[ 項(xiàng)露魯 ]——(2006-8-29) / 已閱45339次
6、行政訴訟被告的范圍過窄，不利于相對人訴權(quán)的行使。
行政訴訟法所確認(rèn)的行政訴訟被告，僅限于行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，盡管《若干解釋》將行政訴訟被告的范圍擴(kuò)充到規(guī)章授權(quán)的組織，但由于對法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織的內(nèi)涵缺乏科學(xué)界定，導(dǎo)致實(shí)踐中大量的事實(shí)上行使某種公權(quán)力的組織不具有行政被告資格。(7)
7、行政訴訟被告的確認(rèn)規(guī)則過于繁瑣。
實(shí)踐中由于授權(quán)和委托不規(guī)范，臨時(shí)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置缺乏組織法依據(jù)，以及聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的普遍存在，致使相對人難以分辨適格被告，其受損權(quán)益將無法獲得司法救濟(jì)。
8、對第三人范圍的界定不清楚。
行政訴訟法關(guān)于第三人的規(guī)定極為簡略；《若干解釋》雖然對有關(guān)第三人的規(guī)定作了進(jìn)一步的補(bǔ)充，但并不涉及對其范圍的界定。范圍上的模糊不清，導(dǎo)致了對第三人的認(rèn)定非常困難這對于保護(hù)非直接利益受到被訴具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，顯然是十分不利的。
總之，單一、僵化的確定被告的行政主體標(biāo)準(zhǔn)，不能適應(yīng)行政分權(quán)的變化、公共行政的發(fā)展及行政主體多元化的趨勢，漸漸地引起眾多的質(zhì)疑。有必要對確定行政訴訟被告的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢討。然而行政訴訟被告限定在行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織是不科學(xué)的，這是傳統(tǒng)的國家觀念下形成的。在國家行政觀念下，行政法意義的行政等于國家行政，行政權(quán)是國家的職能，反過來，行政的主體只是國家行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。(8)筆者認(rèn)為應(yīng)該把其他行政訴訟主體也納入行政訴訟的受案范圍，只有這樣才能形成更為完善的行政訴訟法。
（四）域外的制度及其我國行政訴訟被告資格的完善
相對于我國被告資格的復(fù)雜，易于變動(dòng)而不易確定而言，在其他國家及我國臺(tái)灣地區(qū)，被告的適格較為容易，根據(jù)德國行政法院第78條規(guī)定訴訟應(yīng)該針對下列為被告：（1）為系爭行政處分或不為行政處分的機(jī)關(guān)所屬聯(lián)邦，州或合法上的社團(tuán)。為指明被告只需要指出機(jī)關(guān)的名稱即可。（2）為系爭行政處分或不為行政處分的機(jī)關(guān)，但以州法規(guī)定者為限。（3）第三人因?yàn)閺?fù)議決定而受直接不利益時(shí)以作出復(fù)議決定機(jī)構(gòu)為第（1）項(xiàng)所指的機(jī)關(guān)。
在日本，根據(jù)日本行政事件訴訟法第11條規(guī)定，提起撤消訴訟，若作出處分或裁決的行政機(jī)關(guān)屬于國家或公共團(tuán)體時(shí)，必須按照下述訴的區(qū)別以各自規(guī)定者為被告：（1）撤消處分之訴。為作出處分的行政機(jī)關(guān)所屬的國家或社會(huì)公共團(tuán)體；（2）撤消裁決之訴，為作出裁決的行政機(jī)關(guān)所屬的國家或公共團(tuán)體。作出處分或裁決的行政機(jī)關(guān)不屬于國家或公共團(tuán)體時(shí)，提出撤消訴訟必須以該行政機(jī)關(guān)為被告。
在法國，判例是行政法主要淵源，有關(guān)論著對被告資格幾乎沒有論述，這也說明被告在行政訴訟中并非重要與復(fù)雜的問題。在法國，提起行政訴訟必須有合格的當(dāng)事人，最主要的訴訟當(dāng)事人為原告和被告，國家作為當(dāng)事人時(shí)，通常由有關(guān)的部長代表，省作為當(dāng)事人時(shí)由市長代表，一個(gè)部長還可以對另個(gè)部長的決定提起行政訴訟。
我國臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第24至26條規(guī)定了確定被告的三種情形：（1）撤消訴訟的被告。（2）委托行使公權(quán)力時(shí)的被告。人民與受委托行使公權(quán)力之團(tuán)體或個(gè)人，因受托時(shí)間涉訴者，以受托之團(tuán)體或個(gè)人為被告。（3）被告機(jī)關(guān)經(jīng)裁撤或改組者以承受其業(yè)務(wù)之機(jī)關(guān)為被告；無承受其業(yè)務(wù)之機(jī)關(guān)者，以其直接上級機(jī)關(guān)為被告機(jī)關(guān)。
在上述國家和地區(qū)的關(guān)于行政訴訟被告資格的規(guī)定都比較明確，不會(huì)造成被告資格不名或是無被告的局面，這對行政相對人的訴訟帶來了保障和方便，也使司法機(jī)關(guān)有法可依，這點(diǎn)是我國需要參考和鑒戒的地方，只有這樣我們才能在行政訴訟法律制度上有所提高和完善。
與國外相比較我國行政訴訟被告資格的完善應(yīng)該從以下幾方面去完善：第一，簡化，健全被告制度。國外行政訴訟被告制度多是出于訴訟便利，存在大量的形式被告，一般由作出行為的機(jī)關(guān)或官員作被告，無法確定時(shí)由行政主體作被告。我國行政訴訟被告與行政機(jī)關(guān)對應(yīng)，被告制度過于煩瑣，不利于相對人訴權(quán)的行使。筆者認(rèn)為，我國的被告確認(rèn)制度也可采取形式被告的作法，讓原告選擇由作出行為的機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)作被告，或由同級政府作被告；在被告無法確定的情況下，由同級政府作被告。這樣就可以避免在訴訟中確定被告的困難和無被告局面的出現(xiàn)，而且行政機(jī)關(guān)行為的責(zé)任歸屬于同級政府，也便于強(qiáng)化政府對下設(shè)部門的監(jiān)督。這無疑是一種有效的地方。
第二，加強(qiáng)我國的行政訴訟被告的程序問題，實(shí)行簡易程序和普通程序區(qū)分制度，目前我國法律規(guī)定行政訴訟案件一律適用一般程序，采用多種程序并行有利于行政訴訟案件的處理，這樣做法比較浪費(fèi)國家人力資源。
第三，從學(xué)術(shù)理論上提出了行政訴訟的被告不應(yīng)僅限于行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)從解決社會(huì)糾紛和保護(hù)相對人訴權(quán)的目的出發(fā)，將行政訴訟被告的范圍擴(kuò)充至公務(wù)法人。
第四，堅(jiān)持誰行為、誰負(fù)責(zé)的原則，只要某個(gè)法律上的主體具有行政職權(quán)，且在行使行政職權(quán)過程中是以自己名義作出的行政行為，他就應(yīng)當(dāng)成為行政訴訟的被告而對自己的行為負(fù)責(zé)。
筆者認(rèn)為要完善我國行政訴訟被告資格要從不斷實(shí)踐里總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，這樣才能不斷完善制度。筆者以為我們目前的行政訴訟被告問題的種種爭議和確定被告的困難也必須以從理論上重新建設(shè)我們的行政主體理論和從立法上明確行政機(jī)關(guān)權(quán)限為突破口。具體而言，我們的行政主體理論必須從目前以單個(gè)的行政機(jī)關(guān)和組織為分析單位的微觀視角，轉(zhuǎn)向從整個(gè)行政組織建設(shè)的宏觀視角來分析，以行政活動(dòng)的連續(xù)性和統(tǒng)一性為出發(fā)點(diǎn)，來重新考慮中央與地方的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，構(gòu)建新的大行政主體理論。在此理論指導(dǎo)下，制定統(tǒng)一的行政組織法體系，明確各行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，理順行政主體與行政主體之間、行政主體與行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。在完善行政主體理論和行政組織法體系的前提下，可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，從訴訟方便出發(fā)來確定行政訴訟被告，由法律明確規(guī)定不同情況下由作出決定的行政機(jī)關(guān)為被告的具體情形；同時(shí)還必須規(guī)定在被告不能確定或無法確定時(shí)，由行政行為應(yīng)歸屬的行政主體作被告。只有這樣才能從根本上解決我國行政訴訟被告中存在的問題。
（五）總結(jié)
我國行政訴訟法的研究和探索還沒有多少年的光景，有許多制度上、程序上的問題有待今后的不斷研究和探索，這是個(gè)艱巨和光榮的任務(wù)，是國家法制的重要途徑，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，特別是近幾年我國加入WTO，迫切需要完善行政法律環(huán)境，最近有法律專家指出：“WTO的規(guī)則實(shí)際上是國際行政法，如果違反WTO規(guī)則而又處理不當(dāng)，就很可能上升為國與國之間的爭端�！痹诟鞣N“處理不當(dāng)”中，因司法本身的原因而導(dǎo)致的違反公平、公正原則現(xiàn)象，也同樣有可能導(dǎo)致國與國之間的爭端。因此，為了保證中國政府向WTO各成員方所做承諾的嚴(yán)肅性，維護(hù)司法公開、公平、公正的原則，就成了必需的保證手段。同時(shí)我們不妨進(jìn)一步設(shè)想，如果我們確實(shí)能夠在經(jīng)濟(jì)糾紛和行政訴訟中，依據(jù)WTO的有關(guān)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了司法公開、公平、公正原則，那么，它所秉承的法律觀念、司法原則和進(jìn)行的司法實(shí)踐，也將向其他司法領(lǐng)域滲透和影響，將有可能對我國整體法制環(huán)境的改變起到促進(jìn)作用。
我們?yōu)榱擞雍瓦m應(yīng)WTO而改變我們的法律環(huán)境，但改變法律環(huán)境的作用卻并不僅限于WTO。
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