[ 王政 ]——(2006-7-31) / 已閱16424次
“行政訴訟”不應(yīng)介入公司內(nèi)部管理糾紛事務(wù)
王政律師
最近，我國江蘇省某縣市一汽車運(yùn)輸公司（以下稱“A市運(yùn)輸公司”）職工給我們寄送了一份“不服強(qiáng)行干預(yù)改制行為”的行政判決書�？戳嗽撔姓袥Q書，我們發(fā)現(xiàn)了以下事實(shí)情況：1、該行政訴訟案的原告為A市運(yùn)輸公司，被告為原告所在地的交通行政主管部門（以下稱“A市交通局”）。2、原告起訴被告的原因和理由是：被告為原告的行政主管部門，就A市運(yùn)輸公司改制，A市人民政府曾成立臨時(shí)的改制小組，被告是臨時(shí)改制小組的組成單位之一。原告認(rèn)為，被告在2000年12月份和2001年3月份主持召開了原告公司關(guān)于改制的股東大會(huì)，在會(huì)議的召開、主持和議題等方面，被告違反了《公司法》的相關(guān)規(guī)定，侵犯了原告企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，影響了選舉的真實(shí)性、合法性和公正性。原告請求法院確認(rèn)被告主持原告改制的行為違法及其主持下所形成的相關(guān)公司改制決議無效。3、被告對原告的訴訟請求及所依據(jù)的事實(shí)和理由沒有任何異議。4、A市法院的判決結(jié)果是：一、確認(rèn)被告A市交通局主持原告A市運(yùn)輸公司企業(yè)改制的行為違法；二、確認(rèn)被告主持原告的兩次企業(yè)改制會(huì)議所形成的決議無效。在經(jīng)過對此行政案件進(jìn)行仔細(xì)分析后，我們不難發(fā)現(xiàn)這是一起典型的“行政訴訟” 被濫用的案件。作為法律專業(yè)人員，我們認(rèn)為，該案的審理和判決至少存在如下一些法律方面的重大缺陷：
一、本案行政訴訟的標(biāo)的不符合“具體行政行為”的構(gòu)成要件
《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。依據(jù)該條規(guī)定，行政訴訟的訴訟標(biāo)的應(yīng)是“行政機(jī)關(guān)的具體行政行為”；而且，若從法律角度進(jìn)行理解，這里的具體行政行為只能是違法的或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。所謂違法的具體行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對特定的公民、法人或者其他組織作出的影響對方權(quán)益的具體決定或者措施違反了實(shí)體法或者程序法的規(guī)定；所謂不適當(dāng)?shù)木唧w行政行為是指雖然合法但明顯不公正的具體行政行為。本案A市交通局作為A市運(yùn)輸公司的行業(yè)主管部門，主持召開原告A市運(yùn)輸公司關(guān)于改制的股東大會(huì)的行為屬于一種行政指導(dǎo)行為，這種指導(dǎo)是依據(jù)國家關(guān)于公司或企業(yè)管理方面的法律法規(guī)和地方政府制定的企業(yè)改制政策進(jìn)行的，A市交通局沒有發(fā)布強(qiáng)制性的行政命令或采取必要的行政強(qiáng)制措施，就其指導(dǎo)下屬企業(yè)改制行為而言，不具有行政執(zhí)法方面的強(qiáng)制拘束力和執(zhí)行力，也談不上行政違法性和不當(dāng)性。對A市交通局的不當(dāng)干預(yù)，A市運(yùn)輸公司完全可以不予理睬，對企業(yè)內(nèi)部的管理問題和利益沖突，可以通過公司內(nèi)部的股東會(huì)或董事會(huì)等公司權(quán)力運(yùn)作機(jī)構(gòu)或通過股東訴訟的方式予以解決。即A市交通局指導(dǎo)或介入企業(yè)改制的行為不符合具體行政行為的構(gòu)成要件，不應(yīng)具備行政訴訟法上的可訴性。
二、本案訴訟參加人不符合行政訴訟當(dāng)事人的法定條件
本案參加行政訴訟的當(dāng)事人A市運(yùn)輸公司和A市交通局不符合行政訴訟當(dāng)事人的法定條件。
（一）本案A市運(yùn)輸公司不具備行政訴訟原告的訴訟主體資格，其訴稱A市交通局侵害其公司經(jīng)營自主權(quán)的理由明顯不能成立。因?yàn)椋?、A市交通局主持召開改制企業(yè)股東會(huì)，通過資產(chǎn)出售行為使企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變動(dòng)，通過改制企業(yè)股東會(huì)選舉產(chǎn)生新的公司管理機(jī)構(gòu)，這一企業(yè)改制行為可能會(huì)觸動(dòng)企業(yè)原控股股東或原企業(yè)管理層的利益，并且同時(shí)也會(huì)得到原企業(yè)部分股東（甚至是大部分股東）的擁護(hù)，否則，企業(yè)改制的股東會(huì)決議也不會(huì)通過。2、在A市運(yùn)輸公司完成改制前，A市運(yùn)輸公司仍舊由企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)班子或部分股東負(fù)責(zé)管理，單就企業(yè)改制行為而言，A市運(yùn)輸公司無權(quán)代表所有股東的利益，A市交通局主持下的企業(yè)改制充其量只是侵害部分股東或原管理者們的利益，不可能侵害全體股東或改制企業(yè)的整體利益。3、A市運(yùn)輸公司不是案件所涉及改制行為所通過的決議或法律文件的當(dāng)事人，若允許其以原告身份提起訴訟，必然會(huì)造成公司部分股東或公司管理人員假借公司之名濫用訴權(quán)。4、如果本案其他訴訟條件成立，有權(quán)作為原告提起行政訴訟的只能是利益受到損害的A市運(yùn)輸公司部分股東或公司管理人員，而不可能是改制公司本身。
（二）A市交通局不具備本案行政訴訟被告的主體資格。A市運(yùn)輸公司改制是在A市人民政府成立的臨時(shí)改制小組領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，A市交通局只是具體落實(shí)行業(yè)內(nèi)改制行為的組織者和協(xié)調(diào)者之一。如果說存在對企業(yè)改制進(jìn)行不當(dāng)行政干預(yù)的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)是A市人民政府在實(shí)施不當(dāng)干預(yù)，而不是A市交通局。通過判決書中所涉及的A市交通局所參與A市運(yùn)輸公司改制的一些行為，我們無法得出其具備行政訴訟被告主體資格的結(jié)論。
三、本案個(gè)別人員明顯是在故意曲解“企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)”的基本含義。
依據(jù)我國《行政訴訟法》之相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)侵害“自主經(jīng)營權(quán)”的行為屬于具體行政行為，利益受損害的人員或單位是可以針對侵害“自主經(jīng)營權(quán)”的行為提起行政訴訟的。但是稍微有點(diǎn)企業(yè)工作常識的人都會(huì)明白，經(jīng)營自主權(quán)是企業(yè)等市場主體依法享有的按照自己的意愿調(diào)配和使用自己的人力、物力和財(cái)力，獨(dú)立開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的權(quán)利。A市運(yùn)輸公司屬于城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)。按照我國《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》的規(guī)定，城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)享有以下10項(xiàng)經(jīng)營自主權(quán)：1、對其全部財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用、收益和處分，并拒絕任何形式的平調(diào)的權(quán)利；2、自主安排生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)活動(dòng)的權(quán)利；3、確定產(chǎn)品價(jià)格、勞務(wù)價(jià)格的權(quán)利；4、依照國家規(guī)定與外商談判簽訂合同，提取和使用有關(guān)外匯收入的權(quán)利；5、依照國家信貸政策向銀行申辦貸款的權(quán)利；6、依照國家規(guī)定確定適合本企業(yè)情況的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制形式、工資形式和獎(jiǎng)金、分工辦法的權(quán)利；7、享受國家政策規(guī)定的各種優(yōu)惠待遇的權(quán)利；8、吸收職工和其他企業(yè)、事業(yè)單位、個(gè)人集資入股，與其他企業(yè)、事業(yè)單位聯(lián)營，向其他企業(yè)、事業(yè)單位投資、持有其他企業(yè)股份的權(quán)利；9、按照國家規(guī)定決定本企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、勞動(dòng)組織形式和用工辦法，以及錄用和辭退員工的權(quán)利；10、依法對職工進(jìn)行獎(jiǎng)懲的權(quán)利。通過判決書中所涉及到的A市交通局參與A市運(yùn)輸公司改制的一些行為事實(shí)，我們會(huì)很容易發(fā)現(xiàn)：A市交通局參與或介入A市運(yùn)輸公司改制的行為與集體所有制企業(yè)10項(xiàng)經(jīng)營自主權(quán)沒有任何的關(guān)聯(lián)，法院判決A市交通局侵害A市運(yùn)輸公司自主經(jīng)營權(quán)無任何事實(shí)和法律依據(jù)。
四、本案法院審理和判決明顯超越了行政訴訟所應(yīng)當(dāng)審理和判決的范圍和對象
本案行政判決內(nèi)容直接涉及到“確認(rèn)A市交通局（被告）主持A市運(yùn)輸公司（原告）的兩次企業(yè)改制會(huì)議所形成的決議無效”等內(nèi)容，此判決結(jié)論顯然是超出了行政訴訟所應(yīng)審理的對象和范圍。從訴訟法角度講，行政訴訟所審理的對象只能是政府機(jī)關(guān)的具體行政行為，而不可能涉及公司內(nèi)部的改制事項(xiàng)、股東會(huì)決議、董事會(huì)決議或各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)重組協(xié)議。如果以個(gè)別股東或公司管理層所控制的公司名義對行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，然后法院在行政判決中確認(rèn)政府組織協(xié)調(diào)下所形成的公司股東會(huì)決議、董事會(huì)決議或各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)重組協(xié)議法律文件無效，毋庸質(zhì)疑，這樣的通過行政判決確認(rèn)公司股東會(huì)決議、董事會(huì)決議或各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)重組協(xié)議無效的訴訟背后肯定有著不可告人的目的，肯定侵害了公司許多股東的利益（而這些股東又沒有參加訴訟），這樣的判決肯定是司法權(quán)濫用的必然結(jié)果。因?yàn)榕袛喙竟蓶|會(huì)決議、董事會(huì)決議或各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)重組協(xié)議等文件有效或無效的法律依據(jù)只能是《公司法》、《企業(yè)法》等國家法律法規(guī)或公司章程，只能是由符合起訴條件的當(dāng)事人通過民事訴訟的途徑來進(jìn)行確認(rèn)。國家或政府機(jī)關(guān)在不是股東會(huì)決議、董事會(huì)決議或各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)重組協(xié)議中一方當(dāng)事人的情況下，無權(quán)作為一方當(dāng)事人參與訴訟。若國家機(jī)關(guān)是改制公司的股東，則國家機(jī)關(guān)只能作為民事訴訟主體根據(jù)具體情況（作為原告、被告或第三人）來參與有關(guān)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓或產(chǎn)權(quán)重組等事宜所引發(fā)的糾紛。我國原《公司法》第111條就明確規(guī)定：“股東會(huì)大會(huì)、董事會(huì)的決議違反法律、行政法規(guī)，侵犯股東合法權(quán)益的，股東有權(quán)向人民法院提起要求停止該違法行為和侵權(quán)行為的訴訟”。新《公司法》對此方面內(nèi)容規(guī)定得更加豐富。也就是說，涉及A市運(yùn)輸公司內(nèi)部股東會(huì)決議之類法律文件的效力問題，若產(chǎn)生糾紛，應(yīng)當(dāng)由公司股東或管理人員通過民事訴訟途徑進(jìn)行解決，不應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟審判所解決的問題。
五、法院審理“政府指導(dǎo)或介入企業(yè)改制的行為”缺乏法律依據(jù)
我國法律屬于大陸法系的成文法，法院受理案件或?qū)徟邪盖楸仨殗?yán)格依法進(jìn)行。至少我們目前沒有發(fā)現(xiàn)法院將“政府指導(dǎo)或介入企業(yè)改制行為”納入司法審查的法律依據(jù)。我們認(rèn)為：對國家行政機(jī)關(guān)、公司的控股股東（國有資產(chǎn)管理部門）或公司的行業(yè)主管部門因指導(dǎo)或不當(dāng)干預(yù)公司改制行為而產(chǎn)生的問題，司法機(jī)關(guān)不應(yīng)過分介入，至少在無法律依據(jù)的情況下不應(yīng)當(dāng)介入。主要原因有以下幾個(gè)方面：首先考慮我國公司（尤其是國有企業(yè)和集體企業(yè)）原先存在大量的非規(guī)范運(yùn)作情形，在公司改制過程中需要政府法律和政策的引導(dǎo)；由于改制公司員工普遍缺乏對國家法律法規(guī)或政策的了解，各級政府機(jī)關(guān)尤其是公司的行業(yè)主管部門對公司改制和產(chǎn)權(quán)重組進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作是非常必要的。其次，改制的公司往往涉及到國有或集體資產(chǎn)的出售問題，政府職能部門介入，從一定意義上，行使了國有或集體資產(chǎn)的管理權(quán)限。再次，公司改制和產(chǎn)權(quán)重組最終可歸結(jié)為公司股東或企業(yè)員工之間利益的平衡，股東之間就公司資產(chǎn)或股權(quán)轉(zhuǎn)移發(fā)生爭執(zhí)，員工與企業(yè)之間就勞動(dòng)保險(xiǎn)和就業(yè)問題發(fā)生爭執(zhí)，完全可以通過民事訴訟的途徑解決。最后，排除政府部門的不當(dāng)干預(yù)沒有必要通過司法判決的形式進(jìn)行，通過政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制完全可以實(shí)現(xiàn)或達(dá)到排除不當(dāng)干預(yù)的目的。總之，像A市法院那樣積極行使對政府部門介入企業(yè)改制行為的司法審查權(quán)是不多見的。
結(jié)語：從現(xiàn)代企業(yè)法人治理層面上講，在公司或企業(yè)內(nèi)部的股東會(huì)（權(quán)力機(jī)關(guān)）、董事或董事會(huì)或經(jīng)理（經(jīng)營決策機(jī)關(guān)）、監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)（監(jiān)督機(jī)關(guān)）能夠形成一個(gè)各自獨(dú)立、責(zé)任明確、相互制約的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)和自我調(diào)節(jié)機(jī)制。但是這種公司或企業(yè)內(nèi)部自我調(diào)節(jié)機(jī)制也有陷入停滯或失靈的時(shí)候，在這種情況下，就必須依靠國家公權(quán)力從外部介入，以便促使或保證公司內(nèi)部運(yùn)作系統(tǒng)繼續(xù)健康有效存在。國家從外部調(diào)節(jié)公司運(yùn)行的任務(wù)是由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)承擔(dān)的，其中行政機(jī)關(guān)的調(diào)節(jié)以維護(hù)公權(quán)為目的，一般不涉及私法領(lǐng)域，其調(diào)節(jié)作用是有限的，凡直接涉及公司內(nèi)部各利益主體之間的權(quán)利沖突或利益矛盾的調(diào)節(jié)，主要應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)通過訴訟程序來完成。法院判決就是司法機(jī)關(guān)解決公司內(nèi)部各利益主體之間的利益沖突的最有效方式。所以，我們認(rèn)為：法律應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)肅的，甚至是神圣的、不可褻瀆的，而法官更應(yīng)當(dāng)被看成是法律的“守護(hù)神”。如果像本案這樣，法律成了某些人員可以隨意操控的一門“藝術(shù)”，判決成了法官們的“藝術(shù)品”，可以任意地進(jìn)行加工和想像，那么“公平和正義”的美感沒有了，遲早有一天，越來越多的人會(huì)認(rèn)識到這些“藝術(shù)品”是多么的不堪入目！恐怕到那時(shí)，創(chuàng)造這些“藝術(shù)品”的法官們也會(huì)面臨下崗失業(yè)的危機(jī)。
2006-7-28
（作者簡介：王政，系中企國盛律師事務(wù)所合伙律師，現(xiàn)為北京市律師協(xié)會(huì)公司專業(yè)委員會(huì)委員，主要從事公司證券、房地產(chǎn)和民刑訴訟等方面的法律業(yè)務(wù)，具有多年律師執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)）。
