[ 屈振輝 ]——(2006-8-2) / 已閱19626次
行政倫理與現(xiàn)代行政法的共性研究
屈 振 輝
【摘 要】行政法與行政倫理作為兩種基本的行政規(guī)范，二者之間存在著較為密切的聯(lián)系，這在現(xiàn)代行政法中體現(xiàn)地尤為明顯。本文以行政倫理為理論基點對現(xiàn)代行政法進行解構(gòu)，分別論述了以行政倫理重新構(gòu)造現(xiàn)代行政法的理論可能以及現(xiàn)實必要，并初步提出了基于行政倫理基礎(chǔ)的現(xiàn)代行政法的基本架構(gòu)。
【關(guān)鍵詞】現(xiàn)代行政法 行政倫理 行政規(guī)范 構(gòu)造基礎(chǔ)
任何法學(xué)流派的創(chuàng)立都離不開理論構(gòu)造問題，理論構(gòu)造的差異是造成各流派間彼此獨立的原因之一。在中國行政法學(xué)界，頗具影響的理論有“管理論”、“控權(quán)論”和“平衡論”等三種，由此中國行政法學(xué)的三大主要流派得以確立。持“管理論”的學(xué)者認為，行政法是“關(guān)于國家行政機關(guān)進行行政管理活動的各種法律規(guī)范的總和”[1]；持“控權(quán)論”的學(xué)者認為，“行政法最本質(zhì)的特征就是對行政權(quán)的控制”[2]；而持“平衡論”的學(xué)者則認為，“現(xiàn)代行政法實質(zhì)是平衡法”[3]。此外，“政府法治論”、“公共利益本位論”、“服務(wù)論”和“公共權(quán)力論”等流派的理論也有著一定的影響[4]。不可否認，上述各種理論都有一定合理之處，但對這一問題的探討并不會因此而終結(jié)。影響行政法構(gòu)造理論發(fā)展的內(nèi)外因素眾多，其中尤以那些與行政法有密切聯(lián)系的近緣學(xué)科最為明顯，行政倫理學(xué)便是其中之一。以公共行政領(lǐng)域及行政管理過程中的倫理問題為研究對象的行政倫理學(xué)，于20世紀70年代中期在西方發(fā)達國家首先興起。隨著世界范圍內(nèi)新公共行政運動的不斷高漲，行政倫理學(xué)在整個公共行政學(xué)研究中從邊緣逐漸走向主流，成為推動了公共行政學(xué)科及其理論發(fā)展新的動力源[5]。面對相鄰學(xué)科的這一發(fā)展，行政法學(xué)研究也相應(yīng)地做出了某些回應(yīng)[6]。但令人遺憾的是，這些回應(yīng)都似乎有“管中窺豹”之嫌，并未對行政倫理與行政法之間的關(guān)系進行全面、整體地考察。本文比較研究了對行政倫理與現(xiàn)代行政法之間的某些共性，希望能為現(xiàn)代行政法的發(fā)展提供行政倫理的理論支撐。這一立意如有悖于主流法學(xué)理論，就權(quán)當(dāng)是筆者的一次粗淺嘗試吧！
行政倫理和行政法是當(dāng)代倫理和法律研究中的熱點，行政與倫理和法律交叉融合分別衍生了行政倫理和行政法，行政被認為是行政倫理和行政法共同的基礎(chǔ)。在此共同基礎(chǔ)之下，源于倫理與法律之間普遍的親緣關(guān)系，行政倫理和行政法之間的聯(lián)系就更為密切了。理論上的近緣性使得以兩者之間存在著某些共性。
一、行政倫理與現(xiàn)代行政法存在著共同的論域
行政關(guān)系是行政倫理與行政法的共同論域。何謂行政關(guān)系？簡而言之就是發(fā)生在行政主體與行政相對人之間的各種關(guān)系。這種關(guān)系表現(xiàn)在道德層面就構(gòu)成了行政倫理關(guān)系，表現(xiàn)在法律層面就構(gòu)成了行政法律關(guān)系�！靶姓䝼惱淼幕締栴}是權(quán)力和利益的關(guān)系問題，也就是公共行政主體（執(zhí)政黨、國家機構(gòu)和公務(wù)員）如何利用所掌握的公共權(quán)力調(diào)節(jié)社會中各種利益關(guān)系的問題[7]”，權(quán)力的行使和利益的分配都與行政主體和行政相對人有關(guān)；而現(xiàn)代行政法所關(guān)注的則是行政機關(guān)與公民（個人或集體）之間的互動關(guān)系[8]，即行政主體與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。殊途同歸，盡管行政倫理與現(xiàn)代行政法在調(diào)整范圍、歸屬范疇和調(diào)控手段等諸方面都有所區(qū)別，但都可謂是同一行政關(guān)系表現(xiàn)形式的不同側(cè)面。這就決定了在行政倫理與現(xiàn)代行政法之間必然有著許多共同論域，而這恰恰成為了從行政倫理視角進行行政法研究的切入點。
二、行政倫理與現(xiàn)代行政法有共同的外部特征
行政倫理與行政法的相似主要表現(xiàn)在規(guī)范領(lǐng)域。盡管這兩種不同性質(zhì)的規(guī)范在形式內(nèi)容、制定程序、實施方式和實現(xiàn)保障等方面存在差別，但就外部特征而言，這兩種規(guī)范之間具有許多相似之處。首先，無論是行政倫理抑或是行政法都具有強烈的政治性。行政法的政治性是毋庸置疑的�！芭c其他部門法相比，行政法與主權(quán)、政黨、政策等政治現(xiàn)象的聯(lián)系是緊密而不可分的…… 行政法可以被看作是有政冶意義的法。[9]”而作為對國家行政人員的特定道德要求，行政倫理亦具有一定的政治性。行政倫理就其本質(zhì)而言應(yīng)歸于政治哲學(xué)范疇，它“是處理政府組織和非政府組織等主體與公共行政客體之間關(guān)系的道德準(zhǔn)則”，因而具有政治特征。[10]其次，行政倫理與行政法都具有一定的強制性。強制性是法的重要特征之一，其中又以行政法體現(xiàn)的最為明顯。行政法“原則上不因當(dāng)事人的不同意思表示而排除法的適用…… 在此意義上，可以說行政法具有強行法規(guī)的性質(zhì)。[11]”規(guī)范行政權(quán)力行使、切實維護公共利益，是行政倫理的關(guān)鍵問題。公共權(quán)力具有天生的侵略性、擴張性和腐蝕性，因此對權(quán)力的約束“固然不能忽視習(xí)慣、輿論、信念等軟約束來發(fā)揮作用；同時必須強調(diào)借助‘物化的力量’，即強制性力量對之進行約束。[12]”再次，程序性是對行政倫理與行政法共同的要求。行政法是偏重程序和形式的[13]，行政程序?qū)π姓ǘ跃哂袠O其重要的意義：它可以避免無效行政，提高行政效率；避免行政機關(guān)濫用職權(quán)，保障行政活動的公正性；避免獨斷專行，促進行政民主化；避免行政侵權(quán)行為的發(fā)生，保障公民的合法權(quán)益[14]。當(dāng)然，這一重要意義也同樣體現(xiàn)在行政倫理領(lǐng)域。作為一種制度化的道德規(guī)范，行政倫理在本質(zhì)上要求其整個運行過程都必須始終嚴格遵循程序，而“程序的獨特性質(zhì)和功能也為保障規(guī)范之效率和權(quán)威提供了條件。[15]”基于以上分析筆者認為，行政倫理在外觀上已初步具備了行政法的某些外部特征，兩者之間的界線看似并不明顯。
三、行政倫理與行政法有相互融合的趨勢
進行倫理與法律的關(guān)系研究通常有兩個視角，即法律倫理化和倫理法律化，本文對行政倫理與行政法之間相互融合趨勢的研究亦不例外。肇始于19世紀末20世紀初的“公法私法化”運動可以被視為行政法倫理化的開端，自那時起私法中的許多元素開始進入公法領(lǐng)域，這當(dāng)然也包括了倫理道德�！敖酪詠恚瑐惱黹_始改變單一的旁觀者、外在評價者的形象，不時也介入到法律規(guī)則之中，充當(dāng)一定的角色。[16]”調(diào)整行政關(guān)系必須運用法律手段，為西方國家所長期信奉的“無法律即無行政”的政治格言便是對此最好的注解。而行政關(guān)系又具有一定的倫理性，這種倫理性突出表現(xiàn)在行政活動的目標(biāo)、行政行為的手段、行政組織的內(nèi)部關(guān)系及行政組織中的個人活動等方面。因此，調(diào)整行政關(guān)系的法律也應(yīng)當(dāng)具有倫理性。當(dāng)然，這一特性并不是與行政法相伴而生的。行政法在產(chǎn)生之初僅是維護剝削統(tǒng)治、鎮(zhèn)壓人民反抗的專制工具，當(dāng)時“警察法”的別稱反映了其強烈的“剛性”，很難說其中有多少道德的成分。進入資本主義時代以來，在資產(chǎn)階級“自由、平等、博愛”思想的影響下，行政法開始關(guān)注對行政權(quán)力的監(jiān)督控制和公民權(quán)利自由的保護，這標(biāo)志著在行政法之中逐漸融入了道德的因素。特別是后現(xiàn)代公共行政理念的出現(xiàn)，使得包括行政法在內(nèi)的整個公共行政領(lǐng)域發(fā)生了從“以官為本”到“以民為本”的轉(zhuǎn)向，“強調(diào)公共行政必須回應(yīng)公民個性化的公共需求[17]”，從而表現(xiàn)出了強烈的人文主義精神�！艾F(xiàn)代集體主義的人文精神，在（行政）法中集中體現(xiàn)為合作精神并旨在建立主體之間的合作伙伴關(guān)系”，或者說，現(xiàn)代行政法集中反映了“利益一致、服務(wù)與合作、信任和溝通[18]”的人文精神。與行政法倫理化相伴而行的是行政倫理的法律化。道德與法律之間密切的源流關(guān)系在行政倫理與行政法之間表現(xiàn)得尤為明顯。首先，行政倫理的興起主要是為了解決“公共行政管理領(lǐng)域所涌現(xiàn)出的各種亟待解答而相應(yīng)的法律又無法明確規(guī)定的前沿性問題[19]”。行政法的局限為行政倫理的生成與發(fā)展提供了空間，行政倫理的出現(xiàn)彌補了行政法調(diào)整領(lǐng)域里的空白；但行政倫理也不可避免地存在著缺陷，這都將只能通過完善行政立法的形式來加以彌補，即實現(xiàn)行政倫理的法律化。行政倫理的法制化是加強行政倫理建設(shè)的重要途徑之一，世界上許多發(fā)達國家和地區(qū)都通過立法形式實現(xiàn)行政倫理的法律化，通過法律的強制性、懲罰性來維護行政倫理的純潔性，都取得了很好的效果。其次，行政倫理成為行政法的淵源之一。習(xí)慣法是非成文形式的行政法淵源，行政倫理法是其重要組成部分�！靶姓䝼惱矸ㄖ复嬖谟诿耖g的行政習(xí)慣以及法理學(xué)中的習(xí)慣法適合調(diào)整內(nèi)部和外部行政管理關(guān)系的行為準(zhǔn)則�！痹谛姓晌姆ㄒ约靶姓�(xí)慣法中的判例法、案例法、先例法等不足以規(guī)范政府行為、調(diào)整行政管理關(guān)系時，對行政權(quán)能夠起到直接或間接調(diào)整作用的行政道德準(zhǔn)則、行政正義標(biāo)準(zhǔn)等等都可以成為行政習(xí)慣法的組成部分[20]。這在某種程度上反映了行政倫理對行政法的補充作用，這種補充甚至可能成為行政法變革的先導(dǎo)。再次，行政法中的倫理韻味越來越濃厚。“越文明發(fā)達、法制完善健全的國家，其法律中體現(xiàn)的道德規(guī)范便越多[21]”。如前所述，行政關(guān)系具有一定的倫理性，以調(diào)整行政關(guān)系為調(diào)整對象的行政法也必然反映這一關(guān)系。作為現(xiàn)代行政法中合作、協(xié)商、合意等民主精神發(fā)展的結(jié)果[22]，行政指導(dǎo)、行政合同等制度都無一不具有濃厚的道德色彩。時代的發(fā)展使國家與公民關(guān)系逐漸從制衡、對抗走向互補、合作，行政法中的倫理性條款今后將會越來越多�？梢哉f，在現(xiàn)代社會中，行政倫理與行政法之間“你中有我， 我中有你”的融合必然會成為大勢所趨。
四、行政倫理與行政法有共同的價值理念
行政倫理與行政法的共性不僅表現(xiàn)在論域、特征及發(fā)展趨勢等外在形式方面，更存在于內(nèi)在精神方面，它們之間不僅是“形似”而且更是“神合”。行政倫理與行政法都有著各自不同的價值理念，而在這其中至少有一些是共同且重要的，即公平、民主與法治。公平是行政倫理與行政法的價值訴求。“實現(xiàn)公平與正義是政府存在的根本原因[23]”，而行政又是政府存在的基本方式，公平因而成為行政活動的基本價值訴求，即行政公平。行政公平作為行政活動所特有價值理念，主要是指政府制定公共政策和行政人員實施行政行為都必須平等地對待一切社會團體和社會成員，政府應(yīng)當(dāng)是全民的政府而非某些人或某些利益集團的政府�，F(xiàn)代行政法特別強調(diào)行政公平，以至于將其確立為基本原則。實體上的行政公平要求“依法辦事，不偏私；平等對待相對人，不歧視；合理考慮相關(guān)因素，不專斷”；程序上的行政公平要求“自己不做自己的法官，不單方接觸，不在事先未通知和聽取相對人申辯意見的情況下做出對相對人不利的行政行為[24]”。這些要求咎其實質(zhì)不過是行政公平理念的具體化。除此之外，它還延伸到行政法的各個層面，成為貫穿于整個行政法的精神主線。民主是行政倫理與行政法的精神實質(zhì)。“民主既是法治問題，也是德治問題。[25]”在現(xiàn)代行政活動中，政府必須充分接受社會成員參與，充分尊重公民自治，并通過各種方式為這種參與和自治提供支持，行政民主的理念由此而產(chǎn)生。民主對行政而言具有激勵、凝聚、糾錯、監(jiān)督等作用，這尤其體現(xiàn)在防止行政人員腐化和惰化方面。行政民主要求行政人員必須以公共利益為出發(fā)點，做到平等對待相對人、公眾參與和監(jiān)督、程序化和公開化。民主化是現(xiàn)代行政法發(fā)展的重要趨勢。“隨著20世紀下半葉在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的新一波民主潮流及其對各領(lǐng)域的影響，現(xiàn)代行政管理和行政法制實踐中越來越多地增加了民主因素，特別是直接民主因素，公民參與行政成為新的制度價值追求和民主判斷標(biāo)準(zhǔn)，逐漸顯現(xiàn)出行政法制民主化發(fā)展的趨向[26]”。它主要體現(xiàn)為被授權(quán)組織、受委托組織、特邀監(jiān)察員等主體制度，行政契約、行政指導(dǎo)等行為制度，告知、聽證、證據(jù)、公民參與等程序制度，代表評議、民眾評議、行政申訴、行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)缺O(jiān)督與救濟制度[27]，而這些制度都無一不彰顯了行政民主的價值理念。法治是行政倫理與行政法的最高理想。對于法治這一處于法學(xué)研究中的形上問題，必須將其置于更深層次的視野中進行考察方能有突破。自亞里士多德時代起法治問題就是法學(xué)與倫理學(xué)的共同論題，法治問題研究不可能也不應(yīng)當(dāng)不涉及對倫理的探討。法治問題在行政領(lǐng)域具體體現(xiàn)為行政法治，其內(nèi)涵主要有行政組織機構(gòu)必須依法建立、行政程序必須合法合理、行政權(quán)力必須依法行使、行政行為必須依法實施等[28]，概而言之就是依法行政。依法行政就層次而言有二，即法律層次和道德層次。這二者之間存在著密切的關(guān)系：一方面，道德層次的依法行政有待于法律化，即將行政法治的基本要求、原則和規(guī)范加以定型化、條文化，形成約束行政行為的外在強制性準(zhǔn)則，也就是法律層次的依法行政；而另一方面，法律層次的依法行政又有待于內(nèi)化為道德層次的依法行政，這種從外在規(guī)則強制到內(nèi)在道德自律的轉(zhuǎn)變既是依法行政層次上的提升，也是行政法強制力潛在性和間接性的體現(xiàn)。在獲得了道德和法律的雙重保障之后，依法行政將變得更加切實、有效。綜上所述，在共同價值理念的指引下，行政倫理與行政法雖是朝著不同的方向發(fā)展，但二者之間在內(nèi)在的精神實質(zhì)上總是一致的。
筆者自知對行政倫理與行政法上述共性所做分析是極為粗淺的，有些方面甚至還可能存在著繆誤之處。道德與法律是一個古老而又時新的論題，它將會隨所涉及領(lǐng)域的不同而不斷發(fā)展、豐富。法律與道德存在著天然的血脈聯(lián)系，這就決定了共性必然是二者之間的主要特征。當(dāng)然，筆者的最終目的并非僅是對二者進行比較研究，而是希望在此基礎(chǔ)上為行政倫理與行政法的發(fā)展拋磚引玉，提供某些可供借鑒之處，也許這才是本文的價值所在。
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