[ 王俊 ]——(2006-9-18) / 已閱14422次
關(guān)于建立預(yù)防腐敗備案機(jī)制的設(shè)想
王俊
眾所周知，中國(guó)經(jīng)濟(jì)近些年來(lái)突飛猛進(jìn)地發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增加和資金流動(dòng)頻繁催生了腐敗的滋生和蔓延，而民眾對(duì)現(xiàn)存腐敗現(xiàn)象的了解多是不全面甚至是過(guò)于悲觀的，這在一定程度上嚴(yán)重地阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行，影響了生產(chǎn)力的健康發(fā)展。如何更加有效地打擊腐敗，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利發(fā)展，引導(dǎo)民眾建設(shè)新興的物質(zhì)文明和精神文明，是擺在我們面前的一個(gè)重大課題。從世界各國(guó)反腐敗的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，注重預(yù)防是國(guó)際社會(huì)治理腐敗的基本理念，也是我們?cè)诎l(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下更好地防治腐敗的必由之路。只有更加有效地預(yù)防腐敗，才能從根本上解決腐敗問(wèn)題的發(fā)生，這既是我國(guó)反腐倡廉工作的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。提高反腐倡廉工作水平，重要的就是要提高有效預(yù)防腐敗的能力。筆者認(rèn)為，提高預(yù)防腐敗的能力，首先要做的就是正確、理性地對(duì)當(dāng)前我國(guó)存在的腐敗現(xiàn)象做出一個(gè)客觀、全面的評(píng)價(jià)，從腐敗的產(chǎn)生源頭、表現(xiàn)形式、造成的影響、以及在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)各行各業(yè)滲透的深度、廣度作出一個(gè)定性、定量的分析，這樣不僅有助于給反腐敗斗爭(zhēng)提供真實(shí)、有力的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，而且更有助于給民眾提供正確的輿論導(dǎo)向，從而有力地保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有序發(fā)展。
一、搞清目前腐敗的存在形式
如何正確地對(duì)目前存在的腐敗現(xiàn)象做出正確而客觀的評(píng)價(jià)，從而保證我們能夠真正地從爆發(fā)腐敗的源頭上防治腐敗，從容易滋生腐敗的現(xiàn)行制度上防治腐敗，促進(jìn)我們反腐敗工作的順利開(kāi)展，首先要了解的就是容易滋生腐敗的相關(guān)機(jī)制。
在當(dāng)前的社會(huì)中，腐敗的存在形式是多種多樣的，同樣也充斥在社會(huì)生活的各行各業(yè)，由制度引起的腐敗更是五花八門(mén)。僅據(jù)香港特別行政區(qū)廉政公署公布的調(diào)查結(jié)果來(lái)看，目前容易發(fā)生腐敗問(wèn)題的范圍主要有以下幾例：
容易滋生腐敗的領(lǐng)域 導(dǎo)致腐敗的原因 相關(guān)對(duì)策
選 擇 性 執(zhí) 行 任 務(wù) 沒(méi) 有 落 實(shí) 執(zhí) 行 的 法 例 及 不 清 晰 的 政 策 檢 討 法 例 并 制 訂 實(shí) 際 可 行 的 政 策
濫 用 職 權(quán) 監(jiān) 管 不 足 及 指 示 不 清 執(zhí) 行 監(jiān) 督 人 員 問(wèn) 責(zé) 制 度 及 訂 下 清 晰 的 指 示 及 權(quán) 責(zé)
行 政 延 誤 繁 復(fù) 及 不 必 要 的 程 序 簡(jiǎn) 化 程 序 ， 訂 立 服 務(wù) 標(biāo) 準(zhǔn) 及 監(jiān) 察 進(jìn) 度
機(jī) 密 資 料 外 泄 缺 乏 足 夠 管 制 措 施 制 定 適 當(dāng) 的 機(jī) 密 資 料 保 安 措 施
公 眾 對(duì) 其 權(quán) 利 及 義 務(wù) 認(rèn) 識(shí) 不 足 政 策 及 工 作 程 序 缺 乏 宣 傳 提 高 政 策 工 作 程 序 的 透 明 度
通過(guò)以上的分類(lèi)我們不難看出，導(dǎo)致腐敗的原因無(wú)非就以下幾個(gè)方面：一是法律及行政政策規(guī)定不清，給腐敗者提供了規(guī)避的機(jī)會(huì)；二是監(jiān)管機(jī)制不健全或監(jiān)管不利，缺乏有力的制衡和打擊力度；三是繁雜的行政程序及不必要的中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，給了腐敗者滋生繁衍的有機(jī)土壤,也就是說(shuō)行政手續(xù)的線延伸得越長(zhǎng)，越容易產(chǎn)生腐�。凰氖怯捎趯�(duì)有關(guān)政策的宣傳缺乏力度，再加上工作缺乏透明度，使民眾對(duì)政府的行政行為產(chǎn)生“有暗箱操作”的懷疑，導(dǎo)致民眾對(duì)政府信任度的降低。在剛才列出的項(xiàng)目中，涉及到了我們?nèi)粘Ｋ佑|到的方方面面，因此，國(guó)家有必要在一定的經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期內(nèi)對(duì)涉及行政、事業(yè)等行業(yè)的崗位分門(mén)別類(lèi)地進(jìn)行摸排，根據(jù)該崗位的性質(zhì)、職能、業(yè)務(wù)范圍、對(duì)象人群并結(jié)合以往出現(xiàn)的腐敗行為個(gè)案及腐敗發(fā)生頻率，對(duì)各行政、事業(yè)等行業(yè)的崗位進(jìn)行腐敗指數(shù)（相對(duì)發(fā)生腐敗行為的幾率）進(jìn)行評(píng)估。然后，國(guó)家根據(jù)評(píng)估的結(jié)果，在立法及行政手段上加以調(diào)控或制衡（如在基礎(chǔ)建設(shè)時(shí)期，交通建設(shè)類(lèi)的崗位腐敗指數(shù)較高，尤屬交通廳長(zhǎng)。有四川、河南等幾省市數(shù)任交通廳長(zhǎng)腐敗案為例）。對(duì)于經(jīng)過(guò)全面調(diào)查后，綜合評(píng)價(jià)認(rèn)為容易滋生腐敗即腐敗指數(shù)較高的崗位，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整；對(duì)于無(wú)必要的行政價(jià)值的崗位及環(huán)節(jié)，可以進(jìn)行取消；對(duì)于權(quán)力過(guò)于集中的職位，國(guó)家可通過(guò)行政干預(yù)或立法來(lái)加以制衡。
二、對(duì)腐敗現(xiàn)象存在的深度、廣度做出正確的評(píng)估
腐敗犯罪是無(wú)形的，對(duì)腐敗犯罪的打擊和查處的難度也是最大的，而每件腐敗案件的涉案金額和所造成的經(jīng)濟(jì)損失以及社會(huì)影響也往往是巨大的。因此，這就要求國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)存在的腐敗現(xiàn)象有一個(gè)相對(duì)清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)其存在的深度、廣度、以及對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法制建設(shè)、民眾心理所造成的負(fù)面影響做出一個(gè)客觀、全面的評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果定期向社會(huì)公布。使民眾對(duì)當(dāng)前存在的腐敗現(xiàn)象有一個(gè)清晰、全面的認(rèn)識(shí)，從而增強(qiáng)反腐敗的信心，安心地從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)，國(guó)家根據(jù)評(píng)估結(jié)果建立有針對(duì)性的長(zhǎng)效預(yù)防機(jī)制。這樣，國(guó)家就可相對(duì)地對(duì)腐敗行為有一個(gè)總體的掌控，可以在一定范圍內(nèi)預(yù)防和控制腐敗現(xiàn)象的蔓延，而不再象以前花費(fèi)了高昂的辦案成本卻仍總是處于一個(gè)尷尬的被動(dòng)局面。
三、對(duì)因腐敗所造成的經(jīng)濟(jì)及其他方面的損失作出綜合評(píng)估
腐敗的“標(biāo)的”是經(jīng)濟(jì)利益，腐敗者因腐敗行為獲得了非法的經(jīng)濟(jì)利益，與之相對(duì)應(yīng)的，國(guó)家就因腐敗者的腐敗行為造成了經(jīng)濟(jì)利益方面的損失。相比之下，國(guó)家失去的卻不只經(jīng)濟(jì)利益本身，因腐敗行為所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，在一定范圍內(nèi)會(huì)對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法制建設(shè)、國(guó)防建設(shè)以及國(guó)民的精神文明建設(shè)上造成不同程度的沖擊。又因腐敗者或多或少在職時(shí)擔(dān)任一定的公職，這在一定程度上會(huì)大大地降低公眾對(duì)政府的信任指數(shù)，從而影響政府的行政行為，阻礙經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利發(fā)展。因此，國(guó)家有必要對(duì)因腐敗所造成的國(guó)家利益方面的損失做出一個(gè)客觀、全面的評(píng)估，以作為國(guó)家制定宏觀政治、經(jīng)濟(jì)政策的參考指數(shù)，同時(shí)也作為制定防腐政策的一個(gè)重要參考指標(biāo)。
四、理性深層次地分析腐敗產(chǎn)生的原因，建立普遍性的防腐備案機(jī)制
中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的中紀(jì)委報(bào)告，在分析黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)面臨的新情況、新問(wèn)題時(shí)指出：“由于誘發(fā)腐敗的一些深層次問(wèn)題尚未完全解決，制約反腐敗斗爭(zhēng)深入開(kāi)展的一些因素還存在，今后一個(gè)時(shí)期腐敗現(xiàn)象仍有可能易發(fā)多發(fā)，反腐敗任務(wù)還艱巨繁重�！边@兩個(gè)“一些”耐人尋味、引人深思。由此，我們不防換個(gè)角度來(lái)考慮，既然導(dǎo)致腐敗的原因是多方面的，那么我們不防引入“無(wú)賴(lài)原則”，按照“無(wú)賴(lài)原則”設(shè)計(jì)、制訂并逐步完善防腐制度。
在我們制度建設(shè)的指導(dǎo)思想上往往設(shè)定一個(gè)前提：即領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)越高，就想當(dāng)然地認(rèn)為其覺(jué)悟越高、素質(zhì)也越高，在普通民眾的潛意識(shí)中更是變相地把領(lǐng)導(dǎo)干部“圣人化”了。在這個(gè)前提下設(shè)計(jì)、制訂的制度，從經(jīng)濟(jì)上不考慮領(lǐng)導(dǎo)干部的利益，而從政治上則把領(lǐng)導(dǎo)干部游離于監(jiān)控對(duì)象之外，于是難免產(chǎn)生“工作并腐敗著”的領(lǐng)導(dǎo)干部。正如胡長(zhǎng)清所說(shuō)的“當(dāng)官當(dāng)?shù)揭欢?jí)別，就如同羊進(jìn)了牛欄，牛欄的縫隙很難防住羊的進(jìn)出”。
“無(wú)賴(lài)原則”是英國(guó)學(xué)者大衛(wèi)•休謨提出的法制建設(shè)原則，其中心思想是：在設(shè)計(jì)、制訂法律和規(guī)章制度時(shí)，應(yīng)假設(shè)人人都是無(wú)賴(lài)，除了私利沒(méi)有其他目的。列寧也曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“把希望寄托于人的優(yōu)秀精神品質(zhì)上，這在政治上是不嚴(yán)肅的�！惫P者主張的“無(wú)賴(lài)原則”，并非對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部不信任，而是制度本身的特點(diǎn)決定的。因此我們從制度上應(yīng)遵循“無(wú)賴(lài)原則”，在以上三個(gè)方面工作的基礎(chǔ)上，建立普遍性的防腐備案機(jī)制，對(duì)腐敗指數(shù)較高的職位和人員建立特別腐敗備案體系，并加大監(jiān)督力度，完善預(yù)防腐敗機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容。
對(duì)腐敗的監(jiān)督制約機(jī)制是個(gè)系統(tǒng)工程，反腐斗爭(zhēng)也不是松一時(shí)緊一時(shí)，或有了案件加緊反、沒(méi)有案件整日閑，而應(yīng)逐步建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部“不能腐敗”的防范機(jī)制、“不敢腐敗”的懲治機(jī)制、“不需腐敗”的保障機(jī)制和“不愿腐敗”的自律機(jī)制，形成教育、制度、監(jiān)督并重的預(yù)防和懲治腐敗體系，真正做到標(biāo)本兼治、綜合治理。
五、結(jié)合國(guó)情，不斷更新防腐舉措，建立切合實(shí)際的防腐長(zhǎng)效機(jī)制
毋庸質(zhì)疑，腐敗現(xiàn)象在現(xiàn)在的國(guó)際社會(huì)中都是存在的，同時(shí)也是影響各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“頭號(hào)”毒瘤。針對(duì)腐敗現(xiàn)象，各國(guó)根據(jù)本國(guó)不同的情況制定出了切合本國(guó)實(shí)際的反腐措施。所謂“魔高一尺，道高一丈”，面對(duì)不斷變化的腐敗形式，我們應(yīng)如何不斷更新反腐舉措，來(lái)完善我們的反腐長(zhǎng)效機(jī)制，這是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。
我國(guó)在2003年12月簽署《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》后，經(jīng)過(guò)不到兩年的積極準(zhǔn)備，于2005年10月28日提交全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)�！堵�(lián)合國(guó)反腐敗公約》通過(guò)后，對(duì)我國(guó)在國(guó)際間展開(kāi)合作并遣返有關(guān)腐敗犯罪人員產(chǎn)生積極的影響，而且可以預(yù)期，公約將會(huì)促進(jìn)國(guó)內(nèi)相關(guān)反腐敗的預(yù)防、監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步健全。然而，據(jù)筆者的了解，在《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中，有明確的條款規(guī)定：凡與國(guó)家公職人員手中權(quán)力有關(guān)并由此帶來(lái)個(gè)人法定利益以外的，均屬腐敗。也就是說(shuō)，不管這種官員個(gè)人利益是有形還是隱形、是即期還是預(yù)期，只要這種個(gè)人利益的取得與公權(quán)有關(guān)，且是非法定的，都是公約所規(guī)定的腐敗行為。而相比之下，在我國(guó)對(duì)官員腐敗行為的界定，雖然在法律上有受賄等罪名，但卻遠(yuǎn)沒(méi)有上述公約所具備的完備，那么有明確的概念內(nèi)涵與外延。例如，假如按照公約中對(duì)腐敗的界定，我國(guó)現(xiàn)有官場(chǎng)的“三公”費(fèi)用，還尚只停留于行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)定階段，且伸縮性還相當(dāng)大。而這，不僅給反腐敗中的罪與非罪認(rèn)定造成困難，而且即使對(duì)有些雖然沒(méi)有構(gòu)成犯罪，但仍屬腐敗的官員行為，也應(yīng)該設(shè)立對(duì)應(yīng)的制度加以預(yù)防和監(jiān)督。所有這些都是新形勢(shì)下反腐敗工作所要解決的問(wèn)題。因此，面對(duì)不斷變化的新形式、新情況，國(guó)家立法也必須不斷更新，與時(shí)俱進(jìn)。
