉縣水政監(jiān)察大隊(duì)作為永嘉縣依法設(shè)立的唯一一支全縣性水行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍，擔(dān)負(fù)著重要的行政職能，卻采取差額補(bǔ)助性質(zhì)的財(cái)政供給保障機(jī)制。本文通過(guò)歷史與現(xiàn)狀、橫向?qū)Ρ龋l(fā)現(xiàn)該問(wèn)題在浙江省的水利系統(tǒng)，尤其是浙南地區(qū)的縣級(jí)水利系統(tǒng)中具有一定的代表性。“執(zhí)法”和“生存”成為困擾水行政執(zhí)法的一個(gè)長(zhǎng)期性的問(wèn)題。為此，本文對(duì)水行政執(zhí)法中存在的體制問(wèn)題和解決問(wèn)題的對(duì)策進(jìn)行論述，闡明這種體制的非理性與國(guó)家的有關(guān)法規(guī)與政策精神是背道而馳的，嚴(yán)重阻礙了水行政執(zhí)法與管理活動(dòng)的開(kāi)展，也阻礙了依法治水的建設(shè)，亟需從上到下，在思想上引起高度重視，盡快予以糾正，從而在根本上完善水行政執(zhí)法的保障機(jī)制，以打開(kāi)水行政執(zhí)法工作的突破口，開(kāi)創(chuàng)依法治水的新局面。
關(guān)鍵詞： 水利 行政執(zhí)法 體制 問(wèn)題 對(duì)策
隨著依法治水進(jìn)程的加快，現(xiàn)階段我國(guó)各級(jí)政府水利工作的重心已逐步從過(guò)去的工程建設(shè)走向建管并舉。加強(qiáng)管理與執(zhí)法，是水行政主管部門(mén)的在政府體制改革中的必由之路。從1988年1月第一部《中華人民共和國(guó)水法》頒布，迄今我國(guó)已形成了較為完善的水行政法律法規(guī)體系。有《水法》、《防洪法》、《水土保持法》為基礎(chǔ)的“三法五條例”，有省級(jí)的實(shí)施“三法”的法規(guī)及專(zhuān)門(mén)的管理?xiàng)l例和辦法等配套法規(guī)，有水利部及流域機(jī)構(gòu)的部門(mén)規(guī)章。再有以國(guó)家相繼頒布實(shí)施的《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政訟訴法》、《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》為前提，為水行政執(zhí)法奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。 “徒法不足以自行”，好的法律，還要依靠執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員才能得到貫徹與落實(shí)。 水行政執(zhí)法作為實(shí)施依法治水的中心環(huán)節(jié)，要搞好該項(xiàng)工作，首先就必須建設(shè)一支高素質(zhì)的水行政執(zhí)法隊(duì)伍為搞好水行政執(zhí)法提供組織上的保證。 而由于歷史上的種種原因，水行政執(zhí)法隊(duì)伍在體制上存在的問(wèn)題，已日益凸現(xiàn)，其中水行政執(zhí)法隊(duì)伍的財(cái)政供給保障機(jī)制就是一個(gè)突出的問(wèn)題。
一、永嘉縣水行政執(zhí)法隊(duì)伍的財(cái)政供給體制現(xiàn)狀
永嘉縣地廣人多，山多地少、溪流眾多，水行政執(zhí)法管理工作量多面廣，違法案件頻頻發(fā)生，水事糾紛此起彼伏。為了貫徹《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等水法規(guī)，適應(yīng)“執(zhí)法隊(duì)伍專(zhuān)職化”要求，1995年10月，經(jīng)永嘉縣編委批準(zhǔn)，1996年3月永嘉縣正式掛牌成立了永嘉縣水政監(jiān)察大隊(duì)，編制12人，事業(yè)單位；1999年4月，根據(jù)建設(shè)生態(tài)縣和貫徹《水土保持法》的要求，在水政監(jiān)察大隊(duì)基礎(chǔ)上，又批準(zhǔn)建立縣水土保持監(jiān)督管理站，實(shí)行了“兩個(gè)牌子、一套人馬”。1998、1999、2001、2005年又相繼安置6人，增編2人（累計(jì)差額編制共14人），增加了水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員配備，為水行政執(zhí)法提供了組織上的保證。
永嘉縣水政監(jiān)察大隊(duì)作為縣水利局依法設(shè)立的唯一一支全縣性水行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍，擔(dān)負(fù)著水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)督、水資源管理、河道監(jiān)理、水行政許可、水事案件和糾紛調(diào)處等重要職能，由于差額性質(zhì)，在執(zhí)法中難免從側(cè)重收費(fèi)的角度考慮生存問(wèn)題，以河養(yǎng)人向與水爭(zhēng)地妥協(xié)，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)難以得到確實(shí)保障，在體制上嚴(yán)重背離了法治的要求，管理力度有時(shí)難以到位，執(zhí)法工作步履維艱。的確，水行政執(zhí)法隊(duì)伍從無(wú)到有，在隊(duì)伍建設(shè)初期由于政府財(cái)政資金短缺與全社會(huì)水法意識(shí)的薄弱，為了爭(zhēng)取編制，實(shí)行差額補(bǔ)助性質(zhì)的財(cái)政供給保障機(jī)制也是政府不得已而為之所采取的權(quán)宜之計(jì)。當(dāng)時(shí)，不僅是永嘉縣，就是溫州市其他區(qū)縣的水利執(zhí)法隊(duì)伍自身也存在著體制上的問(wèn)題。
1988年《水法》頒布實(shí)施，1990年水利部發(fā)布1號(hào)令《水政監(jiān)察組織暨工作章程（試行）》，我市各縣（市、區(qū)）水利部門(mén)紛紛組建水政機(jī)構(gòu)，截止1998年水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)驗(yàn)收時(shí)，市、縣（市、區(qū)）二級(jí)共建有水政監(jiān)察隊(duì)伍12支，其中水政監(jiān)察支隊(duì)1支，水政監(jiān)察大隊(duì)11支。共有水政監(jiān)察員450多名。雖然在數(shù)量上看上去較多，但實(shí)際專(zhuān)職從事水政監(jiān)察工作的執(zhí)法人員不到100名，占20%，而且基本上都是采取差額補(bǔ)助與自收自支的事業(yè)單位性質(zhì)。但是，這一局面在近幾年已經(jīng)有所好轉(zhuǎn)，部分執(zhí)法隊(duì)伍都轉(zhuǎn)為了全額編制。到目前為止，溫州市現(xiàn)有專(zhuān)職水行政執(zhí)法人員編制如下：市水政監(jiān)察支隊(duì)全額編制8人；鹿城、樂(lè)清兩個(gè)區(qū)縣全額編制，從機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)劑；龍灣全額編制6 人；甌海全額編制3 人；洞頭全額編制4 人；泰順全額編制2人，自收自支5人；瑞安差額編制10人，自收自支13人；蒼南差額編制15人；平陽(yáng)自收自支12人；文成自收自支9人。但人員編制情況還是不盡合理，水行政執(zhí)法缺少預(yù)算經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致了執(zhí)法裝備較為落后，缺乏執(zhí)法巡查用車(chē)、影像設(shè)備等，執(zhí)法巡查、辦案、清障拆違、人員經(jīng)費(fèi)得不到切實(shí)的保障。 從以上統(tǒng)計(jì)可以看出，永嘉在水行政執(zhí)法財(cái)政供給保障機(jī)制的建立在溫州地區(qū)乃至浙江省都是滯后的。
與本縣其他部門(mén)比較，水行政執(zhí)法的重要性也沒(méi)能夠得到應(yīng)有的重視。筆者在2005年對(duì)永嘉縣各部門(mén)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行了一次現(xiàn)狀調(diào)查，省略公安、稅務(wù)、工商等為公務(wù)員編制人員較多隊(duì)伍龐大的部門(mén)不計(jì)，其他13支部門(mén)執(zhí)法隊(duì)伍中，編制結(jié)構(gòu)如下：縣發(fā)展計(jì)劃局物價(jià)監(jiān)督檢查分局公務(wù)員14名，事業(yè)全額10名；縣林業(yè)局公安科公務(wù)員17名，林政科公務(wù)員3名；縣食品藥品監(jiān)督管理局藥品醫(yī)療器械市場(chǎng)稽查科公務(wù)員、依照公務(wù)員共6名；縣農(nóng)業(yè)局執(zhí)法大隊(duì)公務(wù)員2名，事業(yè)全額6名，同時(shí)下設(shè)4個(gè)中隊(duì)，事業(yè)全額編制54名；縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局稽查大隊(duì)事業(yè)全額15名（參照公務(wù)員）；縣文化廣電新聞出版局文化市場(chǎng)綜合稽查大隊(duì)事業(yè)全額17名（參照公務(wù)員）；縣旅游局監(jiān)察大隊(duì)事業(yè)全額16名（原為中隊(duì)差額性質(zhì)）；縣人事勞動(dòng)社會(huì)保障局勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)事業(yè)全額7名（原為差額），同時(shí)下設(shè)7個(gè)中隊(duì)，事業(yè)全額編制20名；縣民政局殯葬管理大隊(duì)事業(yè)全額16名；縣土地局監(jiān)察大隊(duì)事業(yè)全額6名；縣規(guī)劃建設(shè)局監(jiān)察大隊(duì)事業(yè)全額15名，為規(guī)劃、城建監(jiān)察大隊(duì)（原為差額）合并；縣衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所事業(yè)全額60名（原稱(chēng)衛(wèi)生監(jiān)督大隊(duì)、差額）；縣計(jì)劃生育局流動(dòng)人口管理大隊(duì)事業(yè)全額10名（原為差額）。
根據(jù)目前政府行政改革的要求及永嘉縣的實(shí)際情況，要破解永嘉縣面臨的防洪抗旱、水土流失防治等嚴(yán)峻形勢(shì)，解決永嘉縣水事糾紛、涉水權(quán)益上訪趨多，自然與人為災(zāi)害加劇等社會(huì)現(xiàn)象，建立人水和諧的平安永嘉，永嘉縣水政監(jiān)察大隊(duì)作為全縣一支專(zhuān)職水行政執(zhí)法隊(duì)伍，權(quán)衡輕重，其財(cái)政供給的差額性質(zhì)非變不可。特別是新《水法》、《防洪法》、《水土保持法》都對(duì)水行政執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)提出了高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。永嘉縣水政監(jiān)察大隊(duì)差額問(wèn)題也引起縣人大、政協(xié)的重視，連續(xù)多年多次提出議案、提案要求解決。2005年9月，溫州市委、市政府在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利工作和防洪能力建設(shè)的意見(jiàn)》中更明確要求“水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)納入監(jiān)督管理類(lèi)的事業(yè)單位進(jìn)行改革，實(shí)行全額撥款�！边z憾的是，市委、市政府的決定迄今未得到堅(jiān)決執(zhí)行。從永嘉縣依法行政、依法治水的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光考慮，應(yīng)當(dāng)盡快落實(shí)市委、市政府的決定，將水政監(jiān)察大隊(duì)改為全額編制，并逐步向公務(wù)員過(guò)渡。使水政執(zhí)法走上鍵康有序的良性發(fā)展軌道。從而有利穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)永嘉縣生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)依法治縣的進(jìn)程。
二、永嘉縣現(xiàn)行的水利執(zhí)法隊(duì)伍財(cái)政供給體制存在的缺陷
多年的水政監(jiān)察實(shí)踐證明，實(shí)行差額體制下的水利執(zhí)法工作存在著諸多的弊端：一是嚴(yán)重影響執(zhí)法力度，存在以收費(fèi)求生存，以河養(yǎng)人，以費(fèi)代拆現(xiàn)象，形成執(zhí)法與違法共生并存的局面，導(dǎo)致違章占河、妨礙行洪的行為屢禁不止；二是導(dǎo)致水政執(zhí)法隊(duì)伍不穩(wěn)，人心不定，“好人”爭(zhēng)著當(dāng)，“壞人”不愿做。影響水政執(zhí)法的威嚴(yán)和水利部門(mén)的形象。不少單位早就呼吁對(duì)水政監(jiān)察隊(duì)伍進(jìn)行轉(zhuǎn)型。
（一）水行政執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)行財(cái)政供給體制與政府法治建設(shè)與依法治水的新形勢(shì)不相適應(yīng)
當(dāng)前，河道水域被人為侵占與吞噬、水旱災(zāi)害頻發(fā)、水土流失嚴(yán)重、水污染加劇、水資源短缺引發(fā)水事糾紛增多已成為制約永嘉縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。各級(jí)黨委、政府對(duì)水行政執(zhí)法管理越來(lái)越重視，一再?gòu)?qiáng)調(diào)依法治水，加強(qiáng)管理。根據(jù)我國(guó)的《憲法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，我們水行政機(jī)關(guān)的主要任務(wù)就是水行政執(zhí)法。 我們必須堅(jiān)信，依法治國(guó)、依法行政是個(gè)大趨勢(shì)，依法治水是依法治國(guó)和依法行政的重要組成部分，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在一定意義上講就是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，法制化的進(jìn)程越要加強(qiáng)，因此，不論到什么時(shí)候，依法行政都要推進(jìn)，依法治水都要加強(qiáng)。2000年5月水利部頒布了13號(hào)令，即新的《水政監(jiān)察工作章程》，對(duì)水政監(jiān)察隊(duì)伍的設(shè)置、職責(zé)、職權(quán)、執(zhí)法裝備、執(zhí)法津貼、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障等都做了明確規(guī)定。對(duì)水行政執(zhí)法工作也提出了更新的要求。
黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視依法行政、依法治水、管水工作。在推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府方面，國(guó)務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立了用十年左右的時(shí)間建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確提出了全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)，基本原則和要求，主要任務(wù)和措施，是指導(dǎo)水利部門(mén)依法行政的綱領(lǐng)性文件�！缎姓S可法》的施行，是規(guī)范政府行為的又一部重要法律，對(duì)于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，都有重要意義。黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，把依法行政作為新的歷史條件下黨的執(zhí)政的一個(gè)基本方式。2006年，全國(guó)人大頒布施行《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步完善了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》為主的水法規(guī)體系。同時(shí)，2006年，全國(guó)人大就《水土保持法》修編進(jìn)行調(diào)研，由于幅域面積廣闊、水土流失嚴(yán)重與近年來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度加大，加上位于楠溪江國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)的敏感性，永嘉縣的水土保持監(jiān)督管理工作也是一個(gè)重點(diǎn)。因此，我們必須引起充分、高度的重視，持之以恒、按部就班地做好各項(xiàng)水行政執(zhí)法工作。那么，什么才叫做重視呢？一個(gè)首當(dāng)其沖的事情就是解決水行政執(zhí)法隊(duì)伍的財(cái)政保障問(wèn)題。
（二）水行政執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)行財(cái)政供給體制與《公務(wù)員法》與人事制度改革的精神不相符合
2006年1月1日起開(kāi)始施行的《公務(wù)員法》中，把公務(wù)員的類(lèi)別分為綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)三類(lèi)。水行政執(zhí)法是履行社會(huì)管理與市場(chǎng)監(jiān)管的一線的重要行政執(zhí)法部門(mén)，而且是在基層直接行使行政執(zhí)法的職位類(lèi)別。公務(wù)員分類(lèi)對(duì)社會(huì)最大影響莫過(guò)于對(duì)行政執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范管理。行政執(zhí)法類(lèi)崗位是指政府部門(mén)中直接履行行政監(jiān)管、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政稽查等現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法職責(zé)的職位，包括水利、海關(guān)、稅務(wù)、工商、質(zhì)檢、環(huán)保、藥監(jiān)、城管、物價(jià)、衛(wèi)生等等。如何有效管理這支隊(duì)伍仍然是最頭疼的問(wèn)題。而現(xiàn)行相關(guān)制度設(shè)計(jì)提供的約束不足，激勵(lì)功能不夠，是造成這種局面的根本原因。在原有的傳統(tǒng)計(jì)劃管理體制下，各部門(mén)把所屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為維護(hù)部門(mén)利益的手段，“以罰代管”，撈取經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，政策制定與執(zhí)法沒(méi)有分開(kāi)，執(zhí)法隊(duì)伍自由裁量權(quán)過(guò)大，缺乏外部監(jiān)督和內(nèi)部制約�！豆珓�(wù)員法》將行政執(zhí)法公務(wù)員單獨(dú)分類(lèi)，統(tǒng)一實(shí)行專(zhuān)門(mén)管理，有助弱化“部門(mén)行政”，將決策與執(zhí)法分開(kāi)，中斷部門(mén)利益的鏈條，推行公共行政。 對(duì)行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行差額財(cái)政供給體制與這一法律的精神是相悖的。
事實(shí)上，各級(jí)政府與部門(mén)的有識(shí)之士對(duì)該問(wèn)題一直保持著清醒的認(rèn)識(shí)。2006年5月12日，新任的永嘉縣縣委書(shū)記盧春中到永嘉縣水利局調(diào)研水利工作，聽(tīng)取了水利局匯報(bào)時(shí)，了解到永嘉水政監(jiān)察隊(duì)伍體制情況后，指出：“永嘉縣有90多萬(wàn)人口,有1.8萬(wàn)吃財(cái)政飯，水行政執(zhí)法隊(duì)伍與其肩負(fù)的任務(wù)來(lái)說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該盡早得到解決�！比耸虏坎块L(zhǎng)張柏林強(qiáng)調(diào)，中國(guó)要力爭(zhēng)用3到5年的時(shí)間，逐步建立完備的公務(wù)員法律法規(guī)體系。各級(jí)政府和部門(mén)都要對(duì)照《公務(wù)員法》及其配套的政策法規(guī)，對(duì)現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及文件等進(jìn)行清理，凡與公務(wù)員法相抵觸的，一律停止執(zhí)行。 而永嘉縣水行政執(zhí)法隊(duì)伍的財(cái)政供給差額體制問(wèn)題，就是與《公務(wù)員法》的立法精神與條文背道而馳的。
實(shí)際上，永嘉縣水利局就永嘉水政監(jiān)察大隊(duì)成立伊始就一直就該問(wèn)題行文向上級(jí)要求解決財(cái)政供給體制的問(wèn)題，一直無(wú)果。永嘉水政監(jiān)察大隊(duì)靠收費(fèi)維持生存，一年財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)只有6萬(wàn)，在當(dāng)?shù)匾恍┱块T(mén)，這筆經(jīng)費(fèi)還解決不了一個(gè)工作人員的工資和福利，還談何執(zhí)法保障？尤其是永嘉縣因歷史問(wèn)題留下大量涉河違章建筑亟需拆除，和規(guī)劃城建部門(mén)不同，水行政執(zhí)法人員拆了違章還要組織棄渣清運(yùn)，按照案件執(zhí)行的實(shí)際成本來(lái)測(cè)算，違法成本低與執(zhí)法成本高，比重竟是一比六。涉河違章建筑的拆除要不要進(jìn)行，誰(shuí)來(lái)投入？從遠(yuǎn)的來(lái)說(shuō)，自傳說(shuō)的大禹時(shí)代開(kāi)始，中華民族的歷史從來(lái)就一部與水斗爭(zhēng)的歷史，史料證明歷朝歷代為了治水是都不惜耗費(fèi)舉國(guó)之力。從近的來(lái)看，永嘉縣近十年來(lái)社會(huì)投入治水資金也不少于數(shù)十億，但對(duì)永嘉的區(qū)區(qū)十幾個(gè)人的水行政執(zhí)法隊(duì)伍，幾屆政府竟然沒(méi)有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)能正視這個(gè)問(wèn)題，解決這個(gè)問(wèn)題，實(shí)在是匪夷所思。而2004、2005幾個(gè)臺(tái)風(fēng)給永嘉帶來(lái)的洪災(zāi)，永嘉縣就蒙受損失數(shù)十億，這個(gè)教訓(xùn)是十分慘重的。永嘉縣卻能承受這個(gè)代價(jià)，政府的治水思路又體現(xiàn)在哪里？要鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)與命脈，要減少洪澇災(zāi)害，要保持水生態(tài)環(huán)境，就要重視水利；要重視水利，就要切實(shí)履行依法治水的方針；要履行依法治水的方針，就要從解決執(zhí)法人員的財(cái)政供給體制問(wèn)題開(kāi)始。
（三）水行政執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)行財(cái)政供給體制與全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要不相適應(yīng)
隨著近年來(lái)永嘉縣經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，許多重點(diǎn)工程在2006年紛紛上馬或加緊施工建設(shè)，2006年，政府工作提出了“大建設(shè)年”的號(hào)召，水行政執(zhí)法的作用就進(jìn)一步凸現(xiàn)出來(lái)。一方面，我們要加強(qiáng)效能建設(shè)，如在技術(shù)論證與水行政許可方面可以提供更加快捷高效的服務(wù)；另一方面，我們不能顧此失彼，因?yàn)殚_(kāi)發(fā)建設(shè)而加劇水土流失、水域被侵占等現(xiàn)象，要加大監(jiān)督檢查力度，同時(shí)，要加大案件預(yù)防和查處力度，科學(xué)合理保護(hù)和開(kāi)發(fā)水域、水資源和生態(tài)環(huán)境，不斷提高水行政執(zhí)法對(duì)可持續(xù)發(fā)展的保障、護(hù)航能力。然而，由于水政執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)短缺，水行政執(zhí)法缺乏最基本的工作經(jīng)費(fèi)。水法宣傳、執(zhí)法巡查、辦案、清障拆違等各項(xiàng)水政工件都需要經(jīng)費(fèi)，永嘉縣水行政執(zhí)法隊(duì)伍和全國(guó)各級(jí)水政機(jī)構(gòu)一樣，都缺乏專(zhuān)項(xiàng)的水政工作經(jīng)費(fèi)，沒(méi)有必要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，缺乏必要的執(zhí)法辦案裝備、工具，甚至連工資都保障不了。近年來(lái)，永嘉縣水政監(jiān)察大隊(duì)就是暫時(shí)靠占用水源水域補(bǔ)償費(fèi)、水土設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)、砂石管理費(fèi)解決大部分支出的，經(jīng)費(fèi)來(lái)源沒(méi)有保障，更有很多執(zhí)法機(jī)構(gòu)因經(jīng)費(fèi)沒(méi)有出處而影響執(zhí)法工作的開(kāi)展。 這不但違背了政府部門(mén)收取這些費(fèi)用最初的意圖，也是當(dāng)前政府財(cái)政體制改革與實(shí)行“收支兩條線”管理的一大失敗。
水利是基礎(chǔ)設(shè)施，水行政執(zhí)法是為老百姓提供防災(zāi)減災(zāi)、人居生態(tài)環(huán)境等一系列公共品的保證，是創(chuàng)建“平安水利”的法律屏障，是水利走人水和諧的可持續(xù)發(fā)展之路的重要保障，是“興水利、除水害”的民生所依，水行政執(zhí)法與人民群眾的利益息息相關(guān)。目前一些地方水事案件頻發(fā)，涉河違章居高不下，一些地方水土流失嚴(yán)重，破壞生態(tài)環(huán)境，不單是對(duì)防洪造成影響，還引發(fā)各種矛盾和糾紛，甚至導(dǎo)致群眾性事件。以2001年8月7日晚，永嘉黃田電鍍二廠22間廠房坍塌造成13死11傷例子 分析如下：1996年，永嘉縣水利局已裁定這些廠房違法占用河道，影響汛期瀉洪，由于水政監(jiān)察大隊(duì)是差額單位，當(dāng)時(shí)水利局對(duì)此處以每平方米30元的罰款，“以罰代管”。2001年5月份，當(dāng)這些廠房出現(xiàn)裂縫，被縣房管部門(mén)鑒定為危房之后，水利部門(mén)發(fā)出通知要求19號(hào)到20號(hào)廠房10天內(nèi)自行拆除，結(jié)果10天后，業(yè)主只將3層樓房拆去2層，留1層繼續(xù)生產(chǎn)，并在1層上又搭頂棚。由于缺乏拆除經(jīng)費(fèi)，水政監(jiān)察大隊(duì)沒(méi)能夠在10天內(nèi)將其強(qiáng)制拆除。這一事故還導(dǎo)致12名責(zé)任人被提起公訴，30多人受到各級(jí)處分。教訓(xùn)不可謂不慘痛。由此可見(jiàn)，在實(shí)際工作中，沒(méi)有強(qiáng)有力的水行政執(zhí)法管理，不但難以組織和動(dòng)員全社會(huì)的力量進(jìn)行大規(guī)模的水利建設(shè)，難以有效地協(xié)調(diào)社會(huì)各方面錯(cuò)綜復(fù)雜的水事關(guān)系，也難以根治水害和合理開(kāi)發(fā)利用水資源，實(shí)行水資源的統(tǒng)一管理，有關(guān)水法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定就無(wú)法落實(shí)。 作為行使這一職權(quán)的水行政執(zhí)法隊(duì)伍，它的重要性由此就可見(jiàn)一斑。但如果連自身的生存和正常的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障都無(wú)法落實(shí)，那么，還談何執(zhí)法？這就要求政府高瞻遠(yuǎn)矚，審時(shí)度勢(shì)，盡快改變水利部門(mén)面對(duì)的這一窘迫局面。
三、建議和措施
為切實(shí)規(guī)范水政監(jiān)察行為，加強(qiáng)水利執(zhí)法力度，保障河道行洪安全，維護(hù)水事秩序，讓水利工作者真正做上江湖河流的代言人，樹(shù)立水利執(zhí)法威嚴(yán)和水利行業(yè)形象，建議將水行政執(zhí)法隊(duì)伍均轉(zhuǎn)全額事業(yè)單位，今后還要逐步納入公務(wù)員管理體制。為此，永嘉縣水行政主管部門(mén)需在以下幾個(gè)方面努力。
（一）結(jié)合實(shí)際，從提高認(rèn)識(shí)入手，引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在思想上的高度重視，拿出切實(shí)解決體制問(wèn)題的決心
過(guò)去，由于政府對(duì)水行政執(zhí)法財(cái)政供給差額體制存在的弊端還沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)，甚至少數(shù)水利部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為全額有全額的難處，差額也有其好處，如目前行政事業(yè)收費(fèi)金額日益增多，財(cái)政供給差額體制下，經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道多，資金使用寬松、靈活。沒(méi)有把思想統(tǒng)一到有利于水利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展上來(lái)，把認(rèn)識(shí)提高到為廣大人民群眾的根本利益服務(wù)上來(lái)。沒(méi)有樹(shù)立拋棄“雞肋”，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的思想。結(jié)果給水行政執(zhí)法帶來(lái)體制上的硬傷。還有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為既然是上幾屆政府的事情就沒(méi)有必要去糾正，提倡“無(wú)為而治”。其實(shí)從財(cái)力上分析，1995年，永嘉縣水政監(jiān)察大隊(duì)成立時(shí)，永嘉尚沒(méi)有跨過(guò)年財(cái)政總收入億元縣的門(mén)檻，還戴著貧困縣的帽子，當(dāng)時(shí)對(duì)大多數(shù)部門(mén)執(zhí)法隊(duì)伍都采取差額和自收自支的財(cái)政供給模式，還是情有可原的。而2005年，永嘉縣的年財(cái)政總收入已經(jīng)達(dá)到12.33億元，是十年前的十幾倍，如果說(shuō)是財(cái)力不允許解決永嘉縣水政監(jiān)察大隊(duì)這十幾個(gè)人的財(cái)政供給問(wèn)題，是難以自圓其說(shuō)的。究其原因，要么是有關(guān)決策部門(mén)對(duì)水利根本不重視，要么對(duì)中央依法治國(guó)方略與新農(nóng)村建設(shè)的政策缺乏實(shí)在的了解。需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)從思想根源上引起足夠重視，拿出解決問(wèn)題的決心。
（二）以積極的姿態(tài)爭(zhēng)取社會(huì)各界的共識(shí)，要求人事與財(cái)政決策部門(mén)作出有力的呼應(yīng)
近二、三年來(lái)，永嘉縣水利局為“差轉(zhuǎn)全”問(wèn)題而主動(dòng)爭(zhēng)取，多次向上級(jí)政府反映，取得了一些進(jìn)展，市水政監(jiān)察支隊(duì)、部分區(qū)縣的水政監(jiān)察大隊(duì)已為全額事業(yè)。建議市、縣兩級(jí)水利部門(mén)在向上級(jí)政府積極爭(zhēng)取的同時(shí)，可以爭(zhēng)取人大代表、政協(xié)委員以人大議案、政協(xié)提案的方式，多渠道、多方位反映，今年沒(méi)解決，明年繼續(xù)提。作為從事水行政執(zhí)法的水政監(jiān)察人員，也一定要站在自覺(jué)踐行“三個(gè)代表”重要思想的高度，站在維護(hù)群眾利益和社會(huì)穩(wěn)定的大局的高度，站在建設(shè)平安社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的高度，正確處理好規(guī)范水事秩序和維護(hù)群眾利益的關(guān)系。 水行政執(zhí)法隊(duì)伍要嚴(yán)格依法辦事，加強(qiáng)水行政許可等服務(wù)工作，特別是加強(qiáng)取水許可，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作，切實(shí)維護(hù)取用水戶的合法權(quán)益，從源頭上防止損害人民群眾合法權(quán)益的行為發(fā)生，把“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”切切實(shí)實(shí)地落實(shí)在水行政執(zhí)法的具體工作中，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大人民群眾的要求利益。以自身的實(shí)際行動(dòng)贏得全社會(huì)的支持，達(dá)成社會(huì)各界的共識(shí)。從而要求人事與決策部門(mén)對(duì)解決水行政執(zhí)法隊(duì)伍的財(cái)政供給差額體制問(wèn)題做出有力的呼應(yīng)。
（三）抓住當(dāng)前事業(yè)單位體制改革的契機(jī)，著力解決水行政執(zhí)法隊(duì)伍的財(cái)政供給體制問(wèn)題
當(dāng)前，要緊緊抓住水管體制改革機(jī)遇，把水政監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍的改制納入水管體制改革之中，同步進(jìn)行。水政監(jiān)察目前應(yīng)該屬監(jiān)督管理類(lèi)事業(yè)單位，今后還要向公務(wù)員管理體制進(jìn)行轉(zhuǎn)軌。在當(dāng)前工作中，要切實(shí)根據(jù)溫州市事業(yè)單位分類(lèi)工作實(shí)施意見(jiàn)，把水政監(jiān)察隊(duì)伍納入“監(jiān)督管理類(lèi)”的事業(yè)單位，真正實(shí)行全額撥款，收支“兩條線”管理。建議水利部或浙江省水利廳就水政監(jiān)察隊(duì)伍財(cái)政供給保障體制與機(jī)制做硬性規(guī)定，同時(shí)對(duì)全省水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)進(jìn)行復(fù)查，在復(fù)核標(biāo)準(zhǔn)中增加對(duì)監(jiān)察隊(duì)伍性質(zhì)與水政監(jiān)察隊(duì)伍財(cái)政供給保障體制的要求，并納入省、市水利部門(mén) “十一五”工作目標(biāo)任務(wù)與考核內(nèi)容。按照國(guó)務(wù)院關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的要求，建立健全水行政執(zhí)法體系，重點(diǎn)解決目前水政監(jiān)察隊(duì)伍財(cái)政供給體制不順、執(zhí)法力度不夠和執(zhí)法保障不力等問(wèn)題。
四、結(jié)束語(yǔ)
依法治國(guó)，依法行政，建立社會(huì)主義法治國(guó)家，是社會(huì)發(fā)展的根本要求和必然趨勢(shì)。 水政監(jiān)察財(cái)政體制存在的非理性因素與國(guó)家現(xiàn)行的有關(guān)法規(guī)與政策精神是背道而馳的，嚴(yán)重阻礙了水行政執(zhí)法與管理活動(dòng)的開(kāi)展，也阻礙了依法治水的進(jìn)程，亟需從上到下，在思想上引起高度重視，盡快予以糾正，從而在根本上完善水行政執(zhí)法的保障機(jī)制，必須盡快將水行政執(zhí)法隊(duì)伍從差額補(bǔ)助的財(cái)政供給體制改為全額撥款的財(cái)政供給體制。在財(cái)政資金安排上，對(duì)水行政執(zhí)法人員和裝備、辦案等各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以制度上的保障，從而切實(shí)解決永嘉縣水行政執(zhí)法體制中存在的突出問(wèn)題，以打開(kāi)水行政執(zhí)法工作的突破口，開(kāi)創(chuàng)依法治水的新局面。
參考文獻(xiàn)：
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